Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Go 420/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez E.K. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. o nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2022 r. wydaną w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu 15.06.2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek E.K. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (zwanej dalej płatności ONW) na rok 2021. W w/w wniosku Strona zadeklarowała działki rolne:

1. - ONW typ specyficzny strefa I - obszar 7,77 ha,
2. - ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa 1 - obszar 54,19 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR weryfikując w/w wniosek stwierdził, iż część działek, które do płatności ONW na rok 2021 zadeklarował E.K. jest również przedmiotem deklaracji innego producenta rolnego tzn. działkę nr [...] zadeklarowała spółka A. sp. z o.o.

W odpowiedzi na ww. wezwanie organu o złożenie wyjaśnień w odniesieniu do działki o nr [...], reprezentujący skarżącego G.T. przekazał do Biura Powiatowego ARiMR: - wyjaśnienia (datowane na dzień [...].12.2021 r.), z których wynika, iż w roku 2021 Strona użytkowała ww. działki. Pełnomocnik Strony wskazał świadków, którzy mogą tę okoliczność potwierdzić, jak również opisał kwestię posiadania przedmiotowych działek w roku 2021 (działki obsiane kukurydzą i pszenżytem, opisane wszelkie zabiegi agrotechniczne); - umowę dzierżawy zawartą w dniu [...].09.2019 r. pomiędzy A.P., a E.K., dotyczącą dzierżawy działek numer: [...] - z terminem obowiązywania do dnia [...].09.2021 r.; - umowę dzierżawy zawartą w dniu [...].09.2019 r. pomiędzy G.T., a E.K., dotyczącą dzierżawy działek o nr [...] – z terminem obowiązywania do dnia [...].09.2021 r.; - ewidencję środków trwałych Gospodarstwa Rolnego E.K.; - faktury dotyczące: dzierżawy gruntów rolnych za okres [...].09.2019 r.- [...].09.2021 r., sprzedaży kukurydzy, sprzedaży pszenżyta, sprzedaży pszenicy, kupna środków ochrony roślin, kupna oleju napędowego, kupna usług rolniczych, kupna materiału siewnego; - akt notarialny rep. [...] z dnia [...].10.2018 r. (przedwstępna umowa sprzedaży m.in. działek nr [...] zawarta pomiędzy A.P. a J. i E.W.); - akt notarialny rep. [...] z dnia [...].09.2019 r. (zmiana przedwstępnej umowy sprzedaży m.in. działek nr [...] zawarta pomiędzy A.P. a J. i E.W. obejmujący zmianę daty zawarcia umowy przyrzeczonej na dzień [...].12.2020 r.), - akt notarialny rep. [...] z dnia [...].12.2019 r. (zmiana przedwstępnej umowy sprzedaży m.in. działek nr [...] zawarta pomiędzy A.P. a J. i E.W. obejmujący możliwość odstąpienia od umowy przedwstępnej w terminie do [...].12.2020 r. bez podania przyczyny za zapłatą kupującej kwoty 200 tys. zł); - oświadczenie J.W. dotyczące odstąpienia od naliczania czynszu dzierżawnego za grunty objęte ww. umowami notarialnymi; - oświadczenie z dnia [...].12.2019 r. J.W. dotyczące przyjęcia środków finansowych.

Odpowiadając na wezwanie organu z [...].12.2021 r. reprezentant A. sp. z o.o. D.C. pismem z dnia [...].12.2021 r. wskazał, iż ziemia określona w wezwaniu była do końca żniw 2020 przedmiotem umowy dzierżawy z G.T., a po żniwach działki zostały w ramach stosownych umów przekazane w dzierżawę A. sp. z o.o.

Ponadto do w/w wezwania ustosunkowała się pismem z dnia [...].12.2021 r. A.C. tj. prezes zarządu A. sp. z o.o., stwierdzając, iż działki były przedmiotem umowy dzierżawy oraz przedwstępnej umowy sprzedaży zawartych z odpowiednio: G.T. oraz A.P. Wskazane umowy zostały skutecznie wypowiedziane, a dotychczasowi użytkownicy poinformowany o konieczności opuszczenia ziemi i zakazie zasiewów. Wg A.C. całość ziemi zgłoszonej przez A. sp. z o. o. do płatności na rok 2021 pozostaje w posiadaniu i użytkowaniu spółki (brak jest dokumentacji potwierdzającej tę okoliczność). W dniu 22.11.2021 r. D.C., reprezentujący A. sp. z o.o., przekazał do organu pismo datowane na dzień [...].11.2021 r., w którym wskazał, iż całość ziem zgłoszona we wnioskach obszarowych pozostaje wyłącznym posiadaniu i użytkowaniu spółek A. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. D.C. nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów związanych z prowadzeniem przez ww. podmioty działalności rolniczej w roku 2021 na m.in. spornej w niniejszej sprawie działce nr [...].

Natomiast do pisma z dnia [...].11.2021 r. dołączone zostały następujące dokumenty: - datowane na dzień [...].06.2020 r. - kierowane do A.P. - odstąpienie od przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...].12.2019 r. na mocy § 2 ust. 4 tej umowy podpisane przez D.C; - datowane na dzień [...].06.2020 r. - kierowane do A.P. - odstąpienie od przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...].12.2018 r. na mocy § 2 ust. 4 tej umowy podpisane w imieniu E. i J.W. przez K.J.; - oświadczenie z dnia [...].11.2020 r. A.P. kierowane do E. i J.W. dotyczące odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] na podstawie § 10 ust. 2 umowy z dnia [...].10.2018 r.; - wezwanie z dnia [...].12.2020 r. do opuszczenia nieruchomości kierowane w imieniu E. i J.W. do A.P. najpóźniej do dnia [...].01.2021 r.

Następnie w dniu 23.03.2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął od E.K. dokument datowany na dzień [...].01.2018 r., stanowiący zgodę wydaną G.T. przez A. sp. z o.o. na poddzierżawianie działek objętych umową dzierżawy z dnia [...].02.2017 r.

Po przeprowadzeniu kontroli wniosku, organ I instancji uznał, iż w roku 2021 E.K. był użytkownikiem m.in. działki objętej kontrolą krzyżową tj. nr [...]. Jednocześnie organ w toku prowadzonego postępowania stwierdził, iż E.K. nie posiadał tytułu prawnego do w/w działki.

Okoliczność ta wynika z faktu, iż A.P. najpierw zawarła z E. i J.W. w dniu [...].10.2018 r. przedwstępną umowę kupna sprzedaży m.in. działki nr [...] (akt notarialny Repertorium A numer [...]) z dnia [...].10.2018 r. W § 11 przedmiotowego aktu widnieje zapis: "strony oświadczają, że wydanie przedmiotu umowy w posiadanie kupującej nastąpi w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej". Umowa przyrzeczona wyznaczona została ostatecznie na dzień [...].12.2020 r. Natomiast przed podpisaniem umowy przyrzeczonej tj. w dniu [...].09.2019 r. A.P. podpisała umowę dzierżawy z E.K. działki nr [...].

Zatem podpisanie umowy nastąpiło w momencie, gdy A.P. nie była właścicielką działki nr [...]. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż w dniu [...].06.2020 r. E. i J.W. na mocy § 2 ust. 4 zmiany przedwstępnej umowy sprzedaży zawartej dnia [...].12.2019 r. odstąpili od zawartej uprzednio przedwstępnej umowy sprzedaży. Tym samym A.P. nie posiadała tytułu prawnego do działki nr [...] więc nie mogła oddać jej w dzierżawę E.K..

Mając na względzie użytkowanie prywatnych gruntów bez posiadania tytułu prawnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR działając na podstawie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz mając na uwadze wykładnię ww. przepisu dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej TSUE) z dnia 17 grudnia 2020 r. C-216/19, wykluczył z płatności ONW na rok 2021 działkę nr [...] uznając, iż w sytuacji gdy rolnik, który użytkuje działkę nie posiada do niej tytułu prawnego organ odmawia przyznania płatności nie stosując kar administracyjnych.

W przypadku pozostałych działek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Wobec powyższego stwierdził, że łączny obszar zadeklarowany do płatności ONW na rok 2021 wyniósł 61,69 ha.

Z kolei obszar deklarowany kwalifikowany (tzn. uwzględniający bez sankcyjne wykluczenie z płatności ONW obszaru 26,93 ha zadeklarowanego na działce ewidencyjnej nr [...]) wyniósł 35,03 ha, w tym:

1. - ONW typ specyficzny strefa 1 - obszar 7,77 ha,
2. - ONW z ograniczeniami naturalnymi, strefa I - obszar 27,26 ha.

Natomiast obszar stwierdzony w kontroli administracyjnej równy jest powierzchni deklarowanej kwalifikowanej w ramach poszczególnych ze stref ONW.

W oparciu o poczynione ustalenia w dniu [...].04.2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał E.K. decyzję o przyznaniu płatności ONW na rok 2021. W/w decyzją przyznano Wnioskodawcy płatności ONW w łącznej kwocie 5.372,68 zł. w tym: - ONW typ specyficzny strefa I - w wysokości 1.390,83 zł, - ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I – 3.981,85 zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu w/w decyzji wskazał, iż w roku 2021 E.K. był w roku 2021 posiadaczem (spełniony warunek określony w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW) działki nr [...], ale nie posiadał do niej tytułu prawnego. Wobec powyższego w/w działka nie została uwzględniona w ramach obszaru deklarowanego do płatności ONW. Wskazana okoliczność wynika z wykładni regulacji art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze Rozporządzenia nr 1307/2013 dokonanej przez TSUE w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. C-216/19. W pozostałym zakresie płatności ONW przyznano zgodnie z wnioskiem Strony.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że nie posiada on tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami oraz że umowa łącząca A.P. z E. i J.W. została skutecznie wypowiedziana.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu czy producent rolny deklarujący działki do płatności jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności oraz czy prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą.

Zdaniem organu, analizując dowody znajdujące się w aktach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w zakresie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2021 na działce nr [...] jako użytkownika i posiadacza przedmiotowej działki na dzień [...].05.2021 r. uznać należy E.K. Strona udokumentowała fakt prowadzenia w roku 2021 działalności rolniczej, a kwestia ta nie została podważona przez pełnomocników pozostałych stron konfliktu kontroli krzyżowej tj. A. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. Co istotne, ani A.C., ani D.C., nie przedstawili żadnych dokumentów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w roku 2021 na spornej działce. D.C. w piśmie z dnia [...].12.2021 r. odniósł się przede wszystkim do siewu poplonów, a więc roślin uprawianych po plonie głównym. Poplony zwiększają biologiczną aktywność i żyzność gleby oraz dostarczają jej składników mineralnych. Przedmiotowa okoliczność - biorąc pod uwagę czas siewu poplonów, a więc okres sierpień - wrzesień danego roku, jednoznacznie wskazuje, iż spółka A. sp. z o.o. na dzień [...].05.2021 r. nie dysponowała spornymi gruntami rolnymi i nie prowadziła na nich działalności rolniczej.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż to E.K. był faktycznym posiadaczem działki nr [...] na dzień [...].05.2021 r.

Odnośnie kwestii związanej z dysponowaniem przez E.K. tytułem prawnym do przedmiotowej działki organ II instancji wskazał, iż tytuł prawny Strona niniejszego postępowania wywodzi z umowy dzierżawy z dnia [...].09.2019 r. zawartej pomiędzy A.P., a E.K. Do ustalenia pozostaje zatem okoliczność związana z tym czy A.P. w dniu podpisania w/w umowy dzierżawy dysponowała prawem by móc to uczynić. W tym zakresie organ odwoławczy nadmienił, iż w dniu [...].10.2018 r. A.P. zawarła przedwstępną umowę kupna - sprzedaży m.in. działki nr [...] z małżeństwem J. i E.W. W § 8 ust. 1 przedmiotowego aktu notarialnego wskazano, iż strony zawrzą umowę przyrzeczoną sprzedaży do dnia [...].09.2019 r. Data ta została zmieniona następnie na dzień [...].12.2020 r. na podstawie § 2 aktu notarialny rep. [...].

Ostatecznie do podpisania umowy przyrzeczonej nigdy nie doszło albowiem obie strony odstąpiły od zawarcia umowy. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu zawarcia umowy dzierżawcy z E.K. tj. [...].09.2019 r., A.P. nie dysponowała jakimkolwiek prawem rzeczowym umożliwiającym dysponowanie działką nr [...], których właścicielami pozostawali E. i J.W. Wobec tego faktu umowę z dnia [...].09.2019 r. organ uznał za bezskuteczną. Tym bardziej, iż jak wynika z pisma Strony z dnia [...].12.2021 r. przedmiotowe działki od 2017 r. były uprawiane nie przez A.P., a przez E.K. W świetle powyższych rozważań organ II instancji stwierdził, iż E.K. w roku 2021 nie posiadał tytułu prawnego do działki nr [...], którą użytkował bezumownie.

Uwzględniając wykładnię dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. C-216/19, organ odwoławczy uznał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR słusznie ustalił, że zlokalizowana na w/w działce ewidencyjnej działka rolna "D’‘ (obszar 26,93 ha) była w roku 2021 użytkowana przez E.K., ale jej powierzchnia nie może zostać wliczona do obszaru deklarowanego kwalifikowanego, który wyniósł ostatecznie 35,03 ha. Organ podkreślił, iż w świetle w/w wyroku TSUE jeśli podmiot użytkuje grunty bezumownie albo bez wiedzy lub wbrew woli ich właściciela, to płatności nie mogą zostać przyznane. Omawiana sytuacja jest tożsama z uregulowaną w art. 20 ust. 4 Ustawy PROW, który uzależnia przyznanie płatności do gruntów należących do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Brak posiadania takiego tytułu uniemożliwia przyznanie płatności ONW na dany rok.

W kontekście powyższego za słuszne organ uznał stwierdzenie, iż obszar kwalifikowany do płatności ONW (tzn. uwzględniający bezsankcyjne wykluczenie z płatności ONW obszaru 26,93 ha zadeklarowanego na działce ewidencyjnej nr [...]) na rok 2021 w przypadku wniosku E.K. wynosi 35,03 ha (7,77 ha w strefie I ONW typ specyficzny oraz 27,26 ha w strefie 1 ONW z ograniczeniami naturalnymi). Jednocześnie organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczeń wysokości płatności ONW, które obliczono przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa wskazanych we wcześniejszej części decyzji. Reasumując organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].04.2022 r.

W skardze do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji strona zarzuciła:

1. - błędne uznanie, że w dniu zawarcia umowy dzierżawy z E. K. tj. [...].09.2019 r. A. P. nie przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe umożliwiające dysponowanie działką nr [...], której właścicielami pozostawali E. i J.W., podczas gdy na ten czas A. P. posiadała zawartą w E. i J.W. ważną umowę przedwstępną kupna - sprzedaży nieruchomości, która obejmowała m.in. w/w działkę;
2. - błędne uznanie, że w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...] spełnione są okoliczności pozwalające na zastosowanie wytycznych wynikających z wyroku TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 r., tj. że do działki tej został złożony konkurencyjny wniosek o dopłaty pochodzący od jej właściciela, podczas gdy konkurencyjny wniosek pochodzi od A. sp. z o.o.;
3. - naruszenie art. 24 ust. 2 Rozporządzenia (EU) nr 1307/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

W uzasadnieniu podniesiono, że w odniesieniu do działki nr [...] nie zachodzi wskazywana w wyroku TSUE w sprawie C-216/19 sytuacja sprowadzająca się do tego, że wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów, jak i osobę trzecią. A. nie był i nie jest właścicielem działki nr [...]. Jej właścicielami są E. i J.W., którzy wniosku o dopłaty do przedmiotowej działki nigdy nie złożyli. Skarżący podniósł, iż organ II instancji całkowicie błędnie rozumie treść orzeczenia TSUE z dnia 17.12.2020 r. w sprawie C-216/19. Wyrok ten odnosi się do sytuacji gdy wnioski o dopłat do tego samego gruntu złożyli ich właściciel oraz osoba trzecia. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji, gdy konkurencyjne wnioski składają dwie osoby trzecie.

Za błędne uznał Skarżący stanowisko, jakoby w dniu zawarcia umowy dzierżawy z E. K. tj. [...].09.2019 r. A. P. nie przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe umożliwiające dysponowanie działką nr [...], której właścicielami pozostawali E. i J.W. Na dzień [...].09.2019 r. A. P. posiadała zawartą w E. i J. W. ważną umowę przedwstępną kupna - sprzedaży nieruchomości, która obejmowała m.in. w/w działkę. Skarżący stwierdził, że A. P. posiadała tytuł prawny do korzystania z w/w działek i mogła je skutecznie wydzierżawić E.K. To z kolei implikuje wniosek, że E.K. uprawiał w/w działki posiadając ku temu tytuł prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...].04.2022 r. (w części zaskarżonej), przy jednoczesnym zasądzeniu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazać również trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydaną na rzecz E.K. w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021.

Organy zgodnie uznały, że wykluczeniu z płatności na rok 2021 podlegają grunty rolne zlokalizowane na działce o nr [...], z uwagi na to, że E.K. choć był posiadaczem ww. działki, użytkował ją, to nie dysponował do niej tytułem prawnym na dzień [...] maja 2021 r., użytkując ją bezumownie. Skarżący jest z kolei zdania, że na ww. moment posiadał tytuł prawny do działki jako ich poddzierżawca.

Zasady przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2021 określone zostały w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego tj.:

1. - Ustawie z dnia 20 luty 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234) - zwanej dalej Ustawą PROW.
2. - Rozporządzeniu ONW,
3. - Rozporządzeniu nr 809/2014,
4. - wyroku TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r. C-216/19.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo jest położonej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli:

1. 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2. 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

§ 2 ust. 2 Rozporządzenia ONW stanowi, iż płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1. 1) na których jest:
2. a) położona działką rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia o powierzchni co najmniej 0,1 ha,
3. b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013;
4. 2) położonych na obszarach ONW.

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie.

Zatem zasadą jest, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje posiadane grunty rolne. Związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA II GSK 228/07). Nie można tym samym otrzymać płatności za grunty rolne, których w roku objętym płatnością się nie posiada i nie prowadzi na nich działalności (upraw). Organy administracji rozpatrujące wnioski o przyznanie płatności oceniają zatem stan posiadania gruntów objętych takimi wnioskami z uwzględnieniem pojęcia posiadania zawartego w Kodeksie cywilnym. Analizując regulacje dotyczące wspierania dochodów rolników nie można jednak zapominać o celu wprowadzenia dopłat.

Ideą płatności, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (zob. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; z 11 stycznia 2007 r., II GSK 258/06; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11 - wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sytuacja natomiast wygląda nieco odmiennie wówczas, kiedy wnoszone zostają konkurencyjne wnioski o uzyskanie płatności przez różne podmioty. W niniejszej sprawie, z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że konkurencyjne wnioski wobec wniosku skarżącego mieli złożyć A. sp. z o.o. w odniesieniu do działki o nr [...]. Wniosek spółki A. należy rozpatrywać jako wniosek osoby trzeciej, jako, że w księdze wieczystej jako właściciele działki o nr [...] figurują E. i J.W.

W takiej też sytuacji, tj. w przypadku złożenia konkurencyjnych wniosków przez różne podmioty, Sąd podziela pogląd o możliwości zastosowania art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz uwzględnienia jego wykładni dokonanej w wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r. C-216/19 w którym Sąd ten stwierdził, że: "artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu".

A zatem, choć teza wyroku dotyczy sytuacji, gdy konkurencyjne wnioski złożyli właściciel oraz osoba trzecia, która nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, to niemniej wyrok TSUE ma charakter pomocniczy również w sytuacji, gdy wnioski pochodzą od dwóch podmiotów trzecich. Należy zatem przyjąć, że w sytuacjach spornych, gdzie dwa podmioty występują o płatności do tego samego obszaru, warunkiem niejako dodatkowym przyznania płatności - oprócz tych fundamentalnych określonych w art. 7 i 8 ustawy o płatnościach, a więc przede wszystkim użytkowania tych gruntów - jest legitymowanie się tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek.

Tym samym - w przypadku spraw spornych - aby uzyskać płatności spełnić należy oba warunki, tzn. użytkować grunty rolniczo i posiadać tytuł prawny (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z 2.11.2022 r., sygn. akt I SA/Bk 386/22). Jak bowiem wynika z ww. wyroku TSUE w przypadku wykrycia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o płatności domniemanie prawdziwości wniosku zostaje podważone i organy zobowiązane są do prowadzenia szczegółowego postępowania (t. 39 i 40). W takiej dopiero więc sytuacji konieczne będzie odwołanie się do prawa rolnika do danego gruntu w aspekcie przyznania mu płatności.

Zatem w przypadku błędu kontroli krzyżowej płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Słusznie w tym kontekście zauważa organ I instancji, że odmawia się przyznania płatności w sytuacjach, gdy: a/ rolnik, który użytkuje działkę nie posiada do niej tytułu prawnego, b/ rolnik (posiadacz tytułu prawnego) zadeklarował działkę do płatności ale jej faktycznie nie użytkuje.

Dokonując oceny poszczególnych warunków w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że to E.K. w 2021 roku był posiadaczem i użytkownikiem spornych nieruchomości. Skarżący, w przeciwieństwie do pozostałych stron konfliktu krzyżowego, udokumentował bowiem fakt prowadzenia działalności rolniczej. Ze złożonych przez skarżącego wyjaśnień wynika rodzaj upraw, czy też wykonane zabiegi agrotechniczne. Wskazano też świadków na okoliczność użytkowania działek. Co więcej, skarżący przedłożył faktury dotyczące sprzedaży kukurydzy, pszenżyta, pszenicy, kupna środków ochrony roślin, oleju napędowego, usług rolniczych, czy też materiału siewnego. Okoliczności te w żaden sposób nie zostały podważone przez podmioty wnoszące konkurencyjne wnioski, a i one same nie przedstawiły żadnych dokumentów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w 2021 r. na spornej działce.

Główny spór w tej sytuacji dotyczył zatem tego, czy skarżący E.K. posiadał na dzień [...] maja 2021 r. tytuł prawny do działek, które użytkował.

Strona niniejszego postępowania tytuł prawny wywodzi z umowy dzierżawy z dnia [...].09.2019 r. zawartej pomiędzy A.P., a E.K. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...].10.2018 r. A.P. zawarła przedwstępną umowę kupna - sprzedaży m.in. działki nr [...] z małżeństwem J. i E.W. (akt notarialny rep. [...]). W § 8 ust. 1 aktu notarialnego wskazano, iż strony zawrzą umowę przyrzeczoną sprzedaży do dnia [...].09.2019 r. Data ta została zmieniona następnie na dzień [...].12.2020 r. na podstawie § 2 aktu notarialny rep. A nr [...]. Ostatecznie do podpisania umowy przyrzeczonej nigdy nie doszło albowiem obie strony odstąpiły od zawarcia umowy (zob. datowane na dzień [...].06.2020 r. - kierowane do A.P. - odstąpienie od przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...].12.2018 r. na mocy § 2 ust. 4 tej umowy podpisane w imieniu E. i J.W. przez K.J. oraz oświadczenie z dnia [...].11.2020 r. A.P. kierowane E. i J.W. dotyczące odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] na podstawie § 10 ust. 2 umowy z dnia [...].10.2018 r.).

W ocenie organu w dniu zawarcia umowy dzierżawcy z E.K. tj. [...].09.2019 r., A.P. nie dysponowała jakimkolwiek prawem rzeczowym umożliwiającym dysponowanie działką nr [...], których właścicielami pozostawali E. i J.W. Wobec tego faktu umowę z dnia [...].09.2019 r. organ uznał za bezskuteczną. Tym bardziej, iż jak wynika z pisma Strony z dnia [...].12.2021 r. przedmiotowa działka od 2017 r. była uprawiana nie przez A.P., a przez E.K. W świetle powyższych rozważań Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż Skarżący w roku 2021 nie posiadał tytułu prawnego do działki nr [...], którą użytkował bezumownie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że aktach sprawy znajdują się dwa pisma datowane na dzień [...] czerwca 2020 r. zatytułowane "wypowiedzenie umowy dzierżawy". Pierwsze, podpisane przez adwokata D.C., a skierowane do G.T. o treści: "Niniejszym, działając w imieniu A. sp. z o.o., wypowiadam Panu umowę dzierżawy nieruchomości zawartą dnia [...] lutego 2017 roku na podstawie art. 704 Kodeksu cywilnego". Z kolei drugie sygnowane podpisane przez K.J. o treści: "Niniejszym, działając w imieniu A. sp. z o.o., wypowiadam Panu umowę dzierżawy nieruchomości zawartą dnia [...] lutego 2017 roku na podstawie § 7 ust. 1a przedmiotowej umowy w związku z zawartą przedwstępną umową sprzedaży przedmiotu dzierżawy".

Z powyższego wynika, że wydzierżawiający powołał się na dwie podstawy wypowiedzenia tj. art. 704 Kc oraz § 7 ust. 1a umowy dzierżawy z [...] lutego 2017 r. Co do pierwszej z nich należy dostrzec, że z przywołanego art. 704 Kc wynika, że w braku odmiennej umowy dzierżawę gruntu rolnego można wypowiedzieć na jeden rok naprzód na koniec roku dzierżawnego, inną zaś dzierżawę na sześć miesięcy naprzód przed upływem roku dzierżawnego. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że terminy ustawowe wypowiedzenia odnoszą się do umów dzierżawy zawartych na czas nieoznaczony (zob. Z. Radwański (w:) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 371–372). Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że umowa dzierżawy została zawarta na czas oznaczony tj. zgodnie z aneksem z [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] września 2022 r. Tym samym wypowiedzenie umowy dzierżawy z [...] lutego 2017 r., jako umowy zawartej na czas oznaczony, nie mogło się dokonać w trybie art. 704 Kc.

Gdyby nawet zresztą tak przyjąć, to owo wypowiedzenie dokonane w czerwcu 2020 r. oznaczałoby, że umowa dzierżawy gruntu rolnego będzie obowiązywać do czerwca 2021 r., co potwierdzałoby tytuł prawny G.T. do gruntu na dzień [...] maja 2021 r. Do wypowiedzenia natomiast umów dzierżawy zawartych na czas oznaczony, należy stosować, zgodnie z art. 694 Kc odpowiednio przepisy o najmie. Z kolei w myśl art. 673 § 3 Kc umowę najmu zawartą na czas oznaczony można wypowiedzieć w wypadkach określonych w umowie. Wypowiedzenie umowy dzierżawy, zawartej na czas oznaczony, dopuszczalne jest w wypadkach określonych w tej umowie (tak SN w uchwale z dnia 21 grudnia 2007 r., III CZP 74/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 95).

Z treści wypowiedzenia podpisanego przez K.J. wynika, że spełnił się warunek wynikający z §7 ust. 1a umowy dzierżawy w związku z zawartą przedwstępną umową sprzedaży przedmiotu dzierżawy. Należy więc zauważyć, że § 7 ust. 1a został dodany do umowy dzierżawy aneksem z [...] stycznia 2019 r. i wynika z niego, że "Wydzierżawiająca może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia również wówczas, jeżeli zawrze z osobą trzecią (nabywcą) umowę sprzedaży przedmiotu dzierżawy, w tym umowę przedwstępną, warunkową lub zobowiązującą (...)". Przy czym w aktach brak owej przedwstępnej umowy sprzedaży przedmiotu dzierżawy, do której A. się odwołuje. Organ nie podejmował również żadnych prób wyjaśnienia tej kwestii, choćby poprzez wezwanie o jej nadesłanie celem uzyskania potwierdzenia co spełnienia warunku zapisu §7ust. 1a umowy dzierżawy, tym bardziej, że w piśmie z [...] lipca 2020 r. skierowanym do spółki a przedłożonym również w organie, pełnomocnik G.T. zwrócił się o wykazanie okoliczności mającej uzasadniać skorzystanie z zapisu §7 ust. 1a tj. wykazania podstaw do wypowiedzenia dzierżawy, a więc przywołana okoliczność nie była oczywista.

Nie można również nie zauważyć, że z pisma z [...] czerwca 2020 r. nie wynika, która/które konkretnie nieruchomości miały stać się przedmiotem przedwstępnej umowy sprzedaży, wszak przedmiotem umowy dzierżawy z [...] lutego 2017 r. było wiele nieruchomości rolnych. Organ pominął tę okoliczność zakładając z góry, że sam fakt doręczenia pisma z [...] czerwca 2020 r. doprowadził do wypowiedzenia umowy. Podkreślenia wymaga również, że w piśmie [...] marca 2022 r. A. sp. o.o. skierowanym do organu, podaje z kolei, że działki będące przedmiotem dzierżawy z G.T., zostały skutecznie wypowiedziane ze względu na brak opłaconych podatków od nieruchomości. A zatem w piśmie tym spółka prezentuje odmienne przyczyny wypowiedzenia. Pomimo powyższego, organ nie podjął próby wyjaśnienia podnoszonej przez spółkę a budzącej wątpliwości kwestii wypowiedzenia umowy dzierżawy, zakładając z góry, że do skutecznego wypowiedzenia umowy dzierżawy doszło.

Przy czym nie ulega zarazem wątpliwości, że to, czy doszło do wypowiedzenia czy też nie, ma ostatecznie kluczowe znaczenie w kontekście prawa do dopłat, a zatem od dokonania podstawowych wyjaśnień w tym zakresie, organ nie powinien się uchylać.

W tej też sytuacji, Sąd nie podziela stanowiska organu, który skuteczność wypowiedzenia dzierżawy łączy jedynie z ustaleniem, czy G.T. otrzymał pisma z [...] czerwca 2020 r. Oparcie decyzji na stwierdzeniu, że "G.T. był w pełni świadomy woli podmiotu wydzierżawiającego mu działkę ukierunkowanej na chęć odstąpienia od zawartej w dniu [...] lutego 2017 r. umowy dzierżawy", jest w ocenie Sądu niewystarczające w świetle powyżej wskazanych okoliczności oraz mając na uwadze to, że E.K. przedłożył zawartą z G.T. umowę dzierżawy spornych gruntów rolnych. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest ważne również z tego powodu, że w przypadku przesądzenia o braku tytułu prawnego E.K., zaistniałby tożsamy stan faktyczny jak opisany w wyroku TSUE w sprawie C-216/19 tj. gdy wniosek składa właściciel oraz osoba trzecia wykorzystująca grunty bez prawa ich użytkowania.

Należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. A.C. – prezes zarządu A. sp. z o.o. wskazała, że m.in. działka nr [...]do końca żniw 2020 r. była objęta przedmiotem umowy dzierżawy oraz umowy przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości odpowiednio z G.T. oraz A.P. Jest bezsporne przy tym, że do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, który swoje prawo rzeczowe do działek wywodzi z faktu podpisania umowy przedwstępnej pomiędzy małżonkami W. a A.P.

Co więcej, w odpowiedzi na wezwanie organu, G.T. przekazał do biura powiatowego ARiMR oświadczenie J.W. dotyczące odstąpienia od naliczania czynszu dzierżawnego w związku z zawarciem przedwstępnej umowy sprzedaży gruntów, do dnia zawarcia umowy ostatecznej, co wskazuje, że w tym okresie grunty te były objęte również umową dzierżawy. W świetle powyższego nie można wykluczyć, że pomiędzy A.P. a E. i J.W., oprócz przedwstępnej umowy sprzedaży, doszło również do zawarcia umowy dzierżawy, przy czym organy nie odnoszą się do tej kwestii. Precyzyjne ustalenia w tym zakresie są natomiast o tyle istotne, że ewentualne istnienie umowy dzierżawy pomiędzy A.P. a E. i J.W., mogłoby świadczyć o prawie A.P. do zawarcia umowy z E.K., a w konsekwencji o tytule prawnym tego ostatniego. Organ nie podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności, nie zażądał wyjaśnień co do istnienia takiej umowy.

Zgodnie z art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Jednak w świetle powyższego należy podkreślić, że o ile to wnioskodawca ma wykazać podstawy uzasadniające przyznanie pomocy, to beneficjent nie ma obowiązku wykazywać okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie (vide: wyrok NSA z 16 września 2022 r., I GSK 2869/18). Ponadto z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW wynika, że organy stoją na straży praworządności i zasadę tę należy powiązać z zasadą z art. 8 Kpa, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19; wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., I SA/Sz 856/20).

W związku z powyższym, skoro E.K. wraz z wnioskiem o dopłaty przedłożył umowy dzierżawy gruntów rolnych zawarte z G.T. oraz A.P., co stoi w opozycji do stanowiska prezentowanego przez konkurencyjnych wnioskodawców, to rolą organów było dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie tytułu prawnego do spornych nieruchomości, skoro też tej przesłance przyznały walor rozstrzygający.

Należy również mieć na uwadze, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie płatności, opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, są zobowiązane (jednoznacznie i to w sposób niebudzący wątpliwości) wyjaśnić rolnikowi w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały powody, dla których wydał decyzję, określonej treści. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II akt GSK 2351/13). Konkluzja organu o bezumownym korzystaniu z gruntów jest w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przedwczesna w świetle poczynionych konstatacji. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 Kpa) oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW. Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.