Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 23 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Go 453/22

Uzasadnienie

I.D. (dalej: Strona, Skarżąca) wniosła skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z [...] września 2022 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych.

Rozstrzygnięcia ww. organów zapadły w niżej opisanym stanie faktycznym sprawy.

D.C. (dalej: matka, D.Cz.) wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem (data wpływu - 17 lipca 2006 r.) o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zadeklarowała działkę ewidencyjną o numerze [...] (A) o powierzchni 0,79 ha, na której dokonała zalesienia zgodnie z planem zalesienia z 14 lipca 2006 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] maja 2007 r. przyznał D.Cz. płatność z tytułu: 1. wsparcie na zalesienie w wysokości 5.552,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 2. premie pielęgnacyjną w wysokości 331,80 zł - płatną corocznie przez okres 5 lat, 3. premie zalesieniową w wysokości 284,40 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Orzeczenie to doręczono D.Cz. Stało się ostateczne z dniem 31 maja2007 r.

W dniu 14 lipca 2022 r. do BP ARiMR wpłynął wniosek Skarżącej o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych (dalej też: wniosek o pomoc). Do wniosku załączono: akt notarialny repertorium A numer [...], Oświadczenie przejmującego własność wszystkich działek rolnych albo ich części objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na 2022 r.

Z kolei, [...] lipca 2022 r. do ww. organu Strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o pomoc. Wniosła o przywrócenie terminu do złożenia:

1. 1. wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych dotyczących niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] obejmujący działkę gruntu numer [...] o powierzchni 0,7856 ha.;
2. 2. o niewydawanie decyzji o wstrzymaniu oraz zwrocie płatności na zalesienie na podstawie § 13 ust. 3 pkt 3b § 11 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2019 r. poz. 655 z póź. zm., dalej: rozporządzenie zalesieniowe), bowiem przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesienie;3. uznanie wniosku złożonego 14 lipca 2022 r. jako złożonego w trybie § 11 rozporządzenia zalesieniowego.

Kierownik rozpatrując prośbę Skarżącej, w pierwszej kolejności omówił uregulowania rozporządzenia zalesieniowego - § 11 ust. 1, ust. 4 Podkreślił, że termin na złożenie wniosku o pomoc ma charakter materialny. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje zatem skutek w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Zaznaczył, że termin 3 miesięcy zakreślony w § 11 ust 1 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego jest okresem, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego.

W konsekwencji oznacza to, że upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Nie są więc istotne przyczyny, które spowodowały uchybienie terminu przez stronę i czy wnioskodawca zawinił temu uchybieniu czy też nie.Ostatecznie organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku.

Dyrektor ARiMR w wymienionym na wstępie postanowieniu, akceptując stanowisko organu I instancji stwierdził, że zażalenie Strony zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 141 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735

1. - dalej: Kpa).Wyjaśnił, że Skarżącapowoływała się w nim na fakt panowania pandemii i utrudnionego dostępu do instytucji. Wyjaśniała, żejej najbliżsi, jak i ona sama w czasie pandemii często chorowały, co skutkowało tym, że dostęp do instytucji był ograniczony. Podnosiła też, że decyzja z [...] maja 2007 r. nie zawierała stosownego pouczenia dotyczącego terminu określonego na złożenie wnioskuo przyznanie płatności po przeniesieniu własności nieruchomości (kserokopia przedstawiła w załączeniu). Podkreślała, że w dokumencie który otrzymała od rodziców w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych nie ma wzmianki o terminie zgłoszenia zmiany własności i nie ma informacji o tym, że każda zmiana własnościowa wiąże się ze zwróceniem dotacji. Wystąpiła o kserokopie dokumentów podpisanych przez rodziców Strony w których powyższe informacje są zawarte.

Dyrektor ARiMR podobnie jak organ I instancji omówił przepisy prawa istotne z punktu widzenia sprawy – § 11 ust. 1, ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego.Potwierdził, że termin złożenia wniosku o pomoc o którym mowa w ww. przepisach rozporządzenia zalesieniowego jest zawity, a jego niezachowanie lub uchybienie powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjno-prawnym. Zaznaczył, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową (art. 58 § 1 i 2 Kpa) mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez uczestników postępowania. Przy czym, instytucji tej nie można zastosować do terminów materialnych dokonania czynności procesowej. Terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin.

Ponieważ termin składania wniosku (§ 11 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego) jest terminem wynikającym z prawa materialnego nie mają do niego zastosowania przepisy art. 56-60 Kpa mówiące o zasadach przywrócenia terminu. Organ podkreślił, że uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego.

Mając na względzie stan sprawy organ stwierdził, że Strona nie złożyła wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych w terminie przewidzianym § 11 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego. Działkę nr [...] objętą zobowiązaniem zalesieniowym Skarżąca przejęła [...] października 2021 r. aktem notarialnym repertorium A numer [...]. Natomiast wniosek o pomoc złożyła14 lipca 2022 r. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że nie może uwzględnić tego wniosku, albowiem został on złożony po terminie, który jest terminem materialnoprawnym.

Odnosząc się natomiast do samego zażalenia i powoływanych w nim przez Stronę argumentów dotyczących pandemii organ wskazał, że pozostaje w pełnym szacunku do sytuacji zdrowotnej w jakiej znalazła się Skarżąca, jak i jej rodzina. Jednakże kwestie te pozostają - w okolicznościach sprawy - bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Podkreślił, że Strona od dnia podpisania aktu notarialnego miała 3 miesiące na złożenie wniosku. Termin był wystarczająco długi by - nawet przy dochowaniu minimalnej staranności - złożyć wniosek czy to osobiście, czy za pośrednictwem poczty, osób trzecich czy też za pośrednictwem skrzynki podawczej ePUAP. Zaznaczył, że pracownicy BP ARiMR przez cały okres pandemii byli dostępni dla beneficjentów i jeśli Strona miała jakiekolwiek wątpliwości, to mogła - nie składając wizyty osobiście w placówce - skontaktować się telefoniczniez pracownikami z czego nie skorzystała. Działalność ARiMR w okresie od przeniesienia własności na Skarżącą do czasu upływu terminu nie była w jakikolwiek sposób ograniczona. Biura były otwarte, ponadto działały urny, a zatem nie było przeszkód do złożenia stosownych dokumentów w terminie.

Z kolei, w kwestii dotyczącej braku pouczenia w decyzji z [...] maja 2007 r., organ wskazał, że decyzja ta nie zawiera określonych przez Stronę informacji ponieważ jest ona dokumentem przyznającym pomoc wynikającym z żądania strony, zawartym we wniosku. Beneficjent (matka) podpisując wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie, jednocześnie podpisując formularz wniosku zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz niezwłoczne informowanie na piśmie Agencji o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie płatności, wypłacanie płatności i o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego.

W konsekwencji organ uznał, że to na stronie postępowania spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa. W tym stanie rzeczy nie może ona przerzucać winy na organy ARiMR, że nie posiadała wiedzy o terminie złożenia wniosku o pomoc w sytuacji przeniesienia własności działki.

Kończąc organ ponownie stwierdził, że mając na uwadze fakt, że termin na złożenie wnioskuo pomoc (§11 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego) jest terminem wynikającym z prawa materialnego nie mają do niego zastosowania przepisy art. 56-60 Kpa mówiące o zasadach przywrócenia terminu. Przekroczenie terminu prawa materialnego wywołuje dla strony negatywne skutki materialnoprawne niezależnie od stopnia jej zawinienia (czy braku winy) przy uchybieniu temu terminowi, tak więc prośba o przywrócenie terminu złożona przez Stronę nie może zostać rozpatrzona pozytywnie. Podkreślił, że w przypadku niedochowania terminu materialnego, a więc terminu nie podlegającego przywróceniu organ nie ocenia przyczyn w związku z którymi Strona uchybiła temu terminowi.

W skardze na powyższe orzeczenie Strona podniosła, że argumentacja przedstawiona przez Dyrektor ARiMR jest niezwykle zawiła oraz pozbawiona konkretnych informacji. Wskazała, że okres pandemii bardzo uniemożliwił jej dostęp do instytucji, m. in. ARiMR. Powodem tego była m.in. choroba jej córki na przełomie października i listopada 2021 r., która wymagała dwa razy hospitalizacji i późniejszej diagnostyki. Dodatkowo w 2022 r. w styczniu została zarażona wirusem Covid-19, który wykluczył ją z życia na ok. dwa tygodnie. Co więcej, zajmowała się córką, która była objęta kwarantanną na okres 10-ciu dni po jej rekonwalescencji. Skarżąca wskazała, że jest matką samotnie wychowującą córkę i z tego względu wymienione obowiązki musiała wykonać samodzielnie. Jednak jako najważniejszy argument uznała to, że ARiMR nie przedstawił żadnych dokumentów, na których jasno jest stwierdzone, że w trakcie podpisywania dokumentów niezbędnych do przyznania płatności na zalesienie gruntów jej mama była świadoma tego, że przy każdej zmianie właściciela niezbędne jest zgłoszenie tej zmiany w 3 miesięcznym terminie.

Z chwilą przekazania własności matka przekazała jej całą dokumentację w temacie działki, którą zbierała przez wszystkie lata użytkowania. Jednak takowej wzmianki, nie znalazła. Powołanie się organu na fakt, że jej matka oświadczyła ustnie, że znane jej są zasady przyznawania płatności na zalesianie oceniła jako niewystarczający. Podkreśliła, że w zażaleniu poprosiła o kopię stosownych dokumentów, które potwierdziłyby ten fakt, ale ich nie otrzymała.

Ostatecznie Strona uznała skargę za stosowną. Wniosła o oddalenie postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargiw całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Strona w skardze nie wskazała wprost na naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa.Niemniej –mając na względzie, z jednej strony aspekty prawne, które stanowiły zasadniczy trzon stanowiska organów, z drugiej - konieczność uwzględnienia właściwego dla sprawy stanu prawnego, linii orzeczniczej sądów administracyjnych, okoliczności tej sprawy, jak i powoływanych przez Stronę w toku postępowania argumentów - skład orzekający uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownej analizy i oceny organów, tym razemz uwzględnieniem właściwego dla okoliczności tej sprawy stanu prawa i wskazań Sądu.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienieo odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez Skarżącą wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006)w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych.

Zasadność podjętych rozstrzygnięć organy obu instancji tłumaczyły dyspozycją płynącą z § 11 rozporządzenia zalesieniowego.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do brzmienia ust. 1 tego przepisu - gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesienie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeliw terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wnioseko przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego ARiMR. Według natomiast§ 11 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego przepisy ust. 1-3 stosuje się, w przypadku gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiemo przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie. Organy uznały, że termin 3 miesięcy zakreślony w § 11 ust 1 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego jest okresem, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego.To w konsekwencji oznaczało, że upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym.

Nie są więc istotne przyczyny, które spowodowały uchybienie terminu przez stronę i czy wnioskodawca zawinił temu uchybieniu czy też nie. Przekroczenie terminu prawa materialnego wywołuje dla strony negatywne skutki materialnoprawne niezależnie od stopnia jej zawinienia (czy braku winy) przy uchybieniu temu terminowi, tak więc prośba o przywrócenie terminu złożona przez Stronę nie może zostać rozpatrzona pozytywnie. Dyrektor ARiMR przekonywał, że w przypadku niedochowania terminu materialnego, a więc terminu nie podlegającego przywróceniu organ nie ocenia przyczyn w związku z którymi Strona uchybiła temu terminowi.

Co do zasady nie sposób nie zgodzić się z tym poglądem.

Niemniej, w punkcie wyjścia rozważań dotyczących oceny prezentowanego przez organy stanowiska należy stwierdzić, że nie uwzględniało ono tej nadzwyczajnej sytuacji, jaka obowiązywała na terenie kraju, wywołanej koronawirusem, co wynika z tytułu samej ustawy z dnia 9 grudnia 2022 r. w brzmieniu: "Ustawa (...) o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw" (dalej: ustawa COVID-19), która wprowadziła art. 15zzzzzn2 do ustawy.

Stosownie do brzmienia tego przepisu - w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności,a także popadnięciew opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).

W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).

Z powyższego zatem wynika, że powołana regulacja prawna wprowadziła nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, odnośnie do terminów, którym uchybiono po 16 grudnia 2020 r., wówczas obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust.

1. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni.

Dla porządkuwskazać trzeba, że stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Został natomiast odwołany dopiero z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 1027).

W ramach uwag ogólnych uzupełniająco warto dodać, że regulacja zawarta w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 14maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowychw związkuz rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku którejm.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID – 19 obowiązujący od dnia 31marca2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 5, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych,z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zauważyć nadto należy, że pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę m.in. w przepisie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID- 19, nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując wykładni powyższej normy prawnej podkreślić zaś należy, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu. Generalnie określa się w polskiej, współczesnej kulturze prawnej cel wykładni jako "ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach prawa" (M. Zieliński. Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Wydanie 4 uzupełnione, Warszawa 2008, str. 257). Przy czym każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy.

Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red.

R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Nadto, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy.

Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjnyw uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r.,I GSK 2094/18 - również pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa. gov.pl/.).

Niewątpliwie celem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID -19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu.

Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID- 19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu.

Należy wobec tego, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, przyjąć szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego" a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Zauważyć wymaga, że jednym z podstawowych podziałów prawa, już od czasów rzymskich, był podział na prawo prywatne i prawo publiczne. Mimo upływu setek lat podział ten zachowuje w dalszym ciągu aktualność.

Co więcej ma on znaczenie dla stanowienia,a następnie stosowania (w tym także wykładni) przepisów należących do tych dwóch części prawa, również prawa podatkowego. Prawo publiczne odnosi się do interesu państwa (publicumiusestquod ad statum rei Romanaespectat), a prawo prywatne dotyczy korzyści poszczególnych jednostek (iusprivatumestquod ad singulorumutiliatemspectat). Do tego pierwszego można zatem zaliczyć prawo: konstytucyjne, administracyjne, finansowe, podatkowe, a do drugiego: prawo cywilne, handlowe, rodzinne, wekslowe. Wyróżnia się także trzy wielkie działy prawa: prawo cywilne, karne i administracyjne (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997 r., str. 192; A. Kucharski, Metodologiczny status nauki prawa podatkowego w świetle prób wyodrębnienia prawa podatkowego jako gałęzi prawa, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2004, nr 3, s. 12; A. Mariański, Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatnika. Zasada prawa podatkowego, 2 wydanie, Warszawa 2011, str. 13).

Nie sposób zatem uznać, że celem wprowadzenia przedmiotowego przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID -19, było objęcie ochroną prawną jedynie niektórych uczestników obrotu prawnego w zakresie prawa publicznego a pozbawienie takiej ochrony pozostałych.

Odwołać należy się również do wyników wykładni systemowej zewnętrznej i wskazać, że przepisy p.p.s.a., nie różnicują spraw ogólnoadministracyjnych od spraw podatkowych. Norma art. 1 p.p.s.a., normuje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisu stosuje sięz mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Także wyniki wykładni funkcjonalnej art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID -19 pokrywają się z wynikiem wykładni celowościowej i systemowej zewnętrznej.

Sąd zauważa ponadto, że również prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu wskazuje na zasadność prezentowanego przez Sąd stanowiska art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 574/20).

Konfrontując powyższe uwagi ze stanem sprawy przyjętym przez organy odnotować należy, że Skarżąca działkę nr [...] objętą zobowiązaniem zalesieniowym przejęła [...] października 2021 r. aktem notarialnym repertorium A numer [...]. Natomiast wniosek o pomoc złożyła 14 lipca 2022 r. Z kolei, z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku wystąpiła [...] lipca 2002 r.

Powyższy stan rzeczy oznacza, że zarówno przejęcie działki, jak i termin do złożenia ww. wniosku o pomoc przypadały na okres po wejściu w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. To czyni uprawnionym stwierdzenie, że ww. przepis prawa znajdował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako że doszło w niej do uchybienia terminu zawitego, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Wystąpiła więc przesłanka zawiadomienia strony postępowania przewidziana w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID-19. Ogólna reguła wynikającaz art. 58 Kpa została bowiem poddana istotnej modyfikacji, (tu) w odniesieniudo § 11 rozporządzenia zalesieniowego.

Tymczasem, analiza wydanych w sprawie postanowień (I i II instancji) potwierdza, że organy całkowicie pominęły to szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy o COVID-19. Okoliczność ta rzutowałabezpośrednio na ocenę prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu koniecznym jest zastrzeżenie, że nie umknął Sądowi fakt, że wniosek o przywrócenie terminu złożyła w tej sprawie sama Strona, z własnej inicjatywy. Uprzedzając tym samym działania organu, do których był zobowiązany mocą ustawy. Niemniej zdaniem Sądu, skoro organ miał obowiązek poinformować o możliwości złożenia ww. wniosku o przywrócenie terminu, to również powinien był poinformować o obowiązku uprawdopodobnienia braku winy. Uprawdopodobnienie wpisuje się w instytucję przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności (tu – złożenia przedmiotowego wniosku o pomoc). Zważywszy na treść przytoczonej powyżej regulacji prawnej dotyczącej stanu epidemii organ rozpoznając sprawę - kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa - powinien był poinformować Skarżącą o treści przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 – ust. 3 ustawy COVID-19 r. i o konieczności uprawdopodobnienia okoliczności powoływanych we wniosku, to jest że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy.

Organponownie rozpatrując sprawę winien więc poinformować Stronę– która w niniejszej sprawie działała samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika - o obowiązku należytego uprawdopodobnienia braku winyw uchybieniu terminowi i w ocenie Sądu, zważywszy na realia tej sprawy, wezwać ją, by okoliczności stanowiące podstawę jej wnioskustosownie uprawdopodobniła. Wezwanie to powinno zostać opatrzone odpowiednim rygorem, wskazującym na możliwość oddalenia wniosku (odmowy przywrócenia terminu).

Jednocześnie należy podkreślić, że tego rodzaju działanie nie jest wyręczaniem strony w wykonywaniu obowiązku, jaki na podstawie przywołanego przepisu na niej spoczywa, czy też wręcz przerzuceniem tego obowiązku na organ, ale wyrazem dążenia organu do realizacji zasad określonych w art. 7, 8 i 9 Kpa.Za nieuprawnione bowiem – co do zasady - należy uznać działanie organu, który rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu nie dysponując informacjami, od których zależy ocena winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1613/18 oraz z 28 kwietnia2022 r., I OSK 1522/21). Dlatego też istotnym jest przestrzeganie zasad wynikającychz ww. przepisów Kpa. Gwoli przypomnienia - art. 8 § 1 Kpa wymaga, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W myśl art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytegoi wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą miećwpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczącew postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawai w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z kolei stosownie do treści art. 58 § 1 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.Sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem,z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wskazuje się nawet, że przepis ten nie zwalnia organu administracji publicznejz konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności.

Uzupełniająco do powyższego koniecznym jest również zaakcentowanie, że brak jest przesłanek do zawężania podstaw przywrócenia terminu przewidzianych art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jedynie do przyczyn związanych ze stanem epidemii COVID-19, albowiem omawiany akt prawny, mimo że wydany w związku z tą epidemią, zawężenia takiego nie przewiduje. Przepis ten zawiera jedynie regulację szczególną w zakresie kategorii możliwych do przywrócenia terminów (poszerzając znacznie ten zakres względem k.p.a.), w zakresie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie oraz w zakresie spoczywającego na organach administracji obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu. Natomiast co do przyczyn uchybienia terminu należy w ocenie Sądu stosować regulację zawartą w Kpa, przewidującą przywrócenie terminu w sytuacji, gdy zostanie uprawdopodobnione, że jego uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego.

Mając na względzie akta sprawy - należy zauważyć, że z pisma Strony nie wynika aby znała treść art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19i nadanych tym przepisem szczególnych uprawnień. Stąd pomimo złożenia prośbyo przywrócenie terminu, obowiązkiem organu I instancji było udzielenie Skarżącej wskazanej informacji o konieczności uprawdopodobnienia okoliczności powoływanych we wniosku, to jest że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Następnie zaś obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu. Zaniechanie powyższych czynności stanowi o naruszeniu przez organy wskazanych powyżej przepisów Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie należy podkreślić, ustawodawca w związku z zaistniałą szczególną sytuacją pandemiczną, dostrzegając liczne trudności z dochowaniem przez strony terminów ustawowych zdecydował się wprowadzić do porządku prawnego szczególne instrumenty pozwalające na złagodzenie skutków niedochowania terminu, jednocześnie nakładając na organy dodatkowe obowiązki. Tym szczególnym przepisem w tych szczególnych warunkach jest właśnie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, który odnosi się także do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., I SA/Wa 918/21, w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia2022 r. II SA/Go 1022/21, w Poznaniu z 24 maja 2022 r. II SA/Po 3/22).

Regulacji tej organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Konsekwencją czego było uznanie przez nie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości prawnych przywrócenia uchybionego terminu materialnego, to zaś spowodowało brak oceny stopnia winy Skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o pomoc. Kwestie te bowiem uznano za zbędne. Wynika to wprost z wydanych rozstrzygnięći wyrażonych w nich stanowisk organów – o czym było powyżej.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że powoływane przez Stronę argumenty dotyczące pandemii, ewentualnych problemów zdrowotnych jej i jej rodziny oraz innych okoliczności, zostały przez Dyrektora ARiMR skomentowane jedynie, jako odpowiedź na zarzuty zażalenia, nie zaś w aspekcie złożonego wniosku o przywrócenie terminu.

W świetle powyższych rozważań WSA stwierdza, że z uwagi na dostrzeżone uchybienia niezbędnym było uchylenie obu wydanych w toku postępowania postanowień - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy.W ponownym postępowaniu, organy przy ocenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o pomoc uwzględnią konieczność uprawdopodobnienia ewentualnych twierdzeń wniosku o przywrócenie terminu, stosownymi do podnoszonych okoliczności dokumentami, dowodami.

Z pewnością dla wykazania tego typu okoliczności jak chociażby przeszkody spowodowane chorobą, izolacją, należy uprawdopodobnić, niewystarczające jest samo twierdzenie w tym zakresie.

Skutek prawny niniejszego wyroku (po jego uprawomocnieniu się) eliminującego oba postanowienia z obrotu prawnego, będzie taki, że sprawa "wróci" na etap wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o pomoc, z którym Skarżąca już wystąpiła. Stąd też informowanie o tym Skarżącej i wyznaczanie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, na obecnym etapie sprawy (gdy wniosek ten znajduje się już w aktach) należy uznać za bezprzedmiotowe. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że organ winien jedynie, kierując się zasadą z art. 9 k.p.a., wezwać stronę do uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących podstawę złożonego wniosku o przywrócenie terminu, o których mowa w art. 58 § 1 Kpa, pod rygorem odmowy przywrócenia terminu.

Następnie, w zależności od tego, w jaki sposób wezwanie to zostanie wykonane przez Skarżącą, powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięciew oparciu o treść art. 58 § 1 Kpa, po czym, odpowiednio do sytuacji procesowej, podjąć dalsze kroki w sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis wysokości 100 zł.