Uzasadnienie
Skarżąca A.W. wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Dyrektorem ARiMR, organem II instancji, organem odwoławczym) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR, organem I instancji) z dnia [...] czerwca 2017 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności ekologicznej za 2016 r.
Powyższa skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego.
Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. A.W. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności na rok 2016 w zakresie płatności ekologicznej w ramach wariantu 5.1 - uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji i zadeklarowała powierzchnię 17,80 ha.
Organ I instancji poddał analizie realizację przez skarżącą działań w ramach "Rolnictwa ekologicznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, w wyniku czego ustalił, że w 2015 r. skarżąca zadeklarowała i realizowała "RE" – pakiet/wariant – 5.1. na pow. 17,80 ha – koniczyna biała (nawóz zielony), w ramach którego otrzymała płatność i zaciągnęła zobowiązanie. Następnie w 2016 r. skarżąca również zadeklarowała "RE" – pakiet pakiet/wariant – 5.1. na pow. 17,80 ha – koniczyna biała (nawóz zielony).
Wskazując na załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 13 marca 2015 r.") organ I instancji stwierdził, że dla pakietu 5 – "Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji" roślina "koniczyna biała" została opisana jako roślina dwuletnia lub wieloletnia właściwa dla realizacji tego pakietu/wariantu, jako należąca do roślin z grupy uprawnej "bobowatych drobnonasiennych". Z ustaleń organu wynikało również, że zarówno w 2015 r. jak i w 2016 r. skarżąca zadeklarowała uprawę koniczyny białej na nawóz zielony. Organ zweryfikował pisemne oświadczenie skarżącej z [...] maja 2017 r., w którym wskazała, że od [...] kwietnia 2016 r. do [...] października 2016 r. posiadała w swoim gospodarstwie 550 sztuk gęsi oraz 400 sztuk indyków.
W ocenie skarżącej posiadanie tych zwierząt w gospodarstwie ma wpływ na działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego. Skarżąca zwróciła się o uwzględnienie przedłożonego oświadczenia w trakcie rozpatrywania jej wniosku o płatność w wariancie 5.1. Nadto wskazała, że do swojego oświadczenia dołączy zaświadczenie o zakupie gęsi.
Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie dostarczyła żadnych dowodów mogących świadczyć za tym, że posiadała ww. zwierzęta w swoim gospodarstwie. Dodatkowo ustalił, że w protokole sporządzonym przez Jednostkę Certyfikującą (JC) w zakresie ekologii – "B" w wykazie nr 4 pozycji 888 z dnia [...] listopada 2016 r. dla beneficjenta [...] (A.W.) nie wykazano informacji o posiadanych zwierzętach. Zatem mając na uwadze ustalenia faktyczne oraz przepisy § 9 rozporządzenia z 13 marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że przeznaczenie plonu na "zielony nawóz" dwa lata z rzędu nie jest spełnieniem warunków, o których mowa w § 9 ust. 14, 14b czy ust. 14c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 343) i płatność nie może być przyznana.
Decyzją z [...] czerwca 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania skarżącej płatności ekologicznej i nałożył na skarżącą sankcję w wysokości 14.008,60 zł na podstawie art. 19 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., powoływanego dalej jako "Rozporządzenie 640/2014")
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła: 1/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu całego przeznaczenia plonów w latach 2015 i 2016, 2/ naruszenie przepisów rozporządzenia z 13 marca 2015 r. a w szczególności zapisów § 9 pkt 14a (powinno być §9 ust. 14a). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem do powierzchni jaka została w nim wykazana. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z zapisami rozporządzenia z 13 marca 2015 r. płatność w ramach pakietu 5 i 11 może być przyznana bez spełnienia warunku posiadania zwierząt, jeśli rolnik (§ 9 ust. 14a ww. rozporządzenia).
W ocenie skarżącej brzmienie § 9 pkt 14 a (powinno być § 9 ust. 14 a) rozporządzenia z 13 marca 2015 r. nie wskazuje, że w pierwszym roku uprawy plon musi być przeznaczony na nawóz zielony. Jest jedynie warunek, że w drugim roku musi być przeznaczony na nawóz zielony. Wskazując na treści § 9 ust. 14b rozporządzenia z 13 marca 2015r. wyraziła pogląd, że rozporządzenie nie określa czy plon ma być przeznaczony w całości, czy w części na nawóz zielony. Podniosła, że w przypadku swojej uprawy plon zbierała dwukrotnie każdego roku. W ocenie skarżącej zgodnie z zapisami rozporządzenia z 13 marca 2015 r. 30% plonów musi być przeznaczonych do sprzedaży, co do przeznaczenia pozostałych 70% nie ma w rozporządzeniu wytycznych. Do odwołania dołączyła dowód przekazania siana z jej gospodarstwa z lat 2015 – 2016 i oświadczyła, że przeznaczyła plon (w części) na nawóz zielony w obu latach uprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując brzmienie §2, §6 ust. 1 i 2, §11 ust. 1, §9, §16 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 13 marca 2015 r. oraz art. 19 ust. 2 i 3 Rozporządzenia 640/2014 organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności kwestii ponownego przeznaczenia roślin bobowatych drobnonasiennych na nawóz zielony w drugim roku realizacji zobowiązania ekologicznego. W uzasadnieniu podkreślił, ze ustawodawca dopuścił możliwość wykorzystania roślin bobowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym w ramach m. in. pakietu 5.1 na nawóz zielony, ale tylko w określonych sytuacjach uregulowanych przepisami prawa. Odnosząc brzmienie § 9 ust. 14 rozporządzenia z 13 marca 2015 r. do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie organ odwoławczy wskazał, że strona składając wniosek o przyznanie płatności ekologicznej w roku 2015 dla pakietu 5.1 nie zadeklarowała zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów, w tym. m.in. w pakiecie 5.1.
Kontynuując organ II instancji dodał, że skarżąca wskazała, że uprawiana w pakiecie 5.1 koniczyna biała przeznaczona została na nawóz zielony, co oznaczało, że płatność ekologiczna do gruntów, na których są uprawiane bobowate drobnonasienne została przyznana stronie bez spełnienia warunku o którym mowa w ust 3 (posiadanie zwierząt) w pierwszym roku ich uprawy (2015 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 5.1 w roku 2016 skarżąca ponownie zadeklarowała uprawę koniczyny białej na nawóz zielony i również nie spełniła warunku posiadania zwierząt.
W ocenie organu ustawodawca wyraźnie wskazał, że w przypadku gdy w latach poprzednich zastosowanie miał § 9 ust. 14 rozporządzenia z 13 marca 2015 r., płatność nie może być przyznana. Powyższe wynika bezpośrednio z treści § 9 ust. 14c pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2015 r. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że działkę rolną G1 o powierzchni 17,80 ha należało wykluczyć z płatności ekologicznej ze względu na niespełnienie warunków kwalifikowalności. Za uzasadnione organ II instancji uznał naliczenie skarżącej sankcji, o której mowa w art. 18 w zw. z art. 19 ust. 2 i 3 Rozporządzenia 640/2014, z uwagi na przedeklarowanie powierzchni o 100% w zakresie płatności ekologicznej.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której przeciwko decyzji drugoinstancyjnej podniosła zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia z 13 marca 2015 r. w szczególności zapisów § 9 pkt 2a, 14 i 14a (powinno być § 9 ust. 2a, ust. 14 i ust. 14a) oraz przepisów ust. 1, ust. 1a i ust. 12 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 13 marca 2015 r. Wskazując na powyższe przepisy, skarżąca wyprowadziła zarzut błędnej interpretacji zapisów tego rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że przepisy dotyczące uprawy jednorocznej dotyczą również roślin wieloletnich. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem do powierzchni jaka jest w nim wykazana. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z 13 marca 2015 r. oraz Rozporządzenia 640/2014. Przedstawiony do rozstrzygnięcia Sądowi spór dotyczył kwestii ustalenia, czy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej płatności ekologicznej w ramach pakietu 5.1 na 2016 r. ([...] czerwca 2016 r.) organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej płatności i nałożyły sankcję. Wskazać również należy, że skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego przez organy, podważa natomiast interpretację przepisów rozporządzenia z 13 marca 2015 r., na podstawie której odmówiono jej przyznania płatności.
Zatem nie są sporne fakty: złożenia przez skarżącą w 2015 r. i w 2016 r. wniosku o uzyskanie płatności ekologicznej w ramach pakietu/wariantu – 5.1. na pow. 17,80 ha – koniczyna biała (nawóz zielony). Skarżąca nie kwestionuje również ustalenia organu, że koniczyna biała jest zaliczana do roślin dwuletnich lub wieloletnich z grupy uprawnej "bobowatych drobnonasiennych". Jednakże zdaniem skarżącej, w opozycji do stanowiska organów obu instancji, płatność w ramach pakietu 5 i 11 może zostać przyznana bez spełnienia warunku utrzymania zwierząt pod warunkiem przeznaczenia plonu na nawóz zielony.
Podkreślić należy, że warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 zostały określone w powoływanym wcześniej rozporządzeniu z 13 marca 2015 r. Stosownie do brzmienie § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.
Natomiast § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 i 10 jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 497), a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej. Jeżeli rośliny bobowate grubonasienne lub gorczyca biała uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 7 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 2 (§ 9 ust. 2a rozporządzenia z 13 marca 2015 r.).
Zaznaczyć również należy, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma brzmienie przepisu §9 ust. 14, ust. 14a, ust. 14b i ust. 14c rozporządzenia z 13 marca 2015 r., które stanowią, że jeżeli rośliny bobowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3 (tj. posiadanie zwierząt, których liczba wynosi co najmniej 0,3 DJP – dużych jednostek przeliczeniowych)(§ 9 ust. 14 ww. rozporządzenia). Stosownie do brzmienia §9 ust. 14a rozporządzenia w przypadku uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11, płatność ekologiczna do gruntów, na których są one uprawiane, może zostać przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, w pierwszym roku ich uprawy, a w drugim roku ich uprawy, jeżeli zostaną wykorzystane jako nawóz zielony.
Zgodnie z zapisami § 9 ust. 14b cytowanego rozporządzenia w okresie realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do danego gruntu na warunkach określonych w ust. 2a i 14 może być przyznana tylko w jednym roku, a na warunkach określonych w ust. 14a - tylko w dwóch latach.
Jednakże zgodnie z §9 ust. 14c jeżeli do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna została przyznana na warunkach określonych w ust.:
- 1) 2a, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 14 albo 14a;
- 2) 14, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo 14a;
- 3) 14a, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo 14.
Odnosząc powyższe stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca już w 2015 r. uzyskała płatność na zasadach określonych w § 9 ust. 14 tj. bez spełnienia warunku posiadania zwierząt, których liczba wynosi co najmniej 0,3 DJP. Następnie w 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na zasadach jak w 2015 r., ponownie deklarując uprawę koniczyny białej na nawóz zielony. Ponieważ w sprawie nie zaistniała zmiana okoliczności faktycznych w postaci udowodnienia posiadania przez skarżącą zwierząt, w 2016 r., kluczowe znaczenie miało wyłączenie zawarte w §9 ust. 14c pkt 2, zgodnie z którym w sytuacji gdy do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność została przyznana na warunkach określonych w ust. 14, co w sprawie miało miejsce w stosunku do wniosku złożonego w roku 2015 i czego skarżąca nie kwestionuje, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo 14a.
Skarżąca w uzasadnieniu odwołania potwierdziła, że w przypadku swojej uprawy plon zbierała dwukrotnie każdego roku i w części przeznaczała go na nawóz zielony. Natomiast podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wywiodła skutecznie, że w 2016 r. posiadała gęsi i indyki (oświadczenie skarżącej z [...] maja 2017 r.), gdyż sama nie przedstawiła na tą okoliczność żadnych dowodów, jak również jej twierdzenie nie znalazło potwierdzenia w protokole sporządzonym przez Jednostkę Certyfikującą z [...] listopada 2016. Zauważyć trzeba zatem, że skarżąca kwestionując odmowę przyznania jej płatności ekologicznej za 2016 r. całkowicie pominęła brzmienie §9 ust. 14c rozporządzenia 13 marca 2015 r., a przepis ten stanowi uzupełnienie wcześniejszych przepisów §9 ww. rozporządzenia.
W zakresie nałożenia sankcji określonej w art. 19 ust. 2 Rozporządzenia 640/2014 Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przepisów zarówno postępowania jak i prawa materialnego. Mimo, że we wniesionej skardze skarżąca nie podniosła zarzutu przeciwko ww. sankcji, Sąd mając na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonał jej kontroli. Nałożenie sankcji na skarżącą było konsekwencją wykluczenia działki o pow. 17,80 ha z wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i stwierdzenia różnicy procentowej między powierzchnia zadeklarowaną a stwierdzoną w postępowaniu przed organem I instancji w wysokości 100%.
W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający i został oceniony prawidłowo. Fakt, że organy dokonały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca, nie świadczy o wadliwości wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.