Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo (dalej jako: "Strona", "Skarżący", "Nadleśnictwo") wniosło skargę na postanowienie samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Organ", "SKO") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza (dalej jako: "Organ I instancji", "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie 72.386,00 zł.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Burmistrz określił Nadleśnictwu wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie 72.386,00 zł. Decyzja została doręczona w dniu 26 czerwca 2020 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Nadleśnictwo zwróciło się do Burmistrza z prośbą o wydłużenie o kolejne 14 dni terminu wniesienia odwołania ze względu na stan pandemii COVID-19 i okres urlopowy. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Nadleśnictwo zwróciło się do Organu I instancji z tą samą prośbą. Pismo to zostało podpisane przez K.D. w zastępstwie Nadleśniczego.
W dniu 24 lipca 2020 r. do Organu I instancji wpłynął wniosek Nadleśnictwa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r. Oba pisma były podpisane przez K.D. w zastępstwie Nadleśniczego. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał stan pandemii COVID-19 oraz sytuację związaną ze zdalną pracą pracowników i okresem urlopowym.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Burmistrz poinformował SKO, iż w jego ocenie wniosek o przywrócenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Nadleśnictwo nie uprawdopodobniło, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (art. 162 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako: "O.p.") i nie wykazał daty ustania przyczyny uchybienia terminowi (art. 162 § 2 O.p.).
W związku z powyższym pismem, w dniu 10 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo Nadleśnictwa podpisane przez Nadleśniczego A.T., skierowane do SKO, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem Organu I instancji. Nadleśnictwo wskazało, że na opóźnienie w sporządzeniu odwołania miało wpływ kilka czynników niezależnych od Strony skarżącej m.in.: absencja z powodu choroby pracownika sekretariatu od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r., organizacja pracy biura Nadleśnictwa – praca zdalna pracowników, czas urlopowy i związane z tym nieobecności i zastępstwa. Inny sposób organizacji biura z powyższych przyczyn był niemożliwy z uwagi na ograniczony skład osobowy.
Jednocześnie z przyczyn ekonomicznych spowodowanych pandemią i spadkiem obrotów ze sprzedaży drewna Nadleśnictwo nie mogło zwiększyć stanu zatrudnienia. Ponadto Nadleśnictwo wskazało, że pracownik, który był na absencji chorobowej zastępowany był przez pracownika, który pracował w tym czasie na dwóch stanowiskach. Pracownik sekretariatu, który był na absencji chorobowej i zastępujący go pracownik z działu kadr są to osoby zatrudnione jedynie na czas zastępstwa za pracownice będące na urlopach macierzyńskich. W związku z tym są to osoby mniej doświadczone i zorientowane. Zbieg tych wszystkich okoliczności zdaniem Nadleśnictwa doprowadził do sytuacji, że odwołanie zostało złożone po terminie. Mając na uwadze powyższe, Skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] SKO odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że stan pandemii COVID-19 oraz sytuacja związana ze zdalną pracą pracownikiem i okresem urlopowym nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu. W ocenie SKO uwzględniając stan pandemii jako przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, 7-dniowy termin od ustania przyczyny nie został dochowany. Już ta okoliczność czyni bezprzedmiotowymi rozważania co do uprawdopodobnienia winy.
Odnosząc się do okoliczności zdalnej pracy pracowników i okresu urlopowego to zdaniem SKO nie jest rolą organów poszukiwanie argumentów, czy też gromadzenie dowodów na poparcie braku winy w uchybieniu terminu. Samo powołanie się na zdalną pracę oraz okres urlopowy, bez wskazania konkretnej przyczyny wynikającej z tej okoliczności, uwiarygodnienia braku możliwości wyręczenia się inną osobą jest niewystarczające do wykazania braku zawinienia opóźnieniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożyło Nadleśnictwo zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 O.p. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu nie został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz, że Strona skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi podczas, gdy wniesienie wniosku o przywrócenie terminu nastąpiło w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz wyniknęło z okoliczności, które nie wynikają z zawinienia Strony. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty.
W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo wskazało, ze w przedmiotowej sprawie jako przyczyny uchybienia terminowi do złożenia odwołania wskazano pandemię COVID-19, zdalną pracę pracowników oraz okres urlopowy. Strona skarżąca podkreśliła, że ma świadomość o obowiązku takiego zorganizowania pracy, aby zapewnić sprawną obsługę toczących się spraw w razie choroby czy urlopu. Na Nadleśniczym jako pracodawcy ciąży obowiązek ochrony życia i zdrowia pracowników polegający m.in. organizacji pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy i takim sposobem była praca zdalna pracowników.
Skarżący zauważył, że większość pracowników korzysta z urlopu w okresie wakacyjnym, a w lipcu 2020 r. z urlopu wypoczynkowego korzystała blisko połowa zatrudnionych. Strona skarżąca podkreśliła, że praca w nadleśnictwie jest na tyle wyspecjalizowana, że nie każdy pracownik może zastąpić drugiego, zastępstwa są możliwe w ograniczonych konfiguracjach. Pracownik sekretariatu obsługuje program Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją w innym (szerszym) zakresie niż pozostali pracownicy, dlatego jego zastępstwo przez innych pracowników jest utrudnione. Z powodu choroby pracownika sekretariatu od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r., był on zastępowany przez pracownika, który pracował w tym czasie na dwóch stanowiskach, tj. jako specjalista ds. pracowniczych i jako sekretarka. Pracownik sekretariatu, który był na absencji chorobowej i zastępujący go pracownik z działu kadr są to osoby zatrudnione jedynie na czas zastępstwa za pracownice będące na urlopach macierzyńskich.
W związku z tym są to osoby mniej doświadczone i zorientowane. Zbieg tych wszystkich okoliczności doprowadził do sytuacji, że odwołanie zostało złożone po terminie. Zdaniem Skarżącego wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uniemożliwiającej złożenie wniosku. Pracownik sekretariatu miał zwolnienie lekarskie do [...] lipca 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. a więc po upływie 7 dni, wniosek o przywrócenie terminu został złożony. W związku z powyższym w ocenie Strony skarżącej w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 162 §1 O.p. do przywrócenia terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który odnosi się do interpretacji podatkowych.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie SKO z dnia [...] października 2020 r., którym Organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie 72.386,00 zł.
Zgodnie z art. 162 § 1 O.p. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (art. 162 § 2 O.p.).
Dla przywrócenia terminu konieczne jest kumulatywne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: (1) uchybienie terminowi; (2) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie; (3) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz (4) dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.
Uchybienie terminowi stanowi kluczową przesłankę do przywrócenia terminu. Jeżeli bowiem termin w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, nie może być mowy o jego uchybieniu. Nie ma bowiem przedmiotu uchybienia. Kolejną przesłankę stanowi złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, tj. w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Datą początkową biegu terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu może być dzień, w którym strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi. Dotyczy to przypadków, kiedy strona, dokonując czynności, działała w subiektywnym przeświadczeniu, iż robi to w terminie. Następna przesłanka - uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi - jest bezpośrednio związana ze wskazaniem przyczyny naruszenia terminu. Treść art. 162 § 1 O.p. nie pozostawia wątpliwości, że to składający wniosek o przywrócenie terminu obciążony jest obowiązkiem przedstawienia dowodów i okoliczności uprawdopodabniających brak winy w naruszeniu terminu procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 3010/15).
Podkreślić należy, że przyczyna uchybienia terminowi, wskazana przez wnioskodawcę, każdorazowo winna być poddana ocenie organu podatkowego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie go stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1716/99, LEX nr 45409). Jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Zauważyć należy, że uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, osoba zainteresowana musi wskazywać na takie okoliczności, które spowodowały uchybienie terminowi dotyczące jednak tylko tego okresu, w którym miała być dokonana czynność procesowa. Przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności istotne jest rozróżnienie samej przeszkody od okoliczności wskazujących na brak po stronie wnioskodawcy winy w uchybieniu terminowi, tj. okoliczności, które świadczą o tym, że wnioskodawca dołożył należytej staranności, aby mimo zaistnienia danej przeszkody dokonać czynności w stosownym terminie (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1980/15).
Warunek braku zawinienia w uchybieniu terminowi jako konieczną przesłankę do ewentualnego przywrócenia terminu należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania.
Oceniając zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem wskazanych wyżej przesłanek przywrócenia terminu stwierdzić należy, że stanowisko Organu zasługuje na aprobatę.
Z akt sprawy wynika bowiem, że czternastodniowy termin przewidziany w art. 223 § 2 pkt 1 O.p., do złożenia odwołania od wydanej decyzji przez Organ I instancji upłynął z dniem 10 lipca 2020 r. Z zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia wynika, że strona została prawidłowo pouczona o zasadach i trybie wnoszenia odwołania.
Strona kierowała do Burmistrza pisma z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. z prośbą o wydłużenie o 14 dni terminu do wniesienia odwołania od decyzji ze względu na stan pandemii i okres urlopowy, a zatem w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Pismo datowane na dzień [...] lipca 2020 r. zostało podpisane przez K.D. w zastępstwie za Nadleśniczego. Podobnie ma się rzecz z pismem z dnia [...] lipca 2020 r. stanowiącego prośbę o przywrócenie terminu i załączonym do niego odwołaniem z tej samej daty. Powyższe okoliczności wskazują, że po pierwsze, Strona nie miała problemu z wysyłaniem korespondencją w terminie otwartym do wniesienia odwołania, po drugie, pismo z [...] lipca było podpisane przez osobę upoważnioną do występowania w zastępstwie Nadleśniczego. Jakkolwiek strona nie wskazała precyzyjnie, czy przyczyną uniemożliwiającą złożenia odwołania w terminie był brak osoby odpowiedzialnej za wysyłkę korespondencji czy też jej podpisywani, to jednak z powyższego wynika, że w terminie 14 dni od otrzymania decyzji I instancji strona skarżąca miała możliwość wysyłania korespondencji podpisanej przez osobę uprawnioną do jej reprezentacji. Nie sposób zatem uznać, że strona uprawdopodobniła brak winy w naruszeniu terminu procesowego.
Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., podpisanego już przez Nadleśniczego A.T., Skarżący szerzej wskazuje na przytoczone okoliczności w poprzednich pismach. Dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący podkreślił, że na opóźnienie w sporządzeniu odwołania miało wpływ kilka czynników niezależnych od Strony skarżącej, m.in.: absencja z powodu choroby pracownika sekretariatu, na czego dowód przedłożył trzy zwolnienia lekarskie, organizacja pracy biura nadleśnictwa, czas urlopowy i związane z tym nieobecności i zastępstwa.
Należy wskazać, że Skarżący w każdym piśmie inaczej argumentował przyczyny, z powodu których złożenie odwołania nastąpiło po terminie. Argumentacja Strony rozszerzała się wraz z każdym kolejnym pismem. Dopiero na etapie wniesienia skargi Nadleśnictwo konkretnie wskazało, że zastępstwa są możliwe w ograniczonych konfiguracjach, a pracownik sekretariatu będący na zwolnieniu lekarskim obsługuje program Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją w szerszym zakresie niż pozostali pracownicy. Nie zmienia to jednak faktu, że strona postępowania dysponująca odpowiednim zapleczem organizacyjnym jest zobowiązana do szczególnej staranności przy wykonywaniu powierzonych obowiązków. Uznanie braku winy jednostki organizacyjnej do wniesienia środka odwoławczego w ustawowym terminie wymaga wykazania braku winy osoby legitymowanej do podejmowania czynności prawnej w jej imieniu. W żadnym razie o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nie mogą stanowić nieprawidłowości organizacyjne tej jednostki oraz zaniedbania jej pracowników (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1340/99, niepubl.).
Zasadnie Organ wskazał, że nie jest wykluczona możliwość dokonania czynności procesowej przez stronę osobiście lub zlecenie jej załatwienia innemu pracownikowi, czy też pełnomocnikowi. Podmiot gospodarczy powinien tak zorganizować funkcjonowanie przedsiębiorstwa, by nie dochodziło do uchybienia terminu (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1009/95, Temida (CD), Sopot 2002).
Trafnie wskazało SKO, że nie jest rolą organu poszukiwanie argumentów, czy też gromadzenie dowodów na poparcie braku winy w uchybieniu terminu. Oznaczałoby to w istocie przerzucenie ciężaru uprawdopodobnienia przesłanki przywrócenia terminu na organ, w sytuacji, gdy ciężar ten – zgodnie z art. 162 § 1 O.p. – spoczywa na wnioskodawcy. Prezentowany pogląd był wielokrotnie wyrażany przez sądy administracyjne, które podkreślały, że "Organ podatkowy nie jest zobowiązany do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Z treści samego przepisu art. 162 § 1 O.p. wynika jednoznacznie, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna." (tak w wyroku NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1807/17; podobnie - wyroki NSA: z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 475/17 i z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1868/17).
Z treści art. 162 § 1 O.p. jednoznacznie wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna. Samo powołanie się na zdalną pracę oraz okres urlopowy, bez wskazania konkretnej przyczyny wynikającej z tej okoliczności, uwiarygodnienia braku możliwości wyręczenia się inną osobą zdaniem Sądu jest niewystarczające do wskazania braku zawinienia w opóźnieniu.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należało, że Organ prawidłowo uznał, że Skarżący nie wykazał, aby do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło bez jego winy. W ocenie Sądu przesłanki przedstawione przez Stronę skarżącą nie miały wpływu na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie wyjaśnił też dlaczego urlop pracownika sekretariatu wpłynął na uchybienie terminu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.