Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Go 468/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] października 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020r., Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP) o przyznaniu pomocy w części Gospodarstwu M Sp. z o. o. (dalej: strona, Spółka, Skarżąca), które w 2019 r. prowadziło chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których wystąpiła susza.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR, obok art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazał również m. in. § 13w ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm. - dalej: Rozporządzenie).

W sprawie został przez organy ustalony następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 13 lipca 2020 r., do Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Biurem Powiatowym ARiMR), Gospodarstwo złożyło wniosek o udzielenie pomocy finansowej podatnikowi podatku rolnemu, który w 2019 r. prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których w 2019 r. wystąpiła susza lub powódź. Do w/w wniosku dołączony został załącznik nr 1 wykaz powierzchni stawów rybnych, w których w 2019 r. prowadzono chów i hodowlę ryb słodkowodnych w podziale na działki na których wystąpiły szkody w 2019 r. w wyniku suszy. Powierzchnia stawów rybnych zarybionych zadeklarowana do pomocy wyniosła 238,12 ha. W załączeniu do wniosku strona przedłożyła: - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2019 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2020 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie, - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2019 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2020 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie,- zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2019 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2020 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie, - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2019 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2020 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie, - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2018 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2019 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie, - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2018 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2019 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie,

1. - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2018 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2019 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie,
2. - zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2018 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].03.2019 r., dotyczącego obiektu akwakultury [...], który znajduje się w województwie,- zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2017 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].02.2018 r., dotyczącego obiektu akwakultury znajdującego się w województwie,- zaświadczenie potwierdzające złożenie formularza RRW-22 za rok 2017 złożonego do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] z dnia [...].02.2018 r., dotyczącego obiektu akwakultury znajdującego się w województwie,- deklaracja na podatek rolny na rok 2020 (DR-1) złożona do Burmistrza dotycząca działek o numerach [...] na łączną powierzchnie pod stawami - 71,87 ha,- deklaracja na podatek rolny na rok 2020 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek o numerach [...] na łączną powierzchnie pod stawami - 32,98 ha,- deklaracja na podatek rolny na rok 2020 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek o numerach [...] na łączną powierzchnie pod stawami - 80,95 ha,- deklaracja na podatek rolny na rok 2020 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek o numerach [...] na łączną powierzchnie pod stawami 74,09 ha,
3. - decyzję numer [...] o przyznaniu po w części z dnia [...].12.2018 r. - deklaracja na podatek rolny na rok 2019 (DR-1) złożona do działek numer, [...] na łączną powierzchnię gruntów pod stawami 71,87 ha,
4. - deklaracja na podatek rolny na rok 2019 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek numer [...] na łączna powierzchnię gruntów pod stawami 74,09 ha,- deklaracja na podatek rolny na rok 2019 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek o numerach [...] na łączną powierzchnię gruntów pod stawami - 32,98 ha,
5. - deklaracja na podatek rolny na rok 2019 (DR-1) złożona do Wójta Gminy dotycząca działek numer [...] na łączną powierzchnię gruntów pod stawami - 80,95 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zweryfikował wniosek strony w oparciu o przepisy rozporządzenia RM. W dniu 22.07.2020 r. wezwał Stronę do złożenia wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] (woj. [...], powiat [...], gmina [...]) zadeklarowanych we wniosku o pomoc. Ponadto w przedmiotowym wezwaniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobligował Stronę do dostarczenia kopii sprawozdania (RRW-22) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli za rok 2017 i 2018 na terenie [...].

W odpowiedzi na w/w wezwanie w dniu 30.07.2020 r. spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia [...].07.2020 r. oraz dwa zestawienia RRW-22 za rok 2017 oraz cztery zestawienia RRW-22 za rok 2018.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zweryfikował wniosek strony ponownie w oparciu o wskazane powyżej przepisy rozporządzenia RM. Na potwierdzeniach złożenia formularza RRW-22 nr [...] za rok 2017 brak było informacji na jakie obiekty akwakultury zostało złożone sprawozdanie RRW-22 za rok 2017. W wyniku tej weryfikacji organ I instancji ustalił, że strona składając dokumenty do których przedłożenia została zobowiązana w wezwaniu złożyła formularze RRW-22 za rok 2017 na obiekty [...] oraz [...] natomiast nie złożyła formularza RRW- 22 za rok 2017 na obiekt akwakultury [...].

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że dla powierzchni stawów o, powierzchni 39,35 ha leżących w obrębie [...] nie spełniono podstawowego wymogu tj. nie złożono do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] formularza sprawozdania (RRW-22).W związku z tym, że powierzchnia 39,95 ha nie została objęta sprawozdaniem RRW-22 o ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych tym samym nie może zostać zakwalifikowana do pomocy na podstawie § 13w ust. 1 rozporządzenia RM. Ponadto organ I instancji dokonał porównania powierzchni stawów na pozostałych obiektach w przypadku powierzchni obiektów [...] stwierdził, iż powierzchnia wykazana we wniosku o pomoc tj. 138,22 ha jest o 2,54 ha większa, niżeli powierzchnia wykazana w sprawozdaniu RRW-22 na obiektach [...] za rok 2017 i 2018 tj. 135,68 ha.

Mając na uwadze powyższe, do powierzchni niepotwierdzonej wymaganą dokumentacją (RRW-22) tj. 41,89 ha nie została przyznana pomoc. Wobec powyższego organ I instancji do pomocy zakwalifikował powierzchnię 196,23 ha. W związku z powyższymi ustaleniami w dniu [...].08.2020 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał spółce decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy w części. W/w decyzją przyznano pomoc w wysokości brutto 58.869 zł do powierzchni 196,23 ha. W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, że pomoc została przyznana do powierzchni 196,23 ha albowiem tylko ta powierzchnia spełniła wymogi o których mowa w § 13w ust. 1 w zw. z § 13w ust. 5 rozporządzenia RM.

Natomiast do powierzchni 41,89 ha odmówiono przyznania pomocy w związku z brakiem dokumentów świadczących o tym, że na powierzchni 39,95 ha na obiekcie akwakultury [...] oraz na powierzchni 2,54 na obiekcie akwakultury [...] spółka prowadziła/posiadała stawy hodowlane w roku 2017/2018.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją Kierownika BP ARiMR i w złożonym odwołaniu zaskarżyła w części decyzję odmawiającą udzielenia pomocy finansowej do 39,35 ha powierzchni stawu zarybionego, w którym wystąpiły szkody spowodowane suszą. Podkreśliła m. in., że odmowa pomocy ze względu na brak załącznika RRW-22 za rok 2017 nie może być podstawą, albowiem rozporządzenie nie rozstrzyga, w jaki sposób ma postąpić organ w przypadku braków formalnych wniosku. Tym samym, w ocenie strony nie do przyjęcia jest podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy od złożenia dokumentu, który w chwili wejścia w życie przepisu nie istniał. Wskazała, że z własnej winy nie załączyła formularza RRW-22 za 2017r., dla obiektu stawowego [...] albowiem w tym czasie, nie prowadziła na tym obiekcie hodowli ryb więc przedmiotowy dokument nie istnieje i nie mógł powstać. Ta okoliczność jest znana organowi z urzędu a konkretnie z postępowania prowadzonego z udziałem strony w sprawie [...].

W konsekwencji, według niej § 13w Rozporządzenia nie uzależnia przyznania pomocy od złożenia dokumentu RRW-22.

Dyrektor OR ARiMR, uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w wymienionej na wstępie decyzji z [...] października 2020 r., nie podzielił stanowiska strony i wskazał, że z przepisów Rozporządzenia wynika, że dla przyznania pomocy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wynikających z Rozporządzenia, także w zakresie złożenia koniecznych załączników. Wyjaśnił, że pomoc udzielana jest podatnikowi podatku rolnego, który łącznie spełnia warunki określone w przepisach Rozporządzenia, a mianowicie jest podatnikiem podatku rolnego, złoży wniosek w terminie ogłoszonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który spełnia wymagania określone w Rozporządzenia wraz z załącznikami wskazanymi w § 13w ust. 5 Rozporządzenia. Organ stwierdził, że użyte określenie "łącznie" należy rozumieć jako połączenie wskazanych przepisów tworzących jedną całość. Podkreślił, że § 13w ust. 5 jest przepisem prawa materialnego, a więc normą prawną bezpośrednio regulującą stosunki prawne pomiędzy podmiotami, określającą przesłanki powodujące ich powstanie, zmianę albo wygaśnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego nie można, jak wskazała Strona, wyłączyć mocy obowiązującej niektórych postanowień tego przepisu (w tym przypadku jego ust. 5 pkt 3-5) i wskazać, że mają one tylko charakter techniczny. W celu uzyskania pomocy niezbędnym jest spełnienie wszystkich warunków określonych w § 13w Rozporządzenia RM, a nie tylko części. Konstrukcja przepisu § 13w ust. 5 wskazuje, że dołączenie wskazanych w nim dokumentów jest obowiązkowe i ma wpływ na prawo do uzyskania pomocy (użycie sformułowania "dołącza się"). Przepis § 13w ust. 5 określa zatem załączniki, których dołączenie do wniosku jest jednym z materialnoprawnych warunków przyznania pomocy. Ustawodawca w § 13w Rozporządzenia RM określił warunki jakie muszą być spełnione przez wnioskodawcę, aby pomoc mogła być mu przyznana. Najpierw (ust.

1) wskazując warunek bycia podatnikiem podatku rolnego, który w 2019 r. prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których wystąpiła w 2019 r. susza lub powódź, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. W kolejnych ustępach tego przepisu ustawodawca określa pozostałe warunki, w tym co musi zawierać wniosek pomocowy oraz wskazuje obligatoryjne załączniki do wniosku.

Nie można zatem uznać, iż ust. 5 określający te załączniki ma tylko charakter techniczny, albowiem biorąc pod uwagę wykładnię celowościową tego przepisu (a więc celu jaki ma realizować przepis) należy stwierdzić, że w § 13w ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia RM ustawodawca faktycznie ograniczył uprawnienie do uzyskania pomocy tylko do podatników podatku rolnego, którzy co najmniej od roku 2017 prowadzą chów lub hodowlę ryb słodkowodnych, a w roku 2019 na obszarze gminy w której znajdują się ich stawy hodowlane wystąpiła susza. Dokumenty te mają potwierdzić, że występujący o pomoc jest uprawniony do jej uzyskania. A najważniejszą kwestią jest posiadanie stawów rybnych. W niniejszym przypadku spółka nie udokumentowała (jak również sama potwierdziła), że w roku 2017 nie była posiadaczem stawów rybnych w obrębie [...].

Wobec tego pomoc do powierzchni, które nie są w posiadaniu nie może zostać objęta pomocą. Materialnoprawne warunki przyznania pomocy określone w § 13 w ust. 5 Rozporządzenia RM muszą być spełnione łącznie, a więc brak spełnienia któregoś z tych warunków stanowi podstawę prawną do odmowy przyznania pomocy.

Spółka nie zgodziła się z decyzją Dyrektora OR ARiMR i pismem z [...] listopada 2020r.,reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Zaskarżając w całości decyzję Strona wniosła w niej o uchylenie decyzji organów ARiMR obu instancji zarzucając naruszenie: - §13w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania pomocy,

1. - naruszenie art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 77§ 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a znanego organowi z urzędu, a tym samym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
2. - naruszenie art. 79a§1 k.p.a. poprzez niewskazanie w postępowaniu zainicjowanym na wniosek strony w informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W uzasadnieniu skargi między innymi podnosząc, że spór dotyczy przede wszystkim wykładni przepisów prawa materialnego, będących podstawą przyznania pomocy stronie. Nie jest zatem tak jak twierdzi organ, iż wykładnia językowa (literalna) zakłada spełnienie wszystkich warunków wymienionych w ww. przepisie "łącznie" (w każdym z poszczególnych ustępów), a brak spełnienia któregokolwiek z warunków skutkuje odmową udzielenia pomocy. O tym bowiem komu przysługuje pomoc decyduje §13w ust. 1, a nie kolejne ustępy ww. przepisu. Powoływany przez organ §13w ust. 5 ma charakter techniczny (dotyczy załączników wniosku).Omawiany przepis, wbrew stanowisku organu, nawet nie operuje pojęciem "łącznie". Wystarczy przeczytać uważnie §13w ww. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy należy sobie odpowiedzieć, czy podmiot, któremu przysługuje pomoc w myśl §13w ust. 1 może ją uzyskać w sytuacji gdy nie załączy wszystkich załączników wskazanych w §13w ust.

5. Zdaniem skarżącego należy przede wszystkim odnieść się do konstrukcji samego przepisu posiłkując się wykładnią celowościową. Sam bowiem organ drugiej instancji zauważa, że.. intencją Prezesa Rady Ministrów była pomoc podatnikowi podatku rolnemu który prowadził chów i hodowle ryb słodkowodnych i w tym zakresie należy organowi przyznać rację, gdyż adresata pomocy określa §13w ust. 1 ww. rozporządzenia, a nie pozostałe ustępy §13w. Należy jeszcze raz przytoczyć za odwołaniem, że jak wynika z konstrukcji §13w, pierwsza część §13 w tj. ust. 1 tego rozporządzenia stanowi najważniejszy element przepisu albowiem wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy. Wskazuje on bowiem, że w 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie objętym działem administracji rządowej - rybołówstwo o której mowa w 2 ust. 1 pkt 6. podatnikowi podatku rolnego, który w 2019 r. prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których wystąpiła w 2019 r. susza lub powódź, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Ww. przepis wskazuje zatem materialne przesłanki, których spełnienie upoważnia dany podmiot do ubiegania się o pomoc. Bez wątpienia zatem wnioskodawca należy do kręgu osób uprawnionych do pomocy, gdyż: a) w 2019r. złożył stosowny wniosek, b) w 2019r. prowadził hodowlę ryb słodkowodnych, c) jest podatnikiem podatku rolnego, d) prowadził hodowlę ryb w stawach rybnych położonych na obszarze gminy, w której w 2019r. wystąpiła susza. Drugą część przepisu stanowią elementy mniej istotne albowiem o charakterze technicznym (§1w ust. 3-5. rozporządzenia). Wskazują one bowiem do jakiego organu należy złożyć wniosek, jakie elementy wniosek powinien zawierać oraz jakie dokumenty należy załączyć do wniosku (załączniki). Skoro zatem intencją ustawodawcy było aby podmiot uprawniony uzyskał pomoc to w świetle powyższego nie do przyjęcia jest uzależnienie przez organ udzielenia pomocy podmiotowi spełniającemu przesłanki z §13w ust. 1 ww. rozporządzenia od przedłożenia dokumentu, który w chwili wejścia w życie ww. przepisu nie istniał i który nie powstał z przyczyn obiektywnych (nie mógł powstać). Jak bowiem ustalono w sprawie wnioskodawca nie złożył sprawozdania RRW-22 za 2017r. albowiem w tym czasie nie prowadził hodowli ryb. Skoro §13w ww. rozporządzenia obowiązuje od 15.01.2020r., a zatem przepis ten później niż obowiązek sprawozdawczy RRW-22 za 2017r. to nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności byłaby wykładnia przepisu wymagająca od wnioskodawcy do nabycia określonego uprawnienia dokumentu, który winien powstać przed wejściem w życie przepisu wymagającego taki dokument. Taka interpretacja stanowiłaby pogwałcenie zasady, iż prawo nie działa wstecz (lex retro non agit). Nadto zaprezentowana przez organ interpretacja ww. przepisu, prowadziłaby do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów wobec prawa, co narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Wykładnia organu prowadziłaby bowiem do dyskryminacji podmiotów, które spełniają materialne przesłanki ubiegania się o pomoc (§13w ust. 1 ww. rozporządzenia), ale nie mogą załączyć dokumentu, który nie istnieje i który nigdy nie mógł powstać, w dacie sprzed wejścia w życie przepisu będącego podstawą przyznania pomocy, z uwagi na brak prawnego obowiązku wytworzenia takiego dokumentu przez podmiot ubiegający się o pomoc. Reasumując należy przyjąć, że konstrukcja §13w rozporządzenia nie uzależnia udzielenia pomocy od przedłożenia dokumentu, który w dacie wejścia w życie przedmiotowego przepisu nie istniał z uwagi na brak w tamtym czasie prawnego obowiązku prowadzenia sprawozdawczości po stronie podmiotu uprawnionego do uzyskania pomocy. Gdyby bowiem racjonalny prawodawca uzależniał przyznanie pomocy od spełnienia warunku prowadzenia określonej działalności w 2017 (złożenie sprawozdań RRW-22) to zamieściłby ten warunek §13w ust.1. Skoro tego nie uczynił, a wymóg sprawozdawczości ujęto w przepisach technicznych (załącznikach do wniosku) to należy przyjąć, że taki wymóg odnosi się tylko do podmiotów, które w 2017r. miały prawny obowiązek prowadzenia określonej sprawozdawczości.

Strona podkreśliła, że powyższą wykładnię skarżącej podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w nieprawomocnym wyroku z dnia 16.05.2019r. w sprawie sygn. akt: I SA/Go 197/19, toczącej się pomiędzy tymi samymi stronami, gdzie analizie poddano §13s ww. rozporządzenia o konstrukcji identycznej do §13w ww. rozporządzenia (który dotyczył innych lat).

Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga była zasadna.

Zasady udzielania żądanej przez Spółkę pomocy uregulowano w kolejnych przepisach § 13w ust. 1 - 8 Rozporządzenia. Przesłanki podmiotowe pomocy wynikaj z § 13w ust. 1 Rozporządzenia. Mowa tam, że pomoc przysługuje podatnikowi podatku rolnego, który w 2019 roku prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których w wystąpiła w 2019 r. susza lub powódź, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Kolejnym warunkiem dla uzyskania pomocy jest obowiązek złożenia, sporządzonego na formularzu, wniosku (§ 13w ust. 3 Rozporządzenia), którego minimalną treść określono w § 13w ust. 4 Rozporządzenia, w terminie ogłoszonym przez ministra właściwego do spraw rolnictwa (§ 13w ust. 8 Rozporządzenia). Konieczne załączniki do wniosku wymienione zostały w §13w ust. 5, w tym sporne oświadczenie podatnika podatku rolnego o złożeniu do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] formularza sprawozdania (RRW-22 dotyczące obiektu stawowego [...]) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli za rok 2017 i 2018, o którym mowa w przepisach o statystyce publicznej. A zatem producent, by uzyskać wsparcie, musiał spełniać następujące przesłanki:

1. - być podatnikiem podatku rolnego,
2. - w 2019 roku prowadzić chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych na obszarze gmin dotkniętych suszą lub powodzią
3. - w terminie złożyć wniosek na formularzu opracowanym przez ARiMR
4. - dołączyć niezbędne załączniki.

Przyznać należy słuszność stanowisku strony, że wyłącznie dwa pierwsze z wymienionych warunków mogą być uznane za przesłanki podmiotowe do przyznania pomocy. W ocenie Sądu przesłanek takich nie można wywodzić - a tak uczyniły organy ARiMR - z przepisu zawierającego katalog koniecznych załączników do wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, nieuprawnione było stanowisko organów, które z brzmienia § 13w ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia wywiodły, że wobec wskazanych regulacji, w związku z nie przedłożeniem przez Skarżącą formularza sprawozdania RRW-22 na obiekt akwakultury [...] do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] za 2017r. nie można w tym zakresie przyznać pomocy. Przy czym, jak uznały, bez znaczenia w tym przypadku pozostaje fakt, że strona dopiero od 2018 roku rozpoczęła w tym miejscu hodowle ryb słodkowodnych.

Zdaniem Sądu, takie rozumowanie oznaczałoby de facto ograniczenie zakresu podmiotowego pomocy do producentów, którzy przed 2019 rokiem nie prowadzili działalności. Jest ono błędne z następujących powodów:

1. 1) wnioskowi takiemu sprzeciwia się sama systematyka przepisu § 13w Rozporządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepisy zawarte w kolejnych podjednostkach redakcyjnych (ustępach) § 13w całościowo regulują przesłanki oraz zasady przyznawania pomocy z tytułu suszy i powodzi, które wystąpiły w 2019 roku w odniesieniu do podatników podatku rolnego prowadzących chów i hodowlę ryb w słodkowodnych stawach rybnych. §13w Rozporządzenia stanowi zatem, niewyodrębnioną odrębnym tytułem, część aktu prawnego. Uprawnia to dokonywanie
2. - kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy - wykładni przepisów Rozporządzenia również poprzez zbadanie relacji dwóch z nich - § 13w ust. 1 i § 13w ust. 5 z uwzględnieniem ich systematyki. Taki zabieg interpretacyjny jest akceptowany w orzecznictwie. Wskazuje się bowiem, że przy dokonywaniu wykładni przepisu konieczne jest uwzględnianie systematyki wewnętrznej aktu prawnego, w którym przepis się mieści (uchwała SN z 16 marca 2000 r. I KZP 53/99). Należy zauważyć, że § 13w Rozporządzenia zawiera, w kolejnych ustępach, kilka przepisów. Logika konstrukcji § 13w Rozporządzenia wskazuje - jak trafnie dostrzeżono w skardze - że przesłanki podmiotowe pomocy wymienione są w ustępie 1 paragrafu 13w. Jak już była mowa, w przepisie tym uregulowano, że pomoc przysługuje podatnikom podatku rolnego, którzy w 2019 roku prowadzili chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych na obszarze gmin dotkniętych suszą lub powodzią. Nie ma tam natomiast mowy, że pomoc przysługuje producentom, którzy prowadzili hodowlę i chów również w latach 2017 i 2018. W § 13w ust. 5 zawarto natomiast katalog załączników, a wymienione w nim załączniki mają służyć wyłącznie do zapewnienia organowi dowodów służących weryfikacji spełnienia warunków wynikających z § 13w ust. 1 Rozporządzenia. Trafność takiego stanowiska potwierdzają zresztą przyjęte zasady techniki prawodawczej, gdzie narzuca się prawodawcy, by w akcie prawnym w pierwszej kolejności umieszczał przepisy prawa materialnego (przepisy podstawowe), a dopiero następnie przepisy ustrojowe i proceduralne (zob. § 24 ust. 1 w zw. z § 130 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.).
3. 2) Na cel jakiemu ma służyć nałożenie na wnioskodawców obowiązku złożenia oświadczenia o złożeniu formularza statystycznego RRW-22 wskazuje także uzasadnienie projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którym wprowadzono przepisy zawarte w in. w § 13w (Rada Ministrów uchwaliła rozporządzenie zmieniające 17 grudnia 2019r., a opublikowano je w Dz. U. z 2020 r. pod poz. 18). Zaznaczyć jednak należy, że treść uzasadnienia projektu aktu prawnego nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że "uzasadnienie projektu ustawy wnoszonej do Sejmu nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono jednak pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową" (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Uprawnione jest zatem posługiwanie się uzasadnieniem projektu aktu prawnego dla ustalenia ratio legis wykładanego przepisu. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia wskazując na konieczność jego wydania podkreślono, że " Mając na uwadze, że tegoroczna susza, jak również powódź spowodowały szkody w stawach rybnych, w projekcie rozporządzenia zaproponowano udzielenie pomocy dla podatników podatku rolnego, którzy w 2019r., prowadzili chów i hodowlę ryb słodkowodnych na obszarze gmin, w których wystąpiła susza lub powódź" W odniesieniu do spornego, co do jego charakteru § 13w ust. 5 Rozporządzenia, w uzasadnieniu projektu nowelizacji wprowadzającej ten przepis wskazuje się, że oświadczenie o złożeniu sprawozdania na formularzu RRW-22 za lata 2017 i 2018 ma być złożone wyłącznie "w celu zapewnienia, że pomoc będzie kierowana do podatników podatku rolnego prowadzących chów i hodowlę ryb słodkowodnych". Dalej podkreślono, że "Wprowadzenie projektowanych przepisów będzie miało wpływ na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Możliwość uzyskania pomocy przez podatników podatku rolnego, którzy w 2019r., prowadzili chów oraz hodowlę ryb słodkowodnych, którzy ponieśli szkody w prowadzonej produkcji spowodowane wystąpieniem w 2019r., suszy lub powodzi, wpłynie na poprawę płynności finansowej przedsiębiorstw, a tym samym docelowo na wzrost konkurencyjności polskich gospodarstw rolnych na rynku Unii Europejskiej".

Nie wskazano, że pomoc jest uzależniona od wykazaniu prowadzenia działalności w latach wcześniejszych. Treść powyższych zapisów również zatem wyklucza przypisanie prawodawcy zamiaru wyłączenia ze wsparcia tych producentów, którzy nie prowadzili działalności w 2017 roku.

3) Wprowadzenie wymogu prowadzenia działalności w latach wcześniejszych miałoby uzasadnienie wówczas, gdyby pomoc przysługiwała proporcjonalnie do strat spowodowanych suszą, powodzią a ustalanych poprzez porównanie wielkości produkcji w latach wcześniejszych z wielkością produkcji w 2019 roku. Rozporządzenie natomiast przyznaje wsparcie w wysokości ryczałtowej - 300 zł na 1 ha powierzchni gruntów pod stawami zarybionymi, niezależnie od wielkości produkcji w latach wcześniejszych (§ 13w ust. 7 Rozporządzenia).

Przytoczone argumenty przesądzają więc o tym, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko o wyłączeniu z wnioskowanego przez Skarżącą wsparcia producentów, którzy nie prowadzili działalności w 2017r., a tym samym nie złożyli za te okresy do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] formularza sprawozdania (RRW-22) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli.

W konsekwencji Sąd uznał, że w stanie faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie, tj. w sytuacji gdy strona dla stawów rybnych [...] nie przedłożyła oświadczenia RRW-22 za 2017 ponieważ dopiero od 2018 r., z nich korzysta – to nie miała ona obowiązku składania oświadczenia o złożeniu ww. formularza za 2017 rok (gdyż na tych stawach, w 2017r. nie prowadziła działalności). Zarazem brak takiego oświadczenia, przy jednoczesnym oświadczeniu o nieprowadzeniu działalności w 2017r., nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania w tej części pomocy. Skarżąca bowiem prowadziła działalność w roku 2019, a za rok 2018, czyli rok w którym podjęła dla stawów rybnych w [...] działalność w zakresie hodowli ryb w słodkowodnych stawach rybnych, formularz RRW-22 złożyła. Nie ma również wątpliwości, że była podatnikiem podatku rolnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wykładnię przedstawioną we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.

Z powyższych względów, Sąd, uznając, że organ odwoławczy naruszył § 13w ust. 1 Rozporządzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r.

1. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącej 697 zł. Na kwotę tę składały się: (i) 200 zł stanowiące równowartość uiszczonego wpisu od skargi, (ii) 17 zł stanowiące równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa, (iii) 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).