Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Go 473/22

Uzasadnienie

Zaskarżona decyzją z [...] października 2022 r. o nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2022 r. w sprawie odmowy przyznania S sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z wniosku transferowego o przejęcie płatności.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu 20.05.2013 r. (data nadania: 15.05.2013 r.) do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 podmiotu A sp. z o. o. Pod wnioskiem podpisał się reprezentant spółki P.M.. W/w spółka zadeklarowała:

1. - do jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO) obszar 54,52 ha,
2. - do uzupełniającej płatności obszarowej (zwanej dalej UPO) obszar 54,52 ha.

Następnie w dniu 02.07.2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca S sp. z o. o., zawnioskowała o wejście do toczącego się postępowania względem A sp. z o. o.

Do wniosku z dnia [...].07.2014 r. ówczesna prezes zarządu S sp. z o. o. tj. M.P. dołączyła postanowienie z dnia [...].04.2014 r. Sądu Rejonowego o dokonaniu zmiany danych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z przedmiotowego postanowienia wynika, iż w dniu [...].01.2014 r. nastąpiło połączenie spółek A sp. z o. o. oraz S sp. z o. o., które nastąpiło poprzez przejęcie całego majątku spółki przejmowanej (A sp. z o. o.) przez spółkę przejmującą (S sp. z o. o.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR procedując niniejszą sprawę stwierdził, że M.P. w piśmie z dnia [...].04.2014 r. wniosła o przesłuchanie osób uczestniczących w pracach agrotechnicznych na gruntach deklarowanych przez spółkę. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że przesłuchanie takie nie jest niezbędne i w związku z tym w dniu [...].02.2019 r. wydał postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu.

W wyniku przedmiotowej kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż w ramach odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku złożonego przez S sp. z o. o., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił ww. spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 ze względu na niespełnienie warunków określonych w ustawie o płatnościach w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, która po wyroku w sprawie II SA/Go 753/15 stała się prawomocna. W związku z powyższym stwierdził, że wobec S sp. z o.o. wykazane zostało wyczerpanie przesłanki z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

W odwołaniu zarzucono m.in. naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz wydanie decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Decyzją z [...] października 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że niniejsza sprawa prowadzona jest z wniosku złożonego w dniu 01.07.2014 r. przez S sp. z o.o., która to spółka zadeklarowała wstąpienie do toczącego się postępowania wszczętego na wniosek spółki przejmowanej tj. A sp. z o. o. Wskazał, że kluczowe znaczenie dla okoliczności niniejszej sprawy ma fakt, że S sp. z o.o. została wielokrotnie uznana za podmiot sztucznie wykreowany i pozornie działający, zawiązany w celu pozyskania płatności w wyższej wysokości niż faktycznie przysługujące jednemu, spójnemu gospodarstwu rolnemu.

W tym zakresie wskazał na ustalenia poczynione w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora OR ARiMR o nr [...] wobec S sp. z o.o. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednio na 2013 rok. Okoliczności te przełożyć należy – zdaniem organu odwoławczego - wprost do roku 2013, w trakcie którego organy ARiMR prowadzące sprawę S sp. z o. o. o przyznanie płatności uznały, iż analiza powiązań pomiędzy podmiotami, sposób prowadzenia przez nie działalności (zlecanie prac zewnętrznym podmiotom, głównie zależnym od Pana P.M.), wspólne adresy siedziby spółek i adresy dla doręczeń, wspólne konto oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, wskazują na zamierzoną koordynację działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilkadziesiąt podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

Zdaniem organu, w opisanym wyżej postępowaniu administracyjnym ustalono, że zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania szeregu zmultiplikowanych podmiotów, w tym m.in. S sp. z o. o., podejmowane były wyłącznie przez P.M., na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności zmultiplikowanych spółek okazał się być niemalże jednakowy, a z materiału dowodowego wynika, że podmioty, w tym S sp. z o.o., nie zatrudniały własnych pracowników oraz nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez P.M..

Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to P.M. samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym w/w spółce, grunty. Zwłaszcza, że organy zarządcze S sp. z o. o. nigdy nie przedstawiły żadnych dowodów, które przeczyłyby ustaleniom, że spółka nie ponosi żadnych kosztów związanych z prowadzoną działalnością.

Organ odwoławczy oceniając całość okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie zauważył, iż nie jest możliwe by po zainicjowaniu postępowania przez określony podmiot (w niniejszym przypadku A sp. z o. o.) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 przyznać próbującemu wstąpić do toczącego się postępowania sztucznie wykreowanemu podmiotowi, działającemu pozornie, utworzonemu wyłącznie w celu pozyskiwania płatności z ARiMR, czyli S sp. z o.o. Stałoby to bowiem wbrew regulacji określonej w art. 30 Rozporządzenia 73/2009, która jednoznacznie wyklucza możliwość przyznawania płatności realizowanych z funduszy wspólnotowych podmiotom stwarzającym pozory prowadzenia działalności rolniczej.

Zdaniem organu, kwestia stworzenia sztucznych warunków w przypadku S sp. z o.o. nie budzi żadnych wątpliwości albowiem spółka została w zakresie spraw procedowanych przez ARiMR z lat 2011 - 2014 wielokrotnie uznana za podmiot pozornie działający i sztucznie wykreowany wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami wspólnej polityki rolnej. Dlatego też zgromadzony wówczas materiał dowodowy i wydane rozstrzygnięcia zostały uwzględnione w ramach niniejszego postępowania. W kontekście tego, że odwołujący się próbuje w piśmie odwoławczym wyłącznie udowadniać, iż w/w spółka jest niezależnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą we własnym gospodarstwie rolnym, organ odwoławczy stwierdził, że na etapie niniejszego postępowania (prowadzonego w oparciu o złożony wniosek transferowy o przejęcie płatności) nie istnieje już potrzeba weryfikowania okoliczności związanych ze sztucznymi warunkami w jakich niewątpliwie funkcjonowała S sp. z o. o.

W ocenie organu, w odwołaniu nie przedstawiono jakichkolwiek nowych okoliczności związanych z funkcjonowaniem w/w spółki, które mogłyby wpłynąć na zmianę dotychczasowego stanowiska organów ARiMR w zakresie związanym z działaniami wykreowanymi przez P.M..

Zaznaczył, że przed wydaniem decyzji spółka pismem z dnia [...].09.2022 r. poinformowana została o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzucono:

1/ niewłaściwe zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 60/2011 w przypadku, gdy:

1. - celem skarżącego nie było uzyskanie korzyści z systemu wsparcia, a w każdym razie nie był to jedyny jego cel, co wyłącza zastosowanie klauzuli "sztucznych warunków" w świetle orzecznictwa TSUE oraz NSA;
2. - wnioskowane przez skarżącego płatności nie doprowadziły do ominięcia limitów płatności wnioskowanych z systemu wsparcia;

2/ wydanie decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, przyjęto bowiem a priori, że postępowanie dowodowe nie jest potrzebne co do zasady, gdyż w innej sprawie stwierdzono że skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki co z jednej strony skutkowało generalnym wykluczeniem S sp. z o.o. z płatności, a drugiej strony skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

1. - błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na "uzyskanie maksymalnego wnioskowanego dofinansowania" poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności;
2. - błędnym ustaleniu, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności wobec tworzenie podmiotów prawa handlowego spółek powiązanych osobowo i kapitałowo z jego osobą;
3. - błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;
4. - tym, że organ oparł się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący żadnych wątpliwości, że w przypadku Skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności;
5. - wadliwym ustaleniu, że powiązania osobowe między wspólnikami spółek tworzonych przez P.M. wskazują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych.
6. - zarzucie postawienia stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;
7. - uznaniu, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

3/ naruszenie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez:

1. - jego błędną wykładnię, a następnie jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami tego prawodawstwa (danego systemu wsparcia) - przy błędnym uznaniu konkurencyjności jako celu uregulowania sfery płatności rolnośrodowiskowej;
2. - jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przypadku gdyby skarżący starał się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a P.M. uzyskałby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia prawodawstwa europejskiego;
3. - jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE

C-434/12, priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia, przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów (w sprawie P.M.);

1. - jego nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżący wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia;

4/ naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez:

1. - ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,
2. - ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna; W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2022 r. wydaną na rzecz S sp. z o.o. – następcy prawnego A sp. z o.o. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z wniosku transferowego o przejęcie płatności.

Na wstępnie wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

1. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei w myśl art. 7 ust. 2 ww. ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1. 1) (uchylony),
2. 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
3. 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)
4. - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują następcy prawnemu, jeżeli:

1. 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu rolnika lub następcy prawnego;

1a) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu lub umowy kontraktacji w przypadku płatności do tytoniu;

2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile rolnik spełniał lub następca prawny spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego.

W kluczowym natomiast dla sprawy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 r. stwierdza się, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wskazać należy w tym miejscu, że w zakresie wykładni przepisów zawierających klauzulę sztucznych warunków, zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie się wypowiadały (vide: wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12;

a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w wyroku C-434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (o treści identycznej jak art. 30 rozporządzenia 73/2009) orzekł, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ponadto wskazać należy, że w najnowszym wyroku dotyczącym "stworzenia sztucznych warunków", tj. w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, TSUE uściślił (pkt 75) – że ze sztucznymi warunkami mamy do czynienia wówczas, gdy "(...) z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania.".

Co istotne również, to zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. I tak – w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a nie stosuje.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, iż postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 Kpa. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach, nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. W związku z tym zgodnie z art. 75 § 1 Kpa należy dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia powyższych okoliczności. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 21 maja 2015 r., II SA/Go 161/15).

Stąd też, aby zastosować wobec spółki art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, organy winny – jak już powyżej wskazano - najpierw wyjaśnić, czy spółka była w istocie posiadaczem gruntów rolnych, objętych wnioskiem, a następnie wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu, organy zbyt pochopnie i bez oparcia w materiale dowodowym sformułowały tezę o stworzeniu przez skarżącą spółkę sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zauważyć bowiem należy, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie w zasadzie żadnego postępowania w tym zakresie. Jak wynika z decyzji organu I instancji, za wystarczające uznał on, że w ramach odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku złożonego przez S sp. z o. o., utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił ww. spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W związku z powyższym stwierdził, że wobec S sp. z o.o. wykazane zostało, że działanie strony wyczerpało przesłanki art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. W tym samym kierunku idą rozważania organu odwoławczego, który na str. 11 decyzji stwierdza, że cyt. "na etapie niniejszego postępowania (prowadzonego w oparciu o złożony wniosek transferowy o przejęcie płatności) nie istnieje już potrzeba weryfikowania okoliczności związanych ze sztucznymi warunkami w jakich niewątpliwie funkcjonowała S sp. z o.o."

W ocenie Sądu, tego rodzaju postępowanie organów, które "zwalniają się" z obowiązku przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania w sprawie, twierdząc, że okoliczności zostały stwierdzone w innym postępowaniu, dowodzi, że organy w istocie nie wyjaśniły w żadnym stopniu, czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków przez producenta. Zignorowały w zupełności fakt, że odwołując się do sankcyjnego przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, prowadząc postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy, powinny wykazać się nadzwyczajna starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawiona przez organ tezę (tak też NSA w wyroku 22 listopada 2022 r., I GSK 98/19). Tymczasem w niniejszej sprawie zrezygnowano z przeprowadzenia postępowania dowodowego. Za niewystarczające należy uznać oparcie się na ustaleniach poczynionych wobec strony w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem o płatności.

Trzeba zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczy płatności, o które pierwotnie wnioskowała A sp. z o.o., natomiast S sp. z o.o. wstąpiła do postępowania jako jej następca prawny. Z tego wynika kolejna różnica, choćby w tym, że wniosek o płatności z wniosku transferowego dotyczył innych działek, innej powierzchni łącznej, aniżeli w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora OR ARiMR z [...] sierpnia 2015 r. o nr [...].

Co więcej, organy odwołują się do ustaleń opisanych w decyzji, której brak w aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy. Metryka tych akt dowodzi, że taka decyzja nigdy też nie była włączona, mimo to organy zgodnie uznały, że bezsprzecznie dowodzi ona, że działanie S sp. z o.o. wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009. Tego rodzaju wnioski są jednak na obecna chwilę nieuprawnione i przedwczesne. Jeżeli organy stwierdziły, że zamiarem podmiotu było stworzenie sztucznych warunków, to ustalenia takie powinny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego. Zaakcentować jednocześnie należy, że wykazanie w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2015 r. o nr [...] stworzenia przez producenta sztucznych warunków, nie oznacza, że organy są zwolnione z obowiązku ich wykazania w niniejszej sprawie.

Zatem błędne jest stanowisko organu odwoławczego który twierdzi, że nie istnieje już potrzeba weryfikowania okoliczności związanych ze sztucznymi warunkami w niniejszej sprawie. Postępowanie w tej sprawie nie jest uzależnione bezpośrednio od wcześniej wyciągniętych wniosków i wydanych decyzji dotyczących innych wniosków. W świetle powyższego, organy w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie płatności z wniosku transferowego o ich przejęcie, zobowiązane będą przeprowadzić szczegółowe postępowanie co do tego, czy stworzone zostały sztuczne warunki przez producenta.

Sąd nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu takowych, lecz wskazuje, że materiał dowodowy zaprezentowany w przedmiotowej sprawie przez organy oraz sposób prowadzenia postępowania bez wątpienia nie pozwalał na stwierdzenie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Trzeba również zauważyć, że w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. prezes zarządu S sp. z o.o. wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków w przypadku wątpliwości dotyczących posiadania i użytkowania zgłoszonych działek. Organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r. odmówił przeprowadzenia dowodów twierdząc, że wydłużyłoby to niepotrzebnie postępowanie i nie wniosło niczego do sprawy. Z treści art. 75 § 1 Kpa wynika jednak, że należy dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem. W realiach sprawy, pozbawionej własnych wyjaśnień co do kluczowej kwestii, tj. czy spółka w przedmiotowej sprawie stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania płatności, organ powinien ponownie rozpoznać wniosek dowodowy strony, mając na względzie to, że nie jest on zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego.

Nie można z góry przed przeprowadzeniem dowodu dokonywać jego oceny jako niepotrzebnego, stwierdzenie, że określone okoliczności są wystarczające potwierdzone innymi dowodami nie oznacza jeszcze przesądzenia, że są one wiarygodne w całokształcie zebranego materiału dowodowego (NSA w wyroku z dnia 31 maja 2005r., sygn. akt. FSK 1839/04)

Nadmienić również należy, że w ww. piśmie spółka wniosła o zapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie, zgłoszenia zastrzeżeń i dowodów w każdym przypadku, gdy decyzja organu miałaby nie być zgodna z wnioskiem strony. Ww. żądania korespondują z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z lektury akt wynika, że organ I instancji pismem z [...] lutego 2019 r. poinformował spółkę o możliwości zapoznania się z materiałami dotyczącymi sprawy.

Natomiast organ odwoławczy choć w swej decyzji twierdzi (str. 12), że pismem z [...] września 2022 r. poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym przekazanym Sądowi.

Zdaniem Sądu, odwoływanie się w rozstrzygnięciu przez organ do dowodów tj. decyzji czy też pism, których w aktach brak, niewątpliwie stanowi o wadliwym uzasadnieniu decyzji i naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. Jest oczywiste, że przedstawiony stan faktyczny sprawy powinien zostać oparty na wskazanych i omówionych dowodach, w sposób pozwalający na skontrolowanie toku rozumowania i oceny organu. Trzeba również dostrzec, że Sąd administracyjny w myśl art. 133 P.p.s.a orzeka na podstawie akt sprawy. Co oznacza, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Jednocześnie należy zauważyć, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. I SA/Kr 588/21). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. zasady przekonywania (art. 11 Kpa), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 Kpa) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w myśl których, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie przedstawić swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonej decyzji. Ustalenia powinny mieć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, tak by możliwa była ich weryfikacja. Za przedwczesne uznać natomiast należy na obecnym etapie rozstrzyganie przez Sąd co do naruszeń prawa materialnego. Mając na uwadze wszystkie ww. okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.