Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 51/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: organ odwoławczy, organ drugiej instancji, Dyrektor OR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: organ pierwszej instancji, Kierownik BP) z dnia [...] kwietnia 2019r. odmawiającą Ł.G. (Skarżącemu) płatności ekologicznej (dalej: płatność RE) w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (dalej: PROW 2014-2020) na rok 2017.

Z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR wynikał następujący stan sprawy.

Skarżący w złożonym 5 maja 2017 r. wniosku o płatności zadeklarował do płatności RE łącznie 124,13 ha gruntów w ramach schematu pomocowego "Płatność RE - Wariant: 7.1 "Uprawy rolnicze po okresie konwersji".

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. Kierownik BP odmówił przyznania żądanej płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, wobec uznania, że Skarżący, formalnie występujący jako rolnik, faktycznie funkcjonował w ramach struktury licznych podmiotów zależnych, w tym spółek zarządzanych i powiązanych ze S.T. i J.G., a grunty, do których formalne tytuły prawne posiadali wnioskujący o wsparcie, były de facto składnikiem jednego spójnie kierowanego organizmu gospodarczego. Występowanie o dopłaty przez różne osoby fizyczne i prawne, które zgłaszały grunty wydzielone z większego gospodarstwa rolnego spowodowało stworzenie sztucznych warunków pozwalających uzyskanie płatności z pominięciem mechanizmów zmniejszenia kwot wsparcia.

Podkreślił, że S.T. i J.G. pełnią funkcje zarządcze oraz właścicielskie w powiązanych spółkach, które w 2017 r. złożyły wnioski o przyznanie płatności tj. D. Sp. z o. o., R.;Sp. z o. o., L. Sp. z o. o., J. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., P. Sp. z o. o., Z. Sp. z o. o. oraz P. sp. z o.o. Wnioski złożyli również J.G. i Ł.G., (których pełnomocnikiem był J.G. będący jednocześnie ich ojcem) oraz sami S.T. i J.G.

Organ ustalił ścisłe powiązania pomiędzy Skarżącym, a jego pełnomocnikiem i jednocześnie ojcem – J.G. oraz S.T., którzy - jak stwierdził Kierownik BP, "dokonali multiplikacji podmiotów", które następnie z osobna mogły ubiegać się o przyznanie płatności obszarowych z ominięciem kwotowych limitów dofinansowania przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. Organ pierwszej instancji ustalił, że J.G. i S.T. podzielili potencjał spółki R. sp. z o.o. powołując nowe podmioty: T. sp. z o.o., P. sp. z o.o., a w dalszej kolejności tworzyli nowe spółki z o.o.: D., L., J., T., T., P. oraz Z., a następnie "przenieśli" na te spółki ziemię. Ustalono również, że jedna z działek (o pow. 4,60 ha) zgłoszonych do płatności przez Skarżącego została mu sprzedana przez S.T., pozostałą część zgłoszonych do różnych płatności gruntów (łącznie 135,16 ha) dzierżawi od niego na podstawie umowy.

Zdaniem Kierownika BP poprzez powołanie nowych podmiotów i przekazanie im części gruntów zawiadywanych przez S.T. i J.G. osiągnięto cel jakim było obejście przepisów ograniczających wielkość wsparcia dla pojedynczego gospodarstwa w ramach płatności ONW, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowych (dalej: PRŚ), płatności rolno - ekologicznych (dalej: PRE), płatności PE oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (dalej: PRSK).

Kierownik BP ocenił, że zaszła zamierzona koordynacja pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazuje występowanie w każdym podmiocie bezpośrednio bądź pośrednio S.T. i J.G. Zdaniem organu zorganizowanie kilkunastu podmiotów (spółek kapitałowych i osób fizycznych) przez te same osoby było w realiach rozpoznawanej sprawy sztucznym działaniem w celu obejścia mechanizmu modulacji wynikających z przepisów prawa ustanowionych w § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW 2014-2020) oraz innych przepisach prawa, tj. art. 13 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: u.p.s.w.b.), § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 361 ze zm. - dalej: rozporządzenie PRŚ).

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika BP.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, wymienioną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r., Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji istnieniu jednego spójnego gospodarstwa zawiadywanego przez S.T. i J.G., w skład którego wchodziły również grunty, do których tytuły prawne posiadał Skarżący.

Wskazano, ze S.T. oraz J.G. mają istotny wpływ na działalność spółek. Nikt inny nie zasiada w zarządzie tych spółek, jak również nikt inny nie posiada w nich bezpośrednio lub pośrednio istotnej części udziałów.

W ocenie organu odwoławczego podmiotom tym, podobnie jak Skarżącemu oraz pozostałym osobom fizycznym wnioskującym o płatności do gruntów zawiadywanych przez S.T. i J.G., nie można przypisać statusu rolników prowadzących własne gospodarstwa rolne stanowiące zorganizowane i wyodrębnione całości gospodarcze. W przypadku podmiotów występujących o dopłaty jako spółki oraz osoby fizyczne, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym.

W zarządach wszystkich spółek kapitałowych zasiadają te same osoby tj. tylko i wyłącznie S.T. i J.G. Nie stwierdzono ponadto posiadania udziałów w tych spółkach przez inne osoby. W ocenie organu, realny wpływ na sposób działalności tych spółek mają tylko S.T. i J.G. Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych jest pod wyłączną kontrolą ww. osób. Nadto wszystkie spółki kapitałowe zarządzane są w niemal identyczny sposób.

Organ odwoławczy zauważył, kluczowa w ustalonych powiązaniach R. sp. z o. o. została zarejestrowana w KRS w dniu [...] sierpnia 2002 r. Z bilansu tej spółki sporządzonego na dzień [...] grudnia 2017 r. wynika, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka ta posiada aktywa zapisane pod pozycjami: grunty; budynki, lokale, prawa do lokali i obiekty inżynierii lądowej i wodnej; urządzenia techniczne i maszyny; środki transportu, inne środki trwałe. Organ stwierdził, że wnioski obszarowe są składane przez tę spółkę od roku 2007. Przy czym od 2013 r., nastąpił znaczący spadek powierzchni zgłaszanej do płatności obszarowych przez spółkę R.. Dyrektor OR ARiMR wskazał na nowe spółki, które powstały z podziału R. sp. z o.o. oraz później powołane spółki, które stopniowo formalnie obejmowały areał wcześniej wchodzący w skład gospodarstwa prowadzonego przez R. sp. o.o.

Organ odwoławczy zaznaczył, że Skarżący rozpoczął składnie wniosków o przyznanie płatności po roku 2015. Deklarowane przez niego grunty uzyskał w drodze umowy dzierżawy umowy sprzedaży gruntu zawartych ze S.T.

Organ opisał schematy działań występujące także w przypadku innych, kontrolowanych równolegle podmiotów (spółek i osób fizycznych).

Dyrektor OR ARiMR podzielił wniosek organu pierwszej instancji, że adresy zarówno siedzib spółek, jak i adresy do korespondencji występują w przypadku wszystkich podmiotów, w tym Skarżącego i pozostałych osób fizycznych, które zgłosiły się o przyznanie płatności.

Organ, na podstawie umów udostępnionych przez Skarżącego, ustalił, że jego, podobnie jak inne powiązane osobowo i kapitałowo podmioty, łączyła umowa o świadczenie usług agrotechnicznych z R. sp. z o.o. oraz umowa najmu pomieszczeń magazynowych z R. sp. z o.o. Sam nie posiadał ani zaplecza produkcyjnego ani lokalowego koniecznego do prowadzenia produkcji rolnej. Nie uczestniczył ani nie zatrudniał pracowników do produkcji.

Organ skonkludował w tej sytuacji, że podział gospodarstwa miał charakter pozorny i sztuczny. Stwierdził, że wyłącznie R. sp. z o.o. i R. sp. z o.o. posiadały infrastrukturę techniczną i magazynową pozwalającą na prowadzenie działalności rolniczej. Dyrektor OR uznał, że poprzez wydzielenie nowych spółek i formalne podjęcie działalności rolniczej przez powiązane osoby fizyczne nie doszło do powstania nowych gospodarstw rolnych, a działalność deklarowana przez te podmioty miała charakter pozorny służący wyłącznie umożliwieniu ubiegania się o płatności z różnych tytułów.

Motywując ustalenie o wyłącznie pozorowaniu działalności rolniczej Skarżącego i wyłącznie formalnym uzyskaniu praw do gruntów rolnych Dyrektor OR wskazał na treść umowy dzierżawy 46 ha gruntów od S.T., gdzie czynsz z tytułu dzierżawy ustalono na zaledwie 1000 zł rocznie, a całość będzie płatna dopiero 1 lipca 2025 r., przy czym to wydzierżawiający będzie ponosił podatek rolny. Taka umowa jest - w ocenie organu odwoławczego - gospodarczo nieracjonalna, co podważa twierdzenie o intencjach jej podpisania.

Organ wskazał również, iż działalność rolnicza Skarżącego nie była opłacalna ekonomicznie. Koszty jej prowadzenia zadeklarowano na 52.550,10 zł, a przychody wynieść miały 16.050 zł. To, że do kosztów wchodziła należność wobec R. sp. z o.o. w wysokości 29.462 zł oraz fakt niespójności pomiędzy możliwymi a wynikającymi z dowodów sprzedaży płodów rolnych plonami (sprzedano więcej od możliwego do uzyskania plonu), dowodziły wyłącznie fikcyjności prowadzenia przez Skarżącego działalności rolniczej. Organ stwierdził również, że zaksięgowanie dwóch identycznych faktur potwierdzających dostawy na rzecz D. sp. z o.o. i P. sp. z o.o. potwierdza, że przepływy przepływów towarów oraz przepływy finansowe pomiędzy podmiotami zależnymi były swobodne i koordynowane centralnie.

Organ przeanalizował również korzyści płynące z podziału gospodarstwa i składania wniosków przez sztucznie zmultiplikowane podmioty.

Obliczył, że spodziewana suma płatności ONW wyniosłaby, w przypadku uwzględnienia odrębnych wniosków o płatności wszystkich 13 podmiotów, wyniosłaby 128.322 zł, zaś gdyby wystąpiła jedynie R. sp. z o.o. płatności wyniosłaby 7.831,25 zł.

Organ, dla zobrazowania skali korzyści przeanalizował również analogiczne różnice pomiędzy innymi płatnościami spodziewanymi przez 13 podmiotów a należnymi dla jednego podmiotu ustalając je w przypadku:

1. - jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 140.453 zł
2. - płatności redystrybucyjnej (RDST) na 62.134, 02 zł
3. - płatności dla młodych rolników (PMM) na 10.741 zł
4. - płatności związanych do powierzchni upraw na 29.916 zł
5. - w przypadku PRŚ, płatności RE i PRSK na 245.540,50 zł.

Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku płatności: PRŚ, PRSK i RE przepisy dodatkowo wyłączały możliwość ich łączenia, tzn. niedopuszczalne było rozszerzanie programów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 i łączenie kontynuacji tych programów (prowadzonych przez T. sp. z o.o. i R. sp. z o.o.). Uznał więc, że skoro w 2017 roku w ramach podmiotów kontrolowanych przez J.G. i S.T. kontynuowano (w przypadku R. sp. z o.o. i T. sp. z o.o.) programy rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007-2013, niemożliwe było rozszerzanie ich o nowe pakiety i jednoczesne występowanie o płatności: RE i PRSK, o które to płatności wystąpiły inne podmioty (w tym: Skarżący - płatność RE) współtworzące jedno spójne i centralnie kierowane gospodarstwo rolne. Podział areału i sztuczne przypisanie gruntów różnym podmiotom stworzyło warunki formalne do uzyskiwania korzyści wynikających z obejścia zakazu łączenia płatności.

Organ wskazał jednocześnie, że korzyści te były sprzeczne z celami wsparcia wynikającymi z art. 33 ust. 1 TUWE oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Uznał, że ani Skarżący ani żaden inny zmultiplikowany podmiot wnioskujący o płatności na rok 2017 nie wypełniał celów wspólnej polityki rolnej jakim jest podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie oraz racjonalnym wykorzystaniu siły roboczej. Kwestie te w założeniu miały pozostawać wyłącznie w zamkniętym gronie kilku pracowników spółki R. sp. z o. o.

Dyrektor OR za niewiarygodne uznał wyjaśnienia dotyczące przyczyn podziału spółki R., tj., że nastąpiło to na skutek znacznych szkód majątkowych w spółkach w wyniku popełnienia przestępstwa przez były zarząd tych spółek oraz, że celem tego podziału było poprawienie wizerunku spółki, odzyskanie zaufania rynku, nawiązanie i utrzymanie kontaktów z rolnikami, dostawcami, usługodawcami na rynku rolnym. Organ stwierdził, że pełnomocnik strony nie wyjaśnił, jakie są różnice pomiędzy prowadzeniem działalności na gruntach przez spółkę macierzystą R. sp. z o. o., a prowadzeniem działalności przez inne podmioty, w tym: Skarżącego. Nie wyjaśniał jakie korzyści nastąpiły po przeniesieniu gruntów do spółek P. i T. i z jakiego powodu nastąpiło obniżenie kosztów obsługi i kosztów utrzymania. Organ zaznaczył, że nowo zawiązane podmioty wszystkie prace polowe, jak również księgowość, zwrotnie zlecają do podmiotów powiązanych, w tym do spółki macierzystej. Również kierownictwo tych spółek nadal składa się z tych samych osób.

Organ odwoławczy co do motywów zbycia gruntów na rzecz licznych spółek nie uwzględnił wyjaśnień spółki opartych o twierdzenie, iż R. sp. z o. o. zmniejszyła swój zakres działalności gdyż wyzbyła się części gruntów w celach oszczędności ekonomicznych i spłaty zobowiązań. Organ dostrzegł bowiem, że grunty weszły w posiadanie nowo wydzielonych spółek i zarządzane są dokładnie w taki sam sposób w nowo zawiązanych spółkach. Organ wytknął również Spółce brak wyjaśnienia, w jaki sposób udziałowcy polepszyli sytuację w zakresie zobowiązań. Dostrzegł e w tym kontekście, że wydzielone spółki przejęły część długów, a udziały w tych spółkach wchodzą w skład majątku tych samych osób.

Nadto powstanie nowych spółek pociąga za sobą zwiększony zakres działań zakresie administracji i księgowości. Organ stwierdził, że "w ramach pozorowania działalności nowo utworzonych podmiotów", w celu prowadzenia działalności rolniczej, koniecznym stało się zawarcie szeregu umów, zlecania księgowości, fakturowania usług i sprzedaży na odrębne spółki, konieczność fakturowania produktów przekazywanych między spółkami itd.

Organ zaznaczył, że R. sp. z o. o. nie zmieniła nazwy w celu odbudowania zaufania do rolników.

Ponadto w ocenie organu wątpliwa jest zasadność wydzielenia nowych podmiotów prawnych, w przypadku gdy R. sp. z o. o. miała możliwość sprzedaży ziemi celem pozyskania środków na spłatę zobowiązań.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu argumentu o nowelizacji przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego organ odwoławczy wyjaśnił, że podział bazy produkcyjnej przez J.G. i S.T. miał miejsce w latach 2013 - 2015 (poza spółkami P. i Z. zarejestrowanymi w KRS na początku 2016 r.). Natomiast nowelizacja ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019, poz. 1362) ograniczająca możliwości nabywania ziemi przez rolników indywidualnych miała miejsce dopiero 30 kwietnia 2016 r. Tym samym podział bazy produkcyjnej nie mógł być następstwem nowelizacji przepisów o kształtowaniu ustroju, gdyż został zrealizowany przed wejściem w życie ww. regulacji.

Natomiast na mocy regulacji ustawy z dnia 19 października 1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2019 r. poz. 817) w art. 28a przedmiotowego aktu prawnego ustanowiono ograniczenie w przypadku nabywania ziemi. tj. w wyniku sprzedaży przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (wcześniej Agencję Rynku Rolnego) łączna powierzchnia użytków rolnych nabywcy nie mogła przekraczać 500 ha, a po nowelizacji w/w ustawy - obowiązującej od dnia 30 kwietnia 2016 r. - nie może przekraczać 300 ha.

Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik BP ARiMR nie miał obowiązku informowania strony, iż postępowanie zmierza w kierunku udowodnienia zamiaru stworzenia sztucznych warunków przez stronę.

Pismem [...] grudnia 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez r. pr. M.R.-K., wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę zarzucając organowi:

1. I. rażące naruszenie prawa materialnego:
2. 1. w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie - tj. naruszenie art. 24 ustawy PROW
3. 2. rażące naruszenie prawa materialnego w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 2 lit a rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...), art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Ł.G. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem a nie posiadaczem gospodarstwa rolnego.
4. II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
5. 1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 u.p.s.w.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności i nie spełnia wymogów przyznania takiej płatności;
6. 2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż Skarżący podjął działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;
7. 3. naruszenie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. l d Rozporządzenia nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;
8. 4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej
9. 5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego
10. 6. rażące naruszenie prawa w zakresie w jakim organ przyjmuje iż Ł.G. powinien, wraz z innymi podmiotami, być jednym gospodarstwem rolnym i otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności, tj. niewłaściwe zastosowanie norm:
11. a) art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,
12. b) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020);
13. c) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013);
14. d) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;
15. e) art. 13, art, 15 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
16. III. naruszenia prawa proceduralnego, formalnego poprzez naruszenie:
17. 1. naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:
18. a) naruszenie art. 24 i przedłużające się prowadzenie postępowania
19. b) art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych
20. c) art. 27 ust. 2 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,
21. 2. art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,
22. 3. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,
23. 4. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie
24. 5. rażące naruszenie szeregu przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak:
25. - zasada praworządności (art. 6 K.p.a.),
26. - zasada prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 K.p.a.),
27. - zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 K.p.a.),
28. - art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania;
29. - zasada zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.);
30. - zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;
31. - zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed Dyrektorem Oddziału ARiMR trwało ponad 10 miesięcy, a przed organem I instancji 17 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
32. f) naruszenie normy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 K.p.a. oraz art. 127 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także zobowiązanie Dyrektora OR do zmiany tej decyzji poprzez orzeczenie o zmianie decyzji Kierownika BP i przyznanie Skarżącemu żądanej płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

1. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny prawidłowości stanowiska organu o tym, że zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności PE na rok 2017 r. przewidziane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ Skarżący wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

2. Ocena zaskarżonej decyzji musi być poprzedzona przypomnieniem, że niektóre z zasad postępowania określone w ww. przepisach k.p.a., w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu, stosownie do treści art. 27 ustawy PROW 2014-2020

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w rzeczywiście spełnia warunki do ich uzyskania.

Tym niemniej wedle art. 27 ust. 2 in fine ustawy PROW 2014-2020: "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne", zaś - co oczywiste - skutki prawne z istnienia sztucznych warunków wywodzą organy ARiMR, w związku z czym to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków oraz tego, że działania polegające na ich stworzeniu i wykorzystywaniu służyły osiągnięciu korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z dnia 01.12.2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16, z 03.11.2016 r. II GSK 3579/16, wyrok WSA w Białymstoku z 16.05.2018 r. I SA/Bk 131/18). W ocenie Sądu jednak, organ wykazał na podstawie zgromadzonych i znanych stronie dowodów, że spełnione były przesłanki do zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

3. Chybione jednak stanowisko Skarżącego, że poprzez fakt, iż organ pierwszej instancji nie poinformował o czynionych ustaleniach dotyczących istnienia przesłanek odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 ("zataił prawdziwy cel postępowania"), nie miał możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w celu wykazania, iż zarzut stworzenia sztucznych warunków jest nieuzasadniony oraz, że podmioty powiązane osobowo i kapitałowo nie stanowią jednego organizmu i działają każdy we własnym imieniu. Podobnie też chybiony jest zarzut, że organ odwoławczy podając w uzasadnieniu swej decyzji, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku informowania strony o prawdziwym celu postępowania zaprzeczył prawu Skarżącego do obrony jej praw.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że prowadząc postępowanie mające na celu zweryfikowanie wniosku o przyznanie płatności, organ zobowiązany jest w każdym przypadku rozważyć, czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło. Tym samym Skarżący, reprezentowany przez J.G., winien być świadomy, że złożony przezeń wniosek oceniany był także w tym aspekcie, zwłaszcza, że jednocześnie kontroli podlegały wnioski złożone przez wszystkie podmioty powiązane.

Co więcej, obarczający organ ciężar dowodu w zakresie ustalenia przesłanek do zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie wyłącza stosowania art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020, zgodnie z którym "organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania". Brak takiego żądania zwalniał organ z obowiązku udzielenia stronie pouczenia co do kierunku czynionych ustaleń faktycznych.

Skarżący tymczasem na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji - pomimo, iż prowadzone one było przez wiele miesięcy i organ w tym czasie domagał się od strony przedłożenia wielu szczegółowych dokumentów - nie żądał pouczeń co do okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podobnie też nie żądał od organu, by zapewnił mu czynny udział w każdym stadium postępowania. Co więcej, Skarżący po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji znał już szczegółowo stanowisko organu i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji mógł zaprezentować kontrargumenty i dowody pozwalające je podważyć. Trudno zatem przyjąć by był pozbawiony możliwości obrony swych praw. Zwłaszcza, gdy organ odwoławczy przeprowadził wszystkie zawnioskowane przez stronę dowody a strona nie wskazywała na zaniechanie organów w zakresie przeprowadzenia dowodów.

4. W ocenie Sądu nie doszło w postępowaniu Dyrektora OR do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, którego to naruszenia Skarżący upatrywał w zbyt szerokim zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, co naruszać miało art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji nie przekraczało zakresu (verba legis): "dodatkowego" i służącego wyłącznie "uzupełnieniu dowodów i materiałów w sprawie" (art. 136 § 1 k.p.a.).

Sąd przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowym, wedle którego samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być więc oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego niż to miało miejsce w decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20.02.2018 r. VII SA/Wa 2908/17).

W ocenie Sądu, mając na uwadze specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania płatności, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ odwoławczy uzupełniając w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy o wskazane przez stronę w odwołaniu dokumenty, zeznania świadków i oświadczenia nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Nadto Dyrektor OR zgromadził wszystkie dowody, o które wnioskowała strona oraz dokonał ich oceny w kontekście podniesionych w dowołaniu zarzutów a także dowodów i argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji w decyzji odmawiającej płatności.

Zdaniem Sądu działanie organu odwoławczego z nie doprowadziło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania.

Już sama proporcja pomiędzy liczbą dowodów przeprowadzonych przez organy ARiMR w obu instancjach podważa trafność twierdzenia spółki o przekroczeniu granicy "uzupełniającego" postępowania dowodowego.

Głównymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania odwoławczego były: odpisy dwóch porozumień, wyjaśnienia M.P. oraz zeznania J.G. Co jednak istotne, dowody te nie były przy tym jedynymi ani nawet głównymi dowodami przyjętymi za podstawę ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy. Przeciwnie: lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji uprawnia wniosek, że zasadniczo oparto się o dowody dołączone do akt przez Kierownika BP. Oparto ją też o dane posiadane przez organy ARiMR, a wykorzystane również w postępowaniu organu I instancji, gromadzone w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Dostrzec również należy, że wnioski organów obu instancji co do tego, że Skarżący wraz z podmiotami powiązanymi współtworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania większych dopłat, są zbieżne.

Nie można w takiej sytuacji uznać, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy wykraczał poza granice wyznaczone przez art. 138 § 1 k.p.a., ani by postępowanie tego organu naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

5. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ wykazał, iż przy wykorzystaniu gruntów stanowiących własność oraz formalnie wydzierżawianymi przez Skarżącego stworzono sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co uprawniało odmowę przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zgodnie z ww. przepisem: "bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa".

Wyjaśnić trzeba, że kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. W myśl art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Niemniej jednak ani przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 ani wcześniej rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonując interpretacji obowiązującej wówczas regulacji tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z powołanego wyroku TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność.

Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2017 r., II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z dnia 08.08.2019 r. I GSK 1313/18).

W ocenie Sądu organ wykazał istnienie wszystkich ww. elementów.

1. 6. Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy wszystkimi spółkami i podmiotami powiązanymi ze S.T. i J.G. Ustalił prawidłowo powiązania kapitałowe trafnie również badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek, jak również okoliczności podjęcia działalności rolniczej m. in. przez Skarżącego. Właściwie również ocenił więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S.T. i J.G. Trafnie wreszcie uznał, że wszystkie podmioty a ściśle: ich majątek współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do, zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia, koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności.
2. 6.1. Trafnie ustalono, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia.

Jak trafnie wskazał organ cele wsparcia rolnictwa wynikają wprost z art. 33 ust. 1 pkt b TUWE, gdzie mowa wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m. in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W odniesieniu do płatności z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli również płatności ONW cele wprost wynikają z art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, gdzie mowa, że w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W przypadku płatności RE realizacja tych celów polega m. in. na promowaniu mniejszych producentów, a to poprzez wprowadzenie mechanizmu modulacji opartego o szczeblowo degresywną, proporcjonalnie do wzrostu powierzchni, konstrukcję stawek płatności. I tak beneficjentom przysługuje płatność w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię od 0,1 do 50 ha; 75% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 60% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha (§ 15 ust. 1 rozporządzenia RE).

W sprawie jednak dla oceny istnienia korzyści sprzecznych z celami wsparcia kluczowe znaczenie na § 4 rozporządzenia RE w myśl, którego: "Rolnik nie może realizować zobowiązania ekologicznego, jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej 'zobowiązaniem rolnośrodowiskowym' ".

Organ trafnie ustalił, że poprzez zsumowanie areału zgłoszonego do płatności przez wszystkie podmioty powiązane i składające się na jedno wspólne przedsięwzięcie gospodarcze kierowane przez S.T. i J.G., że w przypadku gdyby z wnioskiem związanym z realizacją programu rolnośrodowiskowego wystąpił jeden producent rolny, wykluczone byłoby łączenie płatności PRŚ w ramach PROW 2007-2013 (o które ubiegały się R. sp. z o. o. i T. sp. z o.o. w ramach kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowego powziętych w 2013 roku):

1. - - ze zwiększeniem powierzchni kwalifikującej się do PRŚ w ramach PROW 2007-2013, czego dokonano przez zgłoszenie gruntów do wariantu 2.1 przez J. sp. z o.o., J.G. i ST. (zakaz rozszerzania wynikał z § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ),
2. - - z rozpoczęciem nowych działań w ramach PROW 2014-2020, czego dokonano przez rozpoczęcie przez Ł.G. w 2015 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego (wariant 7.1.), rozpoczęcie zobowiązań w ramach płatności rolnośrodowiskowo - klimatycznych w 2016 roku przez D. sp. z o.o. (zakaz łączenia płatności wynikał z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm. oraz z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020; Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.).

W tym zakresie, jako prawidłowo, gdyż poprzez zastosowanie poprawnej podstawy i właściwej stawki płatności, obliczył Dyrektor OR ARiMR, w przypadku gdyby ubiegano się wyłącznie o płatności do gruntów objętych zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi powziętymi w 2013 roku przez R sp. z o.o. i T. sp. z o.o., suma należnych płatności wyniosłaby 156.240 zł, zaś suma płatności spodziewana wobec złożenia wniosków przez różne podmioty do rozproszonych gruntów z obejściem zakazu łączenia płatności wyniosłaby - co również poprawnie wyliczono - 401.780,50 zł. Różnica pomiędzy między tymi kwotami stanowiłaby globalną (z punktu widzenia organizatorów sztucznych warunków) korzyść osiągniętą poprzez obejście przepisów dotyczących wsparcia. Dodatkowo, multiplikacja podmiotów ubiegających się o wsparcie z tytułu płatności w ramach PROW 2014-2020 prowadziła do obejścia mechanizmów modulacji.

Tym samym, jak trafnie uznał organ, korzyści, oceniane globalnie, wynikały, na gruncie PRŚ z niezaprzestania kontynuacji programów rozpoczętych w 2013 roku przez R. sp. z o.o. i T. sp. z o.o., zaś na gruncie pozostałych płatności: PRŚ (w odniesieniu do programów podjętych w 2014 roku), PRSK oraz RE - z obejścia mechanizmów modulacji płatności polegającego na szczeblowej, proporcjonalnej ze wzrostem powierzchni, degresji stawek płatności.

Korzyści te były oczywiście sprzeczne z celami wsparcia, wynikającymi zarówno z rozporządzenia nr 1698/2005 jak i 1305/2013, jakimi było zapewnienie rozwoju obszarów wiejskich poprzez wzrost dochodów indywidualnych, osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek o społeczności w tym poprzez tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy oraz wsparcie konkurencyjności rolnictwa.

Odnosząc działania Skarżącego do ww. celów, uprzedzając dalsze rozważania, w tym miejscu stwierdzić należy, że nie wykazano, by Skarżący korzystał z usług ludności wiejskiej, a ustalono, że nie posiadał własnego zaplecza technicznego. Stąd trudno przyjąć by jego działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Sąd uznaje, że sztuczne rozdrobnienie większego areału i wnioskowanie o płatności przez podmioty nieposiadające atrybutów rolników prowadzących gospodarstwa rolne (w tym: Skarżącego), nie służyło również wzrostowi konkurencyjności. Wyjaśnić trzeba, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego.

Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15.02.2017 r. II GSK 1518/15).

Niewątpliwie wprowadzenie mechanizmów oraz zakazu łączenia płatności rolnośrodowiskowych miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

5.2. Prawidłowo ustalono fakty świadczące o faktycznej gospodarczej niesamodzielności Skarżącego w zakresie prowadzenia działalności rolniczej i prowadzeniu jej na gruntach skarżącego w ramach gospodarstwa zawiadywanego przez S.T. i J.G. Trafnie również skonkludowano o braku w przypadku Skarżącego cech pozwalających na przypisanie mu statusu "rolnika".

1) Prawidłowo ustalono schemat podmiotów powiązanych występujących o płatności w roku 2017 r., Oprócz spółki P. sp. z o. o. o płatności na rok 2017 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J.G. oraz S.T., tj.: L. sp. z o.o., R. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z. o. o., T. sp. z o. o. D. sp. z o. o. oraz N. sp. z. o. o. (aktualnie Z. sp. z o. o.). Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2017 - jako osoby fizyczne - wystąpili również: S.T., J.G. oraz J.G. i Ł.G. (dzieci J.G.).

2)Trafnie skonkludowano o funkcjonowaniu szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S.T. i J.G. Jednocześnie trafnie ustalono, iż Skarżąca nie prowadziła gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Wskazują na to następujące ustalenia i argumenty:

1. a) Wszystkie spółki i osoby fizyczne prowadziły działalność w niemal identyczny sposób. Z tymi samymi kontrahentami dokonywały obrotu płodami rolnymi, korzystały z usług: tych samych podmiotów w przypadku prac agrotechnicznych, tych samych doradców rolnych oraz podmiotu prowadzącego księgi rachunkowe. Wszystkie spółki, z wyłączeniem Z. sp. z o.o. miały jednocześnie ten sam adres siedziby, a osoby fizyczne korzystały z tego samego adresu do korespondencji.
2. b) Skarżący, podobnie jak inne podmioty, nie posiadał zaplecza koniecznego do prowadzenia działalności rolniczej tj. maszyn, urządzeń, magazynów, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi zlecał tym samym podmiotom: zewnętrznym oraz związanym ze S.T. i J.G.
3. c) Skarżący nie przedstawił innych niż tylko formalnie dokumentujące wykonywanie prac agrotechnicznych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej. Nie zajmowała się sama działalnością rolniczą, a wszystkie czynności miał wykonywać w jej imieniu ojciec J.G.
4. d) Trafnie ustalono rolę R. sp. z o. o. w działalności rolniczej prowadzonej pod kierownictwem J.G. i S.T. Z bilansu tej spółki wynika bowiem, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka ta posiada aktywa zapisane pod pozycjami: grunty; budynki, lokale, prawa do lokali i obiekty inżynierii lądowej i wodnej; urządzenia techniczne i maszyny; środki transportu, inne środki trwałe. Pozostałe podmioty, w tym Skarżący współpracowały z tą spółką na podstawie zawartych umów ramowych, zobowiązujących R. sp. z o.o. do świadczenia usług agrotechnicznych, udostępniania sprzętu rolnego, maszyn, urządzeń, ciągników z obsługą pracownika oraz do wykonywania usług rolnych zleconych przez zleceniodawcę.

Suma powyższych wniosków potwierdza prawidłowość konkluzji sformułowanej przez Dyrektora OR, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego, kierowanego przez J.G. i S.T., sprowadzały się do głównie do przenoszenie własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą.

W świetle powyższych spostrzeżeń, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż:

1. - działalność spółek zależnych i osób fizycznych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S.T. i J.G., nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza przez zależne podmioty miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującym ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
2. - Skarżący nie spełniał definicji rolnika, ponieważ nie prowadził gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia RE). Stanowiące jego własność oraz dzierżawione przez niego grunty były wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inny podmiot. Poza rzeczowymi i obligacyjnymi prawami do gruntów rolnymi nie miała innych atrybutów mogących być uznane za składniki gospodarstwa rolnego.
3. 5.3. Prawidłowo wreszcie ustalono również istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Działaniom polegającym na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez J.G. i S.T. zawiadywanego przez nich areału, trafnie bowiem przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Organ, poprzez analizę okoliczności obiektywnych, oraz krytyczną ocenę twierdzeń Skarżącego co do motywacji działań ww. osób, dowiódł bowiem, że przekształcenia korporacyjne oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celów wsparcia, a wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wyjściowo wskazać należy, o czym była już mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia (pkt 5.1), że ukształtowanie struktury deklarowanego posiadania gruntów w grupie podmiotów współtworzących jeden organizm gospodarczy zarządzany jednolicie przez S.T. i J.G., przy pozytywnym rozpoznaniu wniosków tych podmiotów o przyznanie płatności, doprowadziłoby do uzyskania płatności których suma byłaby wyższa od tych które przysługiwałyby, gdyby o płatność wystąpił jeden podmiot legitymujący się posiadaniem zagregowanego areału. To określa korzyść finansową płynącą z ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności. Konkretnie jednak za pozytywną oceną ustaleń organu na temat celów stworzenia sztucznych warunków przemawiały następujące argumenty:

1. 1) Organ dokonując oceny zamiaru, zasadnie przyjął szeroką (globalną) perspektywę faktyczną, obejmującą zmiany kapitałowe oraz zmiany w zakresie stanu własności oraz obligacyjnych praw do gruntów rolnych dokonywane w ramach całej grupy spółek oraz podmiotów zależnych od S.T. i J.G. Dopiero bowiem dokonywane na tym poziomie ustalenia pozwalały na stworzenie spójnego obrazu i poczynienie ustaleń co do korzyści płynących z rozdrobnienia i zmian struktury podmiotowej w zakresie deklarowanego posiadania gruntów rolnych.
2. 2) Dyrektor OR ustaleń w tej kwestii zasadnie dokonał w oparciu o dowody obiektywne. Prawidłowość takiego postępowania znajduje potwierdzenie w przywołanym już wcześniej wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Trybunał wprost poruczył tam sądowi krajowemu weryfikację obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał osiągnąć korzyść sprzeczną z celami systemu.
3. 3) Trafnie oceniał cel działań tych osób w szerszej perspektywie czasowej. W tym zakresie, na podstawie m. in. zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonał szczegółowej analizy powiązań kapitałowych i osobowych, jak również dat i sposobów powołania spółek oraz okoliczności podjęcia działalności rolniczej przez osoby fizyczne powiązan z J.G. i S.T. Ustalenia zasadnie - i to tym wnioskom należy przypisać kluczowe znaczenie w odczytaniu z ustalonych faktów celu stworzenia sztucznych warunków - odnosił do regulacji prawnych przewidujących zmniejszania płatności, w tym również dla zapewnienia realizacji celów wsparcia. Wnioski płynące z tej analizy, potwierdzały że kolejne na przestrzeni lat 2013 -2017 zmiany polegające na tworzeniu nowych spółek i pozyskiwaniu przez nie praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych z J.G. i S.T., odpowiadały zmianom legislacyjnym promującym kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów. Organ trafnie wskazał na korzyści finansowe płynące z dokonywanych zmian i to w odniesieniu do wszystkich płatności z obu filarów wspólnej polityki rolnej. Rozumowanie organu w tej kwestii nie ujawnia błędów logicznych, jest przekrojowe i spójne.

Organ prawidłowo zatem ocenił, że:

1. - pomniejszenie areału R. sp. z o.o. w 2013 r. na rzecz T. sp. z o.o. oraz podział R. z przeniesieniem gruntów na rzecz J. sp. z o.o.,
2. - włączenie się 2014 roku w krąg podmiotów zgłaszających grunty do płatności przez J.G. (dzierżawiącego grunty od działającej w ramach schematu T. sp. o.o.),
3. - w 2015 roku przez Ł.G. i J.G.,
4. - w 2016 r. włączenie w krąg aplikujących o wsparcie spółek z o.o.: P., D., T., L., P. i Z., doprowadzało do sukcesywnego ograniczania skutków: zmniejszającej korekty kwot wsparcia bezpośredniego, zmniejszenia wsparcia w okresie przejściowym (w 2014 roku), oraz limitów powierzchniowych pozostałych płatności.

Sąd wnioski te podziela w całości i przyjmuje jako własne. Uznaje jednocześnie za trafną ocenę, że zestawienie ww. zdarzeń ze korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało sformułowany przez Dyrektora OR wniosek, iż opisane powyżej zdarzenia skutkujące przesunięciami gruntów wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Sąd uznał jednocześnie, że Skarżący wniosków tych nie podważył argumentami opartymi o twierdzenie o innym podłożu zdarzeń poddanych analizie organu.

Należy bowiem zauważyć, że Skarżący deklarował podjęcie działalność rolniczej po 2015 r., a ocenie organów, w ramach badania istnienia "sztucznych warunków" podlegał sens oraz rzeczywisty charakter działalności rolniczej w roku 2017. Jak powyżej wskazano okoliczności te osadzono w kontekście działania całej grupy podmiotów pośrednio lub bezpośrednio podległych osobom S.T. i J.G. Wynik tej oceny, zreferowany i oceniony we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia jednoznacznie, potwierdził prawidłowość stanowiska Dyrektora OR o tym, że celem zarówno formalnego uzyskania statusu rolnika jak i nabycia przez Skarżącego własności oraz wejścia w prawa obligacyjne do gruntów było tylko upozorowanie działalności rolniczej w celu maksymalizacji korzyści z płatności.

Podobnie nie jest przekonujące wyjaśnienie, że S.T. i J.G. utworzyli 10 spółek, posiadających jedynie grunty (prócz sp. z o.o. J., która posiada jeszcze budynki) w celach biznesowych czy też po to by zatrzeć złe wrażenie spowodowane przestępczą działalnością uprzedniego zarządu Spółek R. sp. z o.o. (obecnie K. sp. z o.o.) i R. Taki argument jest nielogiczny w świetle faktów powoływania w kolejnych latach następnych, licznych spółek.

Odrzucić należy również argument skargi, iż powstanie licznych spółek miało służyć dokonaniu ich sprzedaży jako właścicieli mniejszych areałów gruntów rolnych. Twierdzenie to jednak stoi w sprzeczności z przywoływanym na jego uzasadnienie oświadczeniem S.T., w którym wskazał, że w od 2016 r. prowadzi rozmowy oraz zbiera informacje w zakresie niezbędnym do przygotowania się do transakcji nabycia od S.T. udziałów w niektórych jego spółkach, ponadto w zakresie koniecznym do nabycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki R. Skarżący podniósł, że dokonano podziału spółek R. i R. by ratować finanse spółek i ich reputację, mogły bowiem nabywać materiały siewne i środki ochrony roślin, usługi i inne wyłącznie za gotówkę wobec daleko idącej ostrożności kontrahentów i złej opinii publicznej. Zabiegi restrukturyzacyjne miały zatem służyć odzyskaniu zaufania rynku, zawiązaniu i utrzymaniu kontaktów z rolnikami, dostawcami, usługodawcami i usługobiorcami na rynku rolnym.

Niemniej jednak ze zgromadzonych dowodów nie wynika by nowoutworzone spółki zawierały umowy czy też kontrakty z rolnikami, dostawcami czy usługobiorcami innymi niż podmioty powiązane. Trudno też przyjąć by odzyskaniu wizerunku i zaufania kontrahentów miał służyć fakt, że skarżąca spółka ma ten sam adres siedziby, który miała spółka R. W ocenie Skarżącego, gdyby wszystkie spółki miały zostać zawiązane w celu uzyskania płatności, zapewne osoby je zawiązujące zrobiły by to w jednym czasie a nie na przestrzeni kilku lat. Skarżąca pominęła jednak fakt, że czas w którym wyodrębniano kolejne spółki, pokrywał się ze zmianami przepisów, które wprowadzały ograniczenia m.in. obszarowe do uzyskania płatności.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności w powiazaniu z obszernymi ustaleniami i wyjaśnieniami organu pozwalają przyjąć, że Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu, że formalne podjęcie przezeń działalności rolniczej służyło obejściu przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność działania tak dużej liczby zależnych podmiotów.

Organ zasadnie również wskazał na treść umowy dzierżawy gruntów rolnych zawartą przez Skarżącego z R. sp. z o.o. Istotnie bowiem, obiektywna ocena uprawnia wniosek, że przewidziany w niej czynsz dzierżawny w wysokości 1000 zł za 135 ha gruntów, podobnie jak warunki płatności (czynsz wymagalny w 2025 roku) istotnie wskazuje na nieoparciu transakcji o racjonalny rachunek ekonomiczny uwzględniający interes finansowy wydzierżawiającego. Uprawnia natomiast wniosek o tym, że celem transakcji była niedopuszczalna, w świetle brzmienia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, gdyż sprzeczna z celami wsparcia optymalizacja struktury posiadania gruntów, która miała przy tym charakter wyłącznie pozorny.

Powyższe wywody bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.