Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy (zwany dalej skarżącym) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uchwałę Rady Gminy z [...] grudnia 2008 r. nr XXI/98/2008 w sprawie zwolnień w podatku od środków transportowych wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Skarżący zarzucił w/w uchwale rażące naruszenie prawa – tj. art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r., nr 121, poz. 844 ze zm.) poprzez ustanowienie w § 1 zaskarżonej uchwały zwolnienia w podatku od środków transportowych o charakterze mieszanym podmiotowo – przedmiotowym, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju zwolnień podatkowych.
W uzasadnieniu wskazał, iż Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, za podstawę prawną przyjęła art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W § 1 zaskarżonej uchwały ustanowiono, że zwalnia się od podatku od środków transportowych pojazdy należące do Gminy i jednostek organizacyjnych Gminy, takie jak:
- 1. samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton,
- 2. ciągniki siodłowe i balastowe przystosowane do używania łącznie z naczepą lub przyczepą o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton,
- 3. przyczepy i naczepy, które łącznie z pojazdem silnikowym posiadają dopuszczalną masę całkowitą od 7 ton i poniżej 12 ton,
- 4. autobusy.
Podkreślił, że na gruncie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, iż rada gminy nie ma kompetencji do wprowadzania zarówno zwolnień podmiotowych jak i mieszanych podmiotowo – przedmiotowych.
Zdaniem skarżącego określenie w zaskarżonej uchwale pojazdów podlegających zwolnieniu od podatku od środków transportowych w stosunku do podmiotów wymienionych w uchwale stanowi przykład zwolnienia o charakterze mieszanym podmiotowo - przedmiotowym, w którym fakt zwolnienia powiązany jest nie tylko z cechami przedmiotu opodatkowania, lecz przede wszystkim z osobą podatnika. Podniósł ponadto, że uchwałodawca wskazując wyraźnie adresata zwolnienia, nadał mu również charakter zwolnienia podmiotowego. Ustanowienie takiego rodzaju zwolnienia uchwałą rady gminy, narusza zdaniem skarżącego w sposób oczywisty i rażący art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, taki rodzaj zwolnienia może być ustanowiony wyłącznie w akcie rangi ustawowej.
Skarżący powołując się na 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyraził również pogląd, że w sferze stanowienia prawa nie ma zastosowania zasada, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz za regułę należy uznać twierdzenie, iż "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". Tym samym należy przyjąć, iż w ramach delegacji określonej w art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dopuszczalnym jest jedynie wprowadzenie zwolnienia przedmiotowego, na potwierdzenie czego skarżący przytoczył liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o nieuwzględnienie skargi z powodu jej oczywistej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej należy zasada osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego wyrażona w art. 165 ust.1 ustawy zasadniczej, z której wywodzona jest samodzielność tych jednostek, także tej podstawowej jaką jest gmina.
Samodzielność gminy nie oznacza jednak, że nie jest ona podporządkowana obowiązującemu porządkowi prawnemu. Organy gminy, działając w zakresie swoich kompetencji i korzystając ze swoich uprawnień, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednym z takich uprawnień jest konstytucyjne prawo jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych, w zakresie ustalonym ustawą – art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrażona w ten sposób zasada samodzielności finansowej gmin nie może być jednak pojmowana w sposób absolutny, gdyż wolno im tylko to, na co zezwalają ustawy. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się powyższego zagadnienia wskazał, iż ograniczenie kompetencji gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach oznacza, że nie może ona wprowadzać podatków (opłat) nie przewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym władztwem podatkowym (wyr. NSA z 23 listopada 1993 r., SA/Kr 1312/93, POP 1994/6/103).
Ograniczona swoboda prawodawcza gminy w tej materii wynika również z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat, należy do właściwości rady gminy, ale tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powyższy przepis ma umocowanie w art. 40 w/w ustawy, w którym ustawodawca przyznał gminie prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy.
Na gruncie podatku od środków transportowych, regulacja dotycząca uchwałodawczej działalności gminy w tym zakresie, została zawarta w art. 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który przyznaje radzie gminy kompetencje do określania w drodze uchwały wysokości stawek tego podatku. Z kolei art. 12 ust. 4 przywołanej ustawy przyznaje tejże radzie uprawnienie do wprowadzania zwolnień przedmiotowych innych, niż określone w ust. 1 tego artykułu, z wyjątkiem zwolnień dotyczących pojazdów, o których mowa w art. 8 pkt 2,4 i 6 ustawy.
Tym samym, ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów dotyczących wprowadzania przez radę gminy zwolnień w podatku od środków transportowych. Zastrzegł jedynie, że muszą to być zwolnienia o charakterze przedmiotowym.
Słusznie zatem skarżący wskazał, iż Rada Gminy nie posiadała kompetencji do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą zwolnień o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, gdyż delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dopuszcza jedynie określenie, co jest zwalniane od podatku (zwolnienie o charakterze przedmiotowym). Nie daje ona natomiast możliwości wprowadzenia zwolnienia określającego, kto w stosunku do jakich przedmiotów objęty jest zwolnieniem (zwolnienie o charakterze mieszanym podmiotowo – przedmiotowym). W § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy nie tylko określiła środki transportu podlegające zwolnieniu, ale w pierwszej kolejności wskazała adresata tego zwolnienia w postaci właścicieli pojazdów należących do Gminy i jednostek organizacyjnych Gminy, przez co rażąco naruszyła delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Za trafny należy również zarzut skarżącego, iż skierowanie zwolnienia podatkowego ustanowionego w § 1 uchwały Rady Gminy z [...] grudnia 2008 r. do określonych podmiotów, stanowiło rażące naruszenie art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym, "(...) określanie podmiotów (...) oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy". Instytucja zwolnień podmiotowych, obejmujących pewne kategorie podatników, została w ten sposób zastrzeżona wyłącznie dla materii ustawowej. Wskazanie przez uchwałodawcę Gminy w akcie prawa miejscowego adresata zwolnienia, w postaci Gminy i jednostek organizacyjnych tejże Gminy stanowiło rażące naruszenie art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Reasumując Sąd stwierdza, że § 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Taka sprzeczność, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje nieważność zaskarżonego aktu.
Z tych też względów i z uwagi na fakt, iż § 1 zaskarżonej uchwały wyczerpuje całą jej merytoryczną zawartość, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
(-) Alina Rzepecka (-) Jan Grzęda (-) Stefan Kowalczyk