Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja uchylała w całości decyzję wydaną przez Zarząd Związku [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości powstałej w opłacie za gospodarowanie odpadami za okres lipiec 2013 - marzec 2014 r. w stosunku do U.A.. W związku ze stwierdzeniem braku kompetencji do jej wydania przez organ wykonawczy związku, tj. Zarząd Związku, zaskarżoną decyzją sprawę przekazano Prezydentowi Miasta jako organowi podatkowemu I instancji, właściwemu do jej rozpatrzenia.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt. 1-16 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca nałożył na gminy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania w zakresie w szczególności wymienionym w pkt. 1-16 powyższego artykułu. Zgodnie z artykułem 3 ust. 2a ustawy, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego wykonują organy tego związku. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek [...] wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi, wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art.69 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (mi. 73 ust. 1 i 2 ustawy o Samorządzie gminnym). Z powyższych regulacji wynika, że jeżeli do wykonywania zadań określonych w art. 3 ust.2 ustawy został ustanowiony związek międzygminny, to wówczas prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku (zgromadzenie i zarząd związku międzygminnego). Jednak - jak podkreśliło SKO w uzasadnieniu decyzji - wśród zadań gminy wymienionych w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy, które przechodzą z mocy prawa na właściwe organy związku międzygminnego w przypadku jego utworzenia, ustawodawca nie wskazał spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z kolei przepis art.6o ustawy określa, iż w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze. Nadto przepis art. 6q ustawy wyraźnie stanowi, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zgodnie z oceną SKO, w/w przepisy ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym a ustawa ta nie zawiera jakichkolwiek upoważnień do cedowania uprawnie organów podatkowych w tym zakresie na inny organ czy osobę.
Z mocy art. 6r ust. 1a i 1b ustawy zarząd związku międzygminnego - w przypadku przejęcia przez taki związek zadań gminy, o których mowa wart. 3 ust. 2 ustawy posiada jedynie uprawnienia organu egzekucyjnego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konkluzji decyzji SKO ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, czyli z naruszeniem przepisów o właściwości.
Prokurator Rejonowy z takim stanowiskiem organu się nie zgodził i złożył skargę w której decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 6 o w zw. z art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że decyzja administracyjna Związku [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości powstałej w opłacie za gospodarowanie odpadami za okres lipiec 2013 - marzec 2014 r. w stosunku do U.A. wydana została przez organ niewłaściwy, tj. zarząd Związku [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Rady Gmin uchwaliły Statut Związku [...], który został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 18 lipca 2012r. (Dziennik Urzędowy Województwa z.2012r., poz. 1454), na mocy którego zadaniem Związku jest prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników Związku. Związek prowadzi gospodarkę odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników związku, realizuje prawa i obowiązki organów gmin określone w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U z 2013, poz. 1399 ze zm.) poprzez (tak § 6 statutu): m.in. w pkt. b - wydawanie decyzji administracyjnych.
Zgromadzenie Związku podjęło wymagane przepisami prawa uchwały regulujące zasady gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników Związku, które stanowią prawo miejscowe obowiązujące na terenie Związku.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z zm.) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Tę ogólną regułę na gruncie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera art. 3 ust. 2a tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań w zakresie czystości i porządku, prawa i obowiązki organów gminy określone w ww. ustawie, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
W ocenie strony skarżącej, związek międzygminny przejmuje prawa i obowiązki organów gmin wchodzących w jego skład. Jeżeli więc do wykonywania praw i obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminie został powołany związek międzygminny, a w statucie wskazano dokładnie zadania, które ma wykonywać, to organy związku posiadają kompetencje do wykonywania zadań gminy oraz wydawania decyzji administracyjnych. Jedną z takich kompetencji jest prawo do wydawania decyzji określających, o których mowa w art. 6o Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W związku z powyższym Zarząd związku posiada kompetencje do wydawania decyzji, na podstawie art. 6o ustawy.
W ocenie strony skarżącej organ błędnie uznał, że Zarząd związku nie miał kompetencji do upoważnienia swojego pracownika do wydawania decyzji w jego imieniu. Tym samym uznać należało, że decyzje zostały wydane przez właściwy podmiot, a osoby działające w imieniu organu posiadały właściwe umocowanie do działania.
Zdaniem strony skarżącej najistotniejsze, z punktu widzenia przedmiotowej kwestii pozostaje ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym, możliwe jest przekazanie uprawnień organu podatkowego na rzecz zarządu związku międzygminnego czy też innych jednostek organizacyjnych gmin, uwzględniając cel tworzenia związku gminnego i jego zapisy w tym zakresie.
Analizując powyższe zaakcentować należy okoliczność, iż art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią którego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, jest przepisem szczególnym uzupełniającym w stosunku do tych norm, które zawarte zostały w regulacjach postępowania administracyjnego i podatkowego. Przepis ten jest regulacją dającą możliwość jej elastycznego stosowania do wszystkich spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej.
Ponadto, w myśl art. 64 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym art. 39 ust. 4 stosuje się odpowiednio do związków międzygminnych. Wynika z tego, że jednostki pomocnicze gminy mogą uzyskać szeroki zakres kompetencji, włącznie z wydawaniem decyzji w indywidualnych sprawach. Wobec powyższego na gruncie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można uzasadniać możliwość wykonywania funkcji związanych z pobieraniem, administrowaniem oraz egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zlecenia tego zadania gminnej jednostce budżetowej. Oznacza to również, że w związku z uregulowaniami art. 6 q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również kierownicy (dyrektorzy) i pracownicy jednostek organizacyjnych gmin w ramach zadań związanych z poborem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą zobowiązani do przestrzegania-przepisów Ordynacji podatkowej o tajemnicy skarbowej, [tak również w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 17199 w sprawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach].
W ocenie Prokuratora decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylającą w całości decyzje administracyjną Związku [...] obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a., wobec rażącego naruszenia art. 6 o w zw. z art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity). Uznanie, iż zarząd Związku [...] nie ma kompetencji do wydawania decyzji indywidualnych, w tym zakresie poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi rażące naruszenie art. 6 o w zw. z art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Ocena stanu sprawy w kontekście obowiązujących przepisów, potwierdza zdaniem składu orzekającego, że organ wykonawczy związku międzygminnego (Zarząd Związku) nie był organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie mógł prowadzić postępowania podatkowego w tym przedmiocie, a więc nie mógł rozstrzygać decyzją o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też w konsekwencji nie mógł rozstrzygać w zakresie umorzenia tych opłat. W stanie obowiązującym na dzień wydania decyzji - to jest [...] sierpnia 2014 r.- w ocenie Sądu nie ma podstawy do uznania, że przepisy uprawniały do upoważnienia zarządu związku międzygminnego do wydawania decyzji na podstawie przepisu art. 6o w zw. z art.6 q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art.64 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne.
Tę ogólną regułę na gruncie tej ustawy zawiera art.3 ust.2a tej ustawy. Stosownie do jego brzmienia, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań w zakresie czystości i porządku, prawa i obowiązki organów gminnych określone w ust. 2 art. 3 ustawy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt. 1-16 ustawy, ustawodawca nałożył na gminy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania w zakresie w szczególności wymienionym w pkt 1-16 powołanego przepisu.
Jeżeli do wykonywania zadań określonych w art. 3 ust. 2 ustawy został utworzony związek międzygminny to wówczas prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Zakres zdolności prawnej związku w stosunku do powierzonych mu zadań jest tożsamy z zakresem zdolności prawnej gmin, które w nim uczestniczą.
Zgromadzenie związku międzygminnego, utworzonego na podstawie art.3 ust.2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może więc uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z tej ustawy, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy jednak zwrócić uwagę, że wśród zadań gminy wymienionych w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy, które przechodzą z mocy prawa na właściwe organy związku międzygminnego w przypadku jego utworzenia, ustawodawca nie wskazał spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do brzmienia art.6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Jednakże w art.6r ust.1b tej ustawy ustawodawca przewidział, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art.3 ust.2 organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd związku międzygminnego.
Należy też zauważyć, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymienia w art.6q, jak też w innych przepisach tej ustawy, możliwości przekazywania kompetencji organów podatkowych zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi miasta lub prezydentowi miasta. Odpowiada to kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania podatkowego przyznanej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi pierwszej instancji określonej art.13 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a więc organom wykonawczym samorządu terytorialnego.
Co istotne, możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują też przepisy Ordynacji podatkowej. Należy bowiem wskazać, że na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej nie jest dopuszczalne oddawanie przewidzianych w tej ustawie kompetencji organów podatkowych na inne organy lub jednostki. Przepis art.143 Ordynacji podatkowej dopuszcza wyłącznie możliwość upoważnienia przez organ podatkowy funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie przewidziane w tym przepisie nie oznacza przyznania osobie upoważnionej funkcji organu podatkowego, a tylko zmienia osobę wykonującą funkcję tego organu.
Zatem, organy, które wydają decyzje w wymienionym powyżej przedmiocie wynikają jasno z przywołanych powyżej przepisów.
Poza sporem winno pozostawać, że uchwalanie aktów prawa miejscowego, nie jest tożsame z wydawaniem decyzji. To ostatnie nie jest ani prawem ani obowiązkiem, lecz aktem władztwa. Ponadto organu uprawnionego do takiego władztwa nie można domniemywać. Słusznie organ zauważył, że mocą art. 6r ust. 1a i 1b ustawy, zarząd związku międzygminnego w przypadku przejęcia przez taki związek zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy – posiada jedynie uprawnienie organu egzekucyjnego. Zakładając racjonalność ustawodawcy wskazać należy, że gdyby intencją ustawodawcy było rozszerzenie kompetencji związku międzygminnego o wydanie decyzji administracyjnych – jako organu podatkowego, regulacja w tym zakresie zostałaby wprowadzona do ustawy.
Na marginesie wskazać należy, że przepis art. 6q uległ zmianie na mocy przepisu art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 87 z dnia 17 stycznia 2015 r.). Zgodnie z powołaną ustawą przepis art. 6q otrzymał brzmienie:
"1. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
- 2. Kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlega zaokrągleniu.
- 3. W przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.".
Natomiast zgodnie z art. 4 powołanej ustawy zmieniającej "organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania".
Dokonana zmiana przepisów potwierdza stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wcześniejszego braku możliwości upoważnienia innego organu niż określony w treści art. 6 q do wydania decyzji.
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należy uznać, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014r. wydana przez Zarząd Związku [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art.233 §1 pkt 2 lit. b) Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z powołanym powyżej przepisem, organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Innymi słowy, organ odwoławczy stwierdzając, że kwestionowana odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (rzeczowej i/lub miejscowej), uchyla z tego powodu zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazuje sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji. Jest to decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia art. 6 o w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego interpretację. W ocenie składu orzekającego prawidłowe jest stanowisko organu, że decyzja administracyjna Związku [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości powstałej w opłacie za gospodarowanie odpadami za okres lipiec 2013 - marzec 2014r. w stosunku do U.A. wydana została przez organ niewłaściwy tj. zarząd Związku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.