Uzasadnienie
Wójt Gminy, reprezentujący tę jednostkę samorządu terytorialnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej Dyrektorem LOR ARiMR, z dnia [...] r. nr [...]. Wymienioną decyzją Dyrektor LOR ARiMR jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że złożony w dniu 13 maja 2005 r. wniosek Gminy o przyznanie jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 załatwiony został odmownie po weryfikacji tego wniosku i stwierdzeniu, iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 3 pkt 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), cyt. dalej jako ustawa o systemie ewidencji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor LOR ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, w którym Gmina powoływała się na zasady konstytucyjne, w tym na art. 65 Konstytucji RP podkreślając, że władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia przez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Gmina twierdziła też, że została zobowiązana do zwalczania bezrobocia i zadania te realizuje z wykorzystaniem mienia gminnego, w skład którego wchodzą grunty rolne, na których Gmina prowadzi gospodarkę rolną, m.in. uprawiając ziemniaki. Organ odwoławczy zajął takie samo stanowisko jak organ I instancji wskazując, że Gmina nie ma przymiotu producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na moment rozpatrywania wniosku Gminy, do producentów rolnych zalicza się: osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, będące posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Dyrektor LOR ARiMR powołał się również na art. 13 ust. 1 cyt. powyżej ustawy, zgodnie z którym kierownik biura powiatowego ARiMR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem. W ocenie organu II instancji Gminie nie przysługują płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, ponieważ uprawnionym do tych płatności jest podmiot będący producentem rolnym. Warunek ten wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), cyt. dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z uwagi na przepisy art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które określają działania i zadania gminy niewykraczające poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, należy stwierdzić, iż prowadzenie działalności rolniczej przez gminę na gruntach będących w jej posiadaniu nie należy do zadań i zakresu działania gminy. W powyższym zakresie organ wskazał też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 110/06), w którym został wyrażony pogląd, że gmina, jak również sołectwo, nie mogą prowadzić działalności rolniczej, zatem nie mogą uzyskać płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Skarga Gminy wywiedziona została na podstawie zarzutów naruszenia:
• art. 32 Konstytucji RP przez domaganie się od Gminy specjalnego zezwolenia na prowadzenie produkcji rolnej na posiadanych gruntach,
• art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia kryteriów uzyskania statusu producenta rolnego określonych w powołanym przepisie.
Skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również domagała się "nakazania właściwemu organowi wypłacenia dopłat bezpośrednich zgodnie ze złożonym wnioskiem". Wniosek dotyczył ponadto zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Gmina zwalczała przede wszystkim stwierdzenie organu, że do zadań gminy nie należy prowadzenie działalności rolniczej na posiadanych przez nią gruntach i że gmina "nie spełnia definicji" producenta rolnego z art. 3 ustawy o systemie ewidencji.
Nie zgadzając się z powyższymi stwierdzeniami skarżąca przytoczyła trzy grupy argumentów, a mianowicie:
- zarzuciła, że wskazując art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, według którego do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, organ nie wskazał żadnych ustaw, które mogłyby wykluczyć produkcję rolniczą z aktywności gospodarczej gminy;
- zarzuciła też, że organ całkowicie bezpodstawnie uznał za zamknięty katalog zadań określony w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w cyt. przepisie użyto zwrotu "w szczególności", a katalog zadań gminy wielokrotnie poszerzano na mocy odrębnych ustaw (np. o zadanie dożywiania dzieci ujęte w ustawie o pomocy społecznej);
- oświadczyła, że przez fakt posiadania gospodarstwa skarżąca wypełnia w 100 % kryteria producenta rolnego określone w art. 3 pkt 3 ustawy o systemie ewidencji.
Skarżąca Gmina zarzucała w końcu, iż gdyby przyjąć interpretację organu, która całkowicie wypacza intencje ustawodawcy, to "grunty gminne powinny porastać chwasty, powinny one ulegać dalszej degradacji, a gminne dzieci cierpieć niedożywienie".
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że ze względu na oczywistą dyskryminację Gminy w życiu gospodarczym zaskarżona decyzja powinna być uchylona a dopłaty wypłacone.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz rozszerzając argumentację o dodatkowe elementy uzasadnienia wskazanego w tej decyzji wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 110/06). Podkreślił przy tym, że Gmina nie posiada numeru identyfikacyjnego.
Na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. Sąd przeprowadził w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej jako P.p.s.a., dodatkowy dowód z dokumentu, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 317/06) w sprawie ze skargi Gminy na decyzję w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga Gminy okazała się niezasługującą na uwzględnienie. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie stwierdził żadnego z rodzajów naruszenia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać w pierwszej kolejności, że w świetle regulacji prawnych dotyczących przyznawania płatności w rolnictwie istotną rolę odgrywa utworzony w skali kraju system ewidencji. Systemu tego dotyczy ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), a zgodnie z jej art. 4 w skład systemu wchodzą: 1) ewidencja producentów, 2) ewidencja gospodarstw rolnych, 3) ewidencja wniosków o przyznanie płatności oraz 4) dokumentacja związana z prowadzeniem ewidencji wymienionych w pkt 1-3. Natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ewidencji wynika, że system wykorzystuje się m.in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności.
Gdy mowa o płatnościach, w tym o będących przedmiotem niniejszej sprawy płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w ustawodawstwie przyjęto, że podmiotami uprawnionymi są producenci rolni. Ustawa o systemie ewidencji zawiera w art. 3 pkt 3 definicję pojęcia "producent rolny", niemniej należy zwrócić uwagę na inny istotny wymóg, określony tą ustawą. W jej art. 11 ust. 1 przyjęto, że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Umieszczenie w ewidencji producentów stanowi zatem nadanie statusu takiego producenta i nie jest to zwykła formalność, tylko czynność z zakresu administracji publicznej, czego potwierdzeniem jest tryb odmowy wpisu do ewidencji producentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji organ dokonuje takiej odmowy w drodze decyzji administracyjnej, przy czym ustawowe przesłanki odmowy to wyłącznie: 1) jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub 2) gdy został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. Z powyższego wynika zatem, że uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest podmiot, który uzyskał wpis do ewidencji producentów, ponieważ tylko w ten sposób potwierdzany jest status producenta rolnego jako uprawnionego do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Ustawa o płatnościach bezpośrednich określa bowiem warunki i tryb udzielania tych płatności producentom rolnym (art. 1), a art. 2 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że tego rodzaju płatności przysługują producentowi rolnemu.
W tej sytuacji najistotniejszą okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania płatności był brak wpisu w ewidencji producentów, będący wynikiem ostatecznej decyzji administracyjnej o odmowie takiego wpisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie ustalił dodatkowo w tym zakresie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 317/06) oddalił skargę Gminy na decyzję Dyrektora LOR ARiMR z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów. Wyrok Sądu nie został zaskarżony, jest więc orzeczeniem prawomocnym, potwierdzającym zgodność z prawem decyzji o odmowie wpisu Gminy do ewidencji producentów rolnych.
Jest to okoliczność przesądzająca o prawidłowości decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich, zatem Sąd nie będzie szczegółowo rozważał kwestii merytorycznej (odnoszącej się w istocie do tamtego odrębnego postępowania), a mianowicie tej, czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym do gminy należy, czy też nie, prowadzenie działalności rolniczej.
W niniejszej sprawie organy wprawdzie poruszyły tę kwestię w uzasadnieniach swoich decyzji, niemniej z zaskarżonej decyzji wynika bez wątpienia, że jako podstawę prawną przywołano przepisy o wpisie do ewidencji producentów, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a organ I instancji jednoznacznie wskazał na odmowę wpisu do ewidencji jako istotną okoliczność swojego rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
(-) Barbara Rennert (-) Stefan Kowalczyk (-) Krystyna Skowrońska-Pastuszko