Uzasadnienie
Szpital [...] sp. z o.o. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Województwa z dnia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej 3 Gospodarka niskoemisyjna, Działania 3.2 Efektywność energetyczna, Poddziałania 3.2.1. Efektywność energetyczna – projekty realizowane poza formułą ZIT Regionalnego Programu Operacyjnego –2020.
Spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej Załącznika nr 1 do uchwały (ogłoszenie o konkursie) w jakim wskazuje ona uprawnionych do potencjalnych beneficjentów konkursu oraz Załącznika nr 2 do uchwały (regulamin) w zakresie pkt 2 "Organizacja Konkursu" ppkt 3 "Typy Wnioskodawców" tiret pierwszy zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 9 ust. 2 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak również art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) poprzez określenie beneficjentów programu w sposób wykluczający z udziału w programie podmioty lecznicze, wykonujące działania z zakresu użyteczności publicznej, które mają zawartą umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz działają w tzw. publicznym (powszechnym) systemie ochrony zdrowia — charakteryzując się wobec tą samą cechę istotną, co "podmioty publiczne, których właścicielem jest JST lub, dla których podmiotem założycielskim jest JST" co sprawia, że organ w sposób nieuzasadniony faworyzuje podmioty lecznicze, funkcjonujące w publicznym systemie ochrony zdrowia, "których właścicielem jest JST lub, dla których podmiotem założycielskim jest JST", a dyskryminuje podmioty lecznicze, funkcjonujące w publicznym systemie ochrony zdrowia, których właścicielem lub podmiotem założycielskim są inne niż JST podmioty (do których zaliczana jest m.in. Skarżąca);
- 2. art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 2 ust. 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez nieuprawnione wyłączenie z kręgu beneficjentów podmiotów prywatnych, pomimo, iż podmioty te mogą być również beneficjentami programów;
- 3. art. 2 ust. 25 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z brzmieniem
Projektu Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 z marca 2015 r. z późn. zm. (Oś priorytetowa 3, cele szczegółowe osi priorytetowych 2),poprzez jego niezastosowanie w ramach niniejszego konkursu w związku z wykluczeniem z grona beneficjentów podmiotów posiadających budynku użyteczności publicznej a będącymi podmiotami prywatnymi.
Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Skarżąca uiściła wpis od skargi w kwocie 300 zł (dowód wpłaty k. 28 akt sądowych)
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów. Nadto organ wskazał, że skarżąca skarżyła już analogiczne zapisy innego regulaminu podnosząc tożsame, jak w niniejszej sprawie, zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 869/17 skargę tą odrzucił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargę należało odrzucić.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jednocześnie zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 tej ustawy.
Jak słusznie zauważył organ przed tutejszym Sądem toczyło się już postępowanie zainicjowane skargą Spółki na uchwałę Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu do konkursu a stanowisko przedstawione przez Sąd w postanowieniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 869/17 jest aktualne także na kanwie rozpoznawanej sprawy.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460) - powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa". W art. 1 tej ustawy wskazano, że ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.
Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).
Podkreślić zatem należy, że w świetle przepisów ustawy wdrożeniowej wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą. Oznacza to, że ustawa wdrożeniowa jako ustawa szczególna w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę zarządu w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7). Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców (art. 41 ust. 3).
Stosownie do art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Regulamin konkursu nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie zwrócono uwagę, że regulamin konkursu – jako dokument systemu realizacji – nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17, wyrok WSA w Szczecinie z 25 maja 2017 r., I SA/Sz 381/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Spółka podniosła zarzut dotyczący nieuprawnionego (dyskryminującego) ograniczenia dostępności skarżącej do programów operacyjnych. Jak już wyżej wskazano, regulamin konkursu stanowi obok ustawy, i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wzorzec kontroli sądowej czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej w toku postępowania konkursowego. Z tych względów potencjalni beneficjenci konkursu nie są pozbawieni ochrony prawnej, gdy regulamin konkursu narusza prawo.
W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że regulamin konkursu nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie jest skierowany do konkretnego podmiotu i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Podstawy prawnej zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu nie stanowi także art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ani art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.w.", ponieważ wymienione przepisy dotyczą aktów prawa miejscowego, a regulamin konkursu nie jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwałą zarządu województwa. Aktami prawa miejscowego są jedynie uchwały sejmiku województwa, co wynika jednoznacznie z art. 18 pkt 1 u.s.w.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego podlegają również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
- 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;
- 3) mają charakter indywidualny bądź generalny;
- 4) nie są aktami prawa miejscowego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu regulamin konkursu nie posiada cechy opisanej w pkt 2. Określa on bowiem zasady przeprowadzenia konkursu, nie wpływa zaś bezpośrednio na sferę indywidualnych praw lub obowiązków potencjalnych beneficjentów i nie kreuje lub znosi stosunku prawnego.
Zaznaczyć należy, że regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów). Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Go 1056/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać również należy na treść art. 91 ust. 1 u.s.w., który stanowi, że przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 90 cyt. ustawy oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwały organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu przytoczony przepis z uwagi na przedstawiony powyżej charakter regulaminu konkursu nie znajduje zastosowania w sprawie (por. postanowienie NSA z 8 marca 2002 r., II GSK 2447/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu nawet gdyby uznać, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała zarządu województwa stanowi czynność prawną lub faktyczną w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w., skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego.
Warunkiem zaskarżenia na podstawie ww. przepisu jest bowiem wykazanie, że zaskarżona czynność prawna lub faktyczna godzi w sferę prawną skarżącego - tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego.
Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.
W rozpoznawanej sprawie Spółka stwierdziła, że posiada interes prawny w złożeniu niniejszej skargi, ponieważ uszczerbku doznało jej prawo majątkowe w postaci prawa do otrzymania środków publicznych w ramach wskazanego konkursu. Tak ustalone kryteria wykluczają ją bowiem z kręgu potencjalnych beneficjentów, a czynią to niezgodnie z prawem i zasadą równości.
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że uchwała w sprawie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu konkursu, bezpośrednio pozbawia ją przysługujących jej praw albo ogranicza ją w sposobach korzystania z dotychczas przysługujących uprawnień, czy też nakłada na nią określone obowiązki.
Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił (pkt 1 postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.