Uzasadnienie
Uchwałą z 18 kwietnia 1997 r. nr 463/97 Rada Miasta dokonała zmiany w budżecie na 1997 rok w ten sposób, iż przesunęła wydatki w planie na 1997 rok w wysokości 5000 zł z działu 85 - "Ochrona zdrowia", rozdziału 8595 - "Pozostała działalność, par. 37 - "Usługi niematerialne", z zadania "Terenowa Komisja do spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi" do działu 91. - "Administracja państwowa i samorządowa", rozdziału 9195 - "Pozostała działalność", par. 40 - "Różne opłaty i składki z przeznaczeniem na wykup specjalnych cegiełek na rzecz ratowania Stoczni Gdańskiej".
Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
8 maja 1997 roku uchwałą (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) stwierdziło istotne naruszenie prawa w wyżej wymienionej uchwale, polegające na przeznaczeniu środków budżetowych w kwocie 5000 zł na wydatki, które nie należą do zadań gminy, to jest naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 w związku z art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W par. 2 uchwały nakazano Radzie Miejskiej usunięcie istotnego naruszenia prawa, w terminie do 22 maja 1997 roku. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.
W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że wprawdzie gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową, ale samodzielność ta nie jest zupełna, gdyż ograniczają ją przepisy szczególne. Nie może więc być dowolnych wydatków z budżetu gminy ani też takich, które nie służą zaspokajaniu lokalnych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Rada Miasta w uchwale z 22 maja 1997 r. nr 474/97 wezwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej o wskazanie, które przepisy prawa budżetowego zostały naruszone przez kwestionowaną jej uchwałę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 22 maja 1997 r. (...) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej nr 463/97 z 18 kwietnia w sprawie zmian w budżecie Miasta na 1997 rok. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ i art. 9l ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały powołano się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 4 października 1995 r. K 8/95 - OTK 1995 cz. II poz. 28 str. 57, oraz z dnia 23 października 1996 r. K 1/96 - OTK ZU 1996 nr 5 poz. 38 i Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1997 nr 1 poz. 1, z których wynika, że samodzielne prowadzenie gospodarki przez gminy na podstawie budżetu nie oznacza "samodzielności wewnętrznej" gminy, rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Tymi przepisami szczególnymi, do których odsyłają art. 6 ust. 2 i art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest przede wszystkim ustawa Prawo budżetowe, w tym jej art. 1 i art.
7. Z ich treści wynika, że granice swobodnego dysponowania przez gminy środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów wyznaczają w omawianym wycinku spraw publicznych - zadania własne gmin oraz zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom w obowiązującym trybie ustawowym. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, Rada Miejska bez ustawowego upoważnienia przeznaczyła środki finansowe na cel w ogóle nie związany z zadaniami samorządu terytorialnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta, działając z upoważnienia Rady Miasta, wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zarzucając że Kolegium naruszyło przepisy prawa, gdyż uchwała wzywająca do zmiany uchwały Rady Miejskiej nie zawierała wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Radę naruszone w uchwale o zmianie budżetu. Poza tym, w dacie podjęcia uchwały, tj. 22 maja 1997 r., obowiązywały dwie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, tj. również uchwała z 8 maja 1997 r. Ponadto zarzucono, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie wskazała, które z zasad gospodarki finansowej gmin zostały naruszone. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 1 i art. 7 prawa budżetowego nie mogą wyłącznie stanowić podstawy materialnej rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ zawierają normy ogólne. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ustępie 1, należą do gminy.
Ograniczenie samodzielności gminy jest sprzeczne z przyjętą linią orzecznictwa, albowiem o jej ograniczeniu może decydować ustawodawca, wyłącznie w formie ustawowej, a nie może tego czynić organ nadzoru w formie rozstrzygnięcia nadzorczego kolegium regionalnej izby obrachunkowej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu pisma procesowego podał, że strona skarżąca nie zastosowała się do zalecenia nadzorczego do 22 maja 1997 r., ani po tej dacie. W ocenie Kolegium Izby, szczegółowymi przepisami ustawowymi z zakresu gospodarki finansowej gmin, które zostały naruszone, były przepisy art. 1 i art. 7 prawa budżetowego. Poza tym samodzielność gminy w prowadzeniu gospodarki finansowej nie oznacza absolutnej jej autonomii, a tym bardziej dowolności w dysponowaniu środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu gminy, gdyż mają one charakter publiczny.
Pełnomocnik skarżącego, na rozprawie z 26 sierpnia 1997 r., podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodatkowo podkreślił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi została zmieniona od 1 stycznia 1997 r.
Pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej uchwały organu nadzorczego tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, a nie celowości, tj. z punktu widzenia zgodności tej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującego prawa /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozważenia, jest ustalenie, czy został wyczerpany tryb do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. Ustęp 5 tego przepisu stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.
Czy istniała także konieczność zwrócenia się do Regionalnej Izby Obrachunkowej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA?
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa o samorządzie terytorialnym reguluje materię szczególną, a zatem, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali, nie ma konieczności stosowania ustawy o NSA. Ustęp 1. cytowanego art. 98 wyraźnie wskazuje na tryb wnoszenia skargi w sprawach dotyczących orzeczeń nadzorczych, a ustęp 5 tego przepisu podaje, kiedy orzeczenie staje się prawomocne. Wydaje się również, że przepisem art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o NSA nie objęto wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Poza tym, przyjęcie dodatkowego obowiązku zwracania się o zmianę orzeczenia nadzorczego wydłużyłoby postępowanie, wywołując stan niepewności prawnej, a nie taki był chyba cel ustawodawcy przyjmującego analizowane rozwiązanie.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy uznać, że Rada Miasta wyczerpała tryb do wniesienia skargi podejmując uchwałę o jej wniesieniu po wydaniu przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwały uchylającej sporną uchwałę budżetową.
Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. podjęcia uchwały w dniu, w którym dla Rady Miasta upływał zakreślony przez Izbę termin do zmiany uchwały, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę fakt, że Rada Miasta w tym terminie nic zastosowała się do zaleceń Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i jedynie wezwała organ nadzorczy do podania podstawy prawnej stwierdzonych uchybień oraz konsekwentnie podtrzymywała swoje stanowisko, należy uznać, że opisane uchybienie natury proceduralnej nie mogło spowodować, w świetle art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, uchylenia zaskarżonej uchwały.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta dotyczącej zmiany budżetu i przesunięcia środków budżetowych na zakup cegiełek dla ratowania Stoczni Gdańskiej.
Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy udział w zbiórce publicznej mieści się w granicach kompetencji gminy?
Warunkami zgodności aktu organu samorządowego z prawem, w tym uchwały budżetowej, są: przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, zachowanie zgodności treści rozstrzygnięcia z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego oraz przestrzeganie ustalonej procedury działania.
Ogólny zakres kompetencji gminy ustala art. 6 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, a zakres kompetencji rady gminy - art. 18 tej ustawy. Z art. 6 ust. 1 wyraźnie wynika, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a z art. 18 ust. 1, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.
Rada gminy jest zatem uprawniona do podejmowania uchwał w przedmiocie zadań własnych gminy, określonych art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, tylko w takim zakresie, w jakim określone sprawy wynikające z tych zadań nie zostały zastrzeżone do właściwości innych organów. Stosownie do treści art. 7 ust. 1, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
1/ ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, 2/ gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3/ wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną, 4/ lokalnego transportu zbiorowego, 5/ ochrony zdrowia, 6/ pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7/ komunalnego budownictwa mieszkaniowego, 8/ oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych, 9/ kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kultury, 10/ kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11/ targowisk i hal targowych, 12/ zieleni komunalnej i zadrzewień, 13/ cmentarzy komunalnych, 14/ porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej, 15/ utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16/ zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie w budżecie określonych środków na ratowanie zakładu pracy, który znajduje się w znacznej odległości od miejsca położenia gminy, nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej. Gdyby nawet przyjąć, że radni uchwalając zmianę budżetu działali z chęci niesienia pomocy podmiotowi gospodarczemu, który znalazł się w trudnej sytuacji ekonomicznej, przez co zaspokoili swoją wyższą potrzebę altruistyczną, to i tak takiego działania nic można zaliczyć do kategorii zadań lokalnych określonych w art. 6 i art. 7 cytowanej ustawy. Gdyby zbiórka publiczna zaspokajała potrzeby lokalne, partycypowanie w takim przedsięwzięciu można by uznać za zgodne z obowiązującym prawem. O braku możliwości wydatkowania środków budżetowych na cele poza gminą w dacie zmiany budżetu Miasta może również świadczyć nowelizacja ustawy o samorządzie terytorialnym z sierpnia tego roku, pozwalająca na udzielanie wzajemnej pomocy finansowej w przypadku zaistnienia katastrof i innych zdarzeń losowych.
Według Z.Leońskiego, problem samodzielności samorządu terytorialnego można rozpatrywać z różnych punktów widzenia, np. pod kątem zapewnienia samorządowi podstaw ekonomicznych do samodzielnego działania, doboru autentycznych działaczy potrafiących samodzielnie rozwiązywać zagadnienia lokalne itp. Rozwiązania prawne są wprawdzie istotnym, ale tylko jednym z elementów wyznaczających samodzielność samorządu. Niemniej jednak zapewnienie samorządowi samodzielności, ale i prawne uregulowanie nadzoru, który wytycza granice tej samodzielności, ma znaczenia zasadnicze.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych /np. podatków/ nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dowolne" /dozwolone/, lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" /por. wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92 - ONSA 1993 nr 4 poz. 113/. Odnosząc się do zasady samodzielności gminy, należy za Trybunałem Konstytucyjnym podkreślić, że zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy na podstawie budżetu nie oznacza samodzielności wewnętrznej gminy rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy (...). Znajdujemy się bowiem na gruncie prawa publicznego, gdzie obowiązuje zasada, iż dozwolone jest to, na co zezwala ustawa /por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r., K 1/96 - OTK 1996 nr 8 poz. 38/.
Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę, jako nieuzasadnioną, oddalono.