Uzasadnienie
Aktem notarialnym, sporządzonym 18 grudnia 1968 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/ prawo własności nieruchomości, obejmującej działki nr 196 i 199 o łącznej powierzchni 0,2958 ha, położonej w K., zabudowanej budynkami po byłej Kurii Diecezjalnej, zostało przez Diecezję K. przeniesione umową sprzedaży - za cenę oszacowaną przez rzeczoznawców - na rzecz Skarbu Państwa /Narodowego Banku Polskiego/, przy czym z dniem zawarcia tego aktu nastąpiło wydanie sprzedanej nieruchomości Narodowemu Bankowi Polskiemu. W treści par. 2 umowy notarialnej stwierdzono, że cała ta nieruchomość została przeznaczona - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 14 września 1966 r. - pod budowę budynku bankowego Narodowego Banku Polskiego.
Jest okolicznością bezsporną, że przez okres ponad 20-letni, w którym przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie Narodowego Banku Polskiego, nie został na niej wybudowany budynek bankowy, aczkolwiek Wojewoda K. decyzją z 13 kwietnia 1987 r. ustalił na terenie całej tej nieruchomości lokalizację inwestycji pod nazwą "Wojewódzki Ośrodek Obliczeniowy Narodowego Banku Polskiego w K.", zaś decyzją z 31 maja 1990 r. Prezydent Miasta K., uwzględniając wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Obsługi Inwestycji i Budownictwa w K., wydał pozwolenie na budowę Wojewódzkiego Ośrodka Obliczeniowego NBP na działce nr 196. W piśmie z 19 lipca 1990 r.
Wojewoda K. zwrócił się do dyrektora Oddziału Okręgowego NBP w K. o podjęcie starań zmierzających do zrealizowania obiektu NBP według skorygowanego projektu, uwzględniającego "równoległe odbudowanie cennego historycznie, o wybitnych walorach architektonicznych - obiektu willi Grundmana" /ten XIX-wieczny obiekt został rozebrany w 1972 r./.
Z dniem 5 grudnia 1990 r. cała opisana nieruchomość, pozostająca do tej daty w zarządzie NBP, z mocy prawa /art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - Dz.U. nr 79 poz. 464/ stała się przedmiotem użytkowania wieczystego NBP, co stwierdził Wojewoda K. w decyzji deklaratoryjnej z 11 lipca 1991 r., wydanej na wniosek Oddziału Okręgowego NBP w K. W przedwstępnej umowie sprzedaży z 30 lipca 1993 r., mającej formę aktu notarialnego, NBP zobowiązał się sprzedać Bankowi S. SA w K. prawo użytkowania wieczystego "działki gruntu o pow. ok. 2.500 m2" z tejże nieruchomości, objętej księgą wieczystą, zaś przyrzeczona umowa sprzedaży miała być zawarta pod warunkiem nieskorzystania przez Gminę Miasta K. z prawa pierwokupu, co wynika z treści par. 3 i 4 aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej Aleksandry L. w K. Jednocześnie w par. 2 tego aktu kontrahenci przedwstępnej umowy sprzedaży oświadczyli, że na wydzielonych fizycznie częściach opisanej nieruchomości zrealizują "inwestycję wspólną polegającą na budowie siedziby Centrali Banku S. SA w K. oraz węzła skarbowego wraz z dojazdem i sortownią Oddziału Okręgowego NBP w K.".
Koszty dokumentacji projektowej, dotyczące całej nieruchomości, jak makroniwelacja i odwodnienie, strony tej umowy zobowiązały się pokrywać proporcjonalnie do kubatury projektowanych części obiektu /par. 7/. Zawarcie umowy przyrzeczonej ustalono w terminie 30 dni od wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz "zatwierdzenia projektu wstępnego założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji" /par. 6/.
Poprzedni właściciel nieruchomości - Kuria Metropolitalna w K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonych działek o łącznej powierzchni 2958 m2, podając we wniosku z 31 stycznia 1995 r., że od ok. 30 lat od wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem pod gmach bankowy - cel ten nie został osiągnięty. Rozebrano jedynie budynek kurialny, a potem urządzono piwiarnię, która także została zlikwidowana, stąd żądanie zwrotu własności nieruchomości stało się aktualne.
Dyrektor Oddziału Okręgowego NBP w K. w piśmie z 13 lutego 1995 r. skierowanym do kierownika Urzędu Rejonowego w K. przedstawił "aktualną sytuację w zakresie realizacji budynku barakowego" - w szczególności podając, że zostało zlecone opracowanie dokumentacji inwestycyjnej i do 15 lutego 1995 r. "opracowały zostanie projekt wstępny inwestycji, a do 15 kwietnia 1995 r. pozostała dokumentacja niezbędna do rozpoczęcia robót inwestycyjnych w maju 1995 r." Podał także, iż planowany termin zakończenia inwestycji "dla części NBP" przewidziano na IV kwartał 1996 r., natomiast "dla części Banku S." - na IV kwartał 1997 r., przy czym "efektem inwestycji będzie długo oczekiwane rozwiązanie problemu skarbców Narodowego Banku Polskiego oraz stworzenie bazy lokalowej dla dalszego rozwinięcia działalności bankowej, zgodnie z celem, jaki przyświecał od początku zakupowi parceli.
W sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości - wszczętej w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - organ pierwszej instancji, przy udziale przedstawicieli stron /wnioskodawcy, NBP, Banku BSK SA/ oraz pracowników Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K., dokonał 6 czerwca 1995 r. jej oględzin stwierdzając, że nie została ona wykorzystana zgodnie z umową sprzedaży. W szczególności działki nr 196/1 i 196/2, co do których zatwierdzono projekt podziału decyzją z daty 18 marca 1991 r. /pierwsza z tych działek ma powierzchnię 2.903 m2, zaś druga 19 m2/ stanowiły grunt porośnięty trawą i trzema drzewami, na ich części był wybudowany przez osobę fizyczną garaż, a ponadto: ogrodzenie z podmurówką, słup elektryczny i stacja trafo. Pozostała działka nr 199 o pow. 36 m2, położona pomiędzy garażami Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej a budynkami mieszkalnymi, stanowiąca wąski pas gruntu /szerokość ok. 1 m/, nie była zabudowana - rosły na niej drzewa.
Niezależnie od tego postępowania /dotyczącego sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej/ kierownik Urzędu Rejonowego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i w tym celu wyznaczył na 5 listopada 1996 r. rozprawę administracyjną, wzywając do udziału w niej: Kurię Metropolitalną w K. i Oddział Okręgowy NBP w K., które to strony wniosły o "przesunięcie terminu wydania w przedmiotowej sprawie decyzji ", deklarując podjęcie próby ugodowego jej załatwienia, co jednak nie nastąpiło.
Decyzją z 9 stycznia 1997 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 104 Kpa organ pierwszej instancji odmówił rozwiązania użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania gruntu obejmującego działki nr 199, 196/1 i 196/2 o łącznej powierzchni 2.958 m2.
W uzasadnieniu stwierdził, że wprawdzie nie jest to grunt zagospodarowany zgodnie z celem określonym w umowie kupna-sprzedaży z 16 grudnia 1968 r., jednak nie oznacza to, że obecny użytkownik wieczysty korzysta z tego gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem i że nie podjął żadnych działań zmierzających do realizacji celu określonego w powołanej umowie, który to cel "nie utracił swej aktualności i będzie realizowany". Ponadto zaznaczył, że umowa kupna-sprzedaży ani inny dokument nie określały terminu realizacji inwestycji, która z przyczyn nie zawinionych przez użytkownika nieruchomości nie została rozpoczęta.
W odwołaniu od powyższej decyzji Kuria Metropolitalna w K. zarzuciła, że przez okres ponad 30 lat od wywłaszczenia nieruchomości nie doszło do realizacji celu określonego w umowie, natomiast decyzje administracyjne dotyczące lokalizacji inwestycji i pozwolenia na budowę z mocy prawa utraciły moc, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stały się ostateczne.
Organ odwoławczy decyzją z 27 czerwca 1997 r., wydaną z powołaniem się m.in. na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o rozwiązaniu użytkowania wieczystego gruntu ustanowionego zgodnie z decyzją Wojewody K. z 11 lipca 1991 r. na rzecz NBP. W uzasadnieniu stwierdził, że NBP w ciągu lat 1983-1993 poczynił starania związane z przygotowaniem dokumentacji dla realizacji węzła skarbowego i ośrodka obliczeniowego, jednak tej inwestycji nie zrealizował, zaś w umowie notarialnej z dnia 30 lipca 1993 r. zobowiązał się do sprzedaży Bankowi Ś. prawa użytkowania ok. 2.500 m2 gruntu pod wspólną inwestycję, której nie zrealizowano w planowanych terminach - w szczególności dla części NBP - do IV kwartału 1996 r.
Daje to podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość jest zbędna do celu, na który miała być przeznaczona, jak też do rozwiązania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ w zw. z art. 240 Kc.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez Narodowy Bank Polski w W., zarzucono rażące naruszenie powyższych przepisów materialnoprawnych przez organ odwoławczy, który przyjął błędnie, że tożsame są przesłanki uzasadniające rozwiązanie użytkowania wieczystego z przesłankami zwrotu nieruchomości. Umowa kupna-sprzedaży, na mocy której NBP nabył sporną nieruchomość, jak i żaden inny dokument nie określały terminu zabudowy działki, a planowane - według ostatnich przewidywań - terminy zakończenia budowy, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zostały dochowane jedynie z powodu wszczętego w styczniu 1995 r. postępowania administracyjnego o zwrot działki na wniosek Kurii Metropolitalnej. Fakt ten nie może stanowić podstawy uzasadniającej rozwiązanie użytkowania wieczystego.
Ponadto organ odwoławczy tendencyjnie pomniejsza znaczenie poczynionych przez NBP starań w celu realizacji inwestycji, nie dostrzegając zdarzeń, które udaremniły rozpoczęcie budowy na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w 1990 r. /wykonawca wszedł na plac budowy, jednak Wojewoda K. niespodziewanie wystąpił o zmianę koncepcji architektonicznej obiektu/. Po niezawinionej 3-letniej przerwie w procesie inwestycyjnym, kiedy zdołano wyjednać zgodę na zabudowę parceli bez konieczności odbudowy zabytkowej willi, nieprzydatnej dla potrzeb bankowych, a także z uwagi na nowe warunki organizacyjne bankowości, konsekwencją których była potrzeba realizacji inwestycji wspólnie z Bankiem S. - zlecono opracowanie nowej dokumentacji inwestycji, której zakończenie przewidywano w IV kwartale 1996 r. /dla części Banku S. o rok później/. Poza tym już w latach 70. była przygotowana pełna dokumentacja inwestycji, jednak absurdalna decyzja władz - zaliczająca budowle bankowe do "budownictwa administracyjnego" - uniemożliwiła jej realizację.
Jeśli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na nim budynków lub innych urządzeń, to zgodnie z art. 239 par. 2 pkt 1 Kc termin rozpoczęcia i zakończenia robót. powinien być określony w umowie. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie ustalono takich terminów ani w umowie kupna-sprzedaży, ani w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K., zatem nie można mówić o korzystaniu przez użytkownika wieczystego z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, która w art. 26 ust. 2 przewidywała możliwość rozwiązania w drodze decyzji administracyjnej prawa użytkowania wieczystego, mającego charakter cywilnoprawny. Regulacja ta wszakże - poza określeniem właściwości organów administracyjnych i sformułowaniem w sposób fakultatywny tej kompetencji - nie sprecyzowała przesłanek materialnoprawnych decyzji, odsyłając w tej mierze do przepisu art. 240 Kc. Ten przepis zawiera w pierwszej kolejności nawiązanie do charakteru omawianego prawa rzeczowego, które tym głównie różni się od prawa własności, że dotyczy długoletniego, lecz jednak ograniczonego w czasie, korzystania z rzeczy nieruchomej /gruntu/. Możliwość rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przed upływem terminu określonego w umowie bądź - jak w rozpoznawanej sprawie, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte z mocy prawa - w decyzji, musi być odczytane jako wyjątek od zasady, iż prawo to zostało ustanowione na długoletni czas, do 99 lat.
Aby przed czasem mogło nastąpić rozwiązanie użytkowania wieczystego, musi być wykazane, i to w sposób nie budzący wątpliwości /na co wskazuje kwantyfikator "oczywiście użyty w art. 240 Kc/, że wieczysty użytkownik korzysta z gruntu niezgodnie z jego przeznaczeniem - w szczególności, gdy nie wzniósł na nim budynków lub urządzeń określonych w umowie lub decyzji.
Nie można pod względem prawnym "doliczyć" do czasu użytkowania wieczystego, a tym samym do praw i obowiązków użytkownika wieczystego wynikających z tej instytucji prawa rzeczowego - okresu, w którym sprawowany był jedynie zarząd nieruchomością Skarbu Państwa przez NBP jako osobę prawną. Okres zatem od zawarcia umowy notarialnej w 1968 r. do daty 5 grudnia 1990 r., kiedy to Narodowy Bank Polski nabył ex lege prawo użytkowania wieczystego, nie może być brany pod uwagę, jako przesłanka faktyczna istotna do wydania decyzji o rozwiązaniu tego prawa rzeczowego. Zupełnie inna jest sytuacja prawna tego podmiotu, który w miejsce zarządu nabył prawo użytkowania wieczystego 5 grudnia 1990 r., a to stosownie do art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 13 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. Ustawodawca miał na uwadze, że w stosunku do gruntów, które przed tą datą znajdowały się tylko w zarządzie, mogły w ogóle nie być określone terminy rozpoczęcia i zakończenia ich zabudowy, stąd w art. 6 tejże ustawy przewidział bądź to umowne ustalenie terminu, bądź też w sytuacji, gdy w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy nie doszło do umownego ustalenia terminu zabudowy - do jego określenia w drodze odrębnej decyzji administracyjnej.
Do omówionych wyżej przesłanek, które mogły stanowić podstawę oceny prawnej decyzji, dotyczącej rozwiązania prawa użytkowania wieczystego, w ogóle nie nawiązuje się w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Próbował to uczynić organ pierwszej instancji poprzez nawiązanie do treści art. 240 Kc, jednak innych przesłanek istotnych dla oceny całokształtu okoliczności sprawy - jak w szczególności dotyczących przyczyn ograniczenia przez wieczystego użytkownika zakresu własnej inwestycji do stosunkowo niewielkiej części nieruchomości, którą w przeważającej części umową przedwstępną zobowiązał się odstąpić innemu inwestorowi - także ten organ nie wyjaśnił, mimo że mogłoby być aktualne rozwiązanie użytkowania wieczystego w odniesieniu do części gruntu /por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 marca 1998 r. OPS 7/97 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 74 w zw. z uchwałą SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. III AZP 5/95 - OSNAPU 1995 nr 19 poz. 235/.
Niezależnie od tego, przy wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o rozwiązanie użytkowania wieczystego, organ ten nie mógł dokonać "odmowy" uwzględnienia czyjegoś żądania, zaś gdyby w jego wyniku stwierdził brak podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, to powinien umorzyć wszczęte postępowanie. Tak czy inaczej, zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak również decyzja organu drugiej instancji, nie spełniają wymagań, które wynikają z treści art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Organ odwoławczy w motywach swojej decyzji skoncentrował się raczej na przesłankach z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niż na tych, które były miarodajne do rozwiązania użytkowania wieczystego, nabytego z mocy prawa przez stronę skarżącą.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten sprawuje następczą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zatem nie jest powołany do zastępowania organów administracji publicznej w należytym wyjaśnianiu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz w dokonaniu subsumpcji ustalonych okoliczności faktycznych pod właściwy przepis materialnoprawny. Stwierdziwszy naruszenie - w istotnym zakresie - przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa/ Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA oraz na mocy art. 55 ust. 1 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.
Sąd nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji mimo wadliwości jej rozstrzygnięcia co do odmowy załatwienia sprawy wszczętej z urzędu, mając na uwadze, że od wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami - w ogóle odpadła możliwość rozwiązywania prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnych /może to być wyłącznie droga cywilnoprawna/, dlatego organ drugiej instancji może w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne.