Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Cz. wystawił tytuły wykonawcze (...) wykazując w nich jako wymagalne i podlegające egzekucji składki na ubezpieczenie społeczne pracowników, nieuiszczone przez Przędzalnię Czesankową "E." w Cz. Następnie, na podstawie tych tytułów przystąpił do egzekwowania wykazanych w nim należności i dokonał zajęcia rachunków bankowych strony w trybie art. 80 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Zobowiązana Przędzalnia Czesankowa "E." w Cz. zgłosiła w sprawie tego postępowania zarzuty powołując się na naruszenie art. 3 i art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 5 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. W ich uzasadnieniu zwróciła uwagę na to, iż podstawą wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji niepodatkowych należności budżetowych mogła być wyłącznie decyzja uprawnionego organu.
Decyzję tę wydaj e się na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, która - na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych /Dz.U. nr 6 poz. 40 ze zm./ - miała zastosowanie do należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ponieważ taka decyzja nie została podjęta, to - jak zaznaczyła strona - egzekucja administracyjna była niedopuszczalna.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Cz., postanowieniem z dnia 17 lutego 1998 r. oddalił powyższe zarzuty. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż obowiązek płacenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników przez pracodawcę wynikał bezpośrednio z przepisów prawa tj. art. 33 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ oraz 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne (...) /t.j. Dz.U. 1993 nr 68 poz. 330 ze zm./, który stanowił, iż zakład pracy jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacać i rozliczać składki na ubezpieczenie społeczne pracowników za każdy miesiąc kalendarzowy, w którym zatrudnia pracowników.
Z kolei, zgodnie z art. 350 organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, składki oraz należności z tytułu odsetek, nie opłacone w terminie, podlegały ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dalszej części uzasadnienia ZUS podkreślił, iż za okres od 1 do 31 października 1993 r. i od 1 maja 1996 r. do 30 listopada 1997 r. Przędzalnia Czesankowa "E." w Cz. co miesiąc rozliczała składki na ubezpieczenie społeczne pracowników bez równoczesnej zapłaty należności wynikających ze złożonych deklaracji. Oddział ZUS nie miał podstaw do wydawania decyzji w sprawie obliczenia i wymierzenia składek, o której mowa w par. 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r., gdyż Przędzalnia Czesankowa była zobowiązana do uiszczenia wspomnianych należności bez wezwania. Był natomiast władny dokonać czynności egzekucyjnych na podstawie upoważnienia określonego w par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/.
W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana Przędzalnia Czesankowa "E." w Cz. ponowiła zarzuty naruszenia art. 3 i art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także naruszenia art. 180 i art. 104 Kpa oraz art. 11 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Strona, nie kwestionując przedstawionego przez organ I instancji trybu uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, podniosła, iż ZUS winien był przed wszczęciem egzekucji spełnić wszystkie wymogi przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednym z tych wymogów było wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość zadłużenia, gdyż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosowało się przepisy Kpa. Wymóg ten wynikał zarówno z faktu, iż ZUS był organem administracji państwowej, który załatwiał sprawę przez wydanie decyzji, jak i pośrednio z treści art. 11 ust. 1 pkt 3 i z art. 23 ustawy, który stanowił, iż od decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych przysługiwało odwołanie do właściwego sądu.
Podobna sprawa - jak wyjaśniła strona - była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 września 1994 r. /II UZP 25/94 - OSNAPU 1995 nr 6 poz. 79/ stwierdził, iż pojęcie "wymierzanie i pobieranie składek" mieści w sobie implicite żądanie wpłacenia konkretnej kwoty z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 1998 r. Izba Skarbowa w Cz. - po rozpoznaniu powyższego zażalenia - uchyliła postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Cz. W uzasadnieniu Izba Skarbowa stwierdziła, iż postępowanie egzekucyjne było w tej sprawie prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W jej ocenie brak było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdyż zgodnie z art. 26 wskazanej wyżej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie zajęcia rachunku bankowego, którego nie można utożsamiać z tytułem wykonawczym.
Izba Skarbowa podzieliła następnie pogląd zobowiązanej strony, iż organ rentowy winien był wydać decyzję określającą wysokość zaległości z tytułu należnych składek i dopiero ta decyzja mogła być następnie podstawą do wydania tytułu wykonawczego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Cz. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. W jej uzasadnieniu - po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania - ZUS zarzucił, iż podany przez Izbę Skarbową fakt nie wystawienia tytułów wykonawczych "mijał się z prawdą" gdyż tytuły takie zostały wydane i strona otrzymała ich odpisy. Zdaniem ZUS regulacje przyjęte w ustawie o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych wskazywały na to, iż w przypadku nie odprowadzenia należnych składek wszczęcie egzekucji powstałych zaległości nie musiało być poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej wysokość tych zaległości.
Izba Skarbowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie skargę na postanowienie Izby Skarbowej wniósł Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych przystąpił do egzekucji administracyjnej zaległych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników i który - jako organ egzekucyjny - rozpoznał zarzuty wniesione przez zobowiązaną Przędzalnię Czesankową "E." w Cz. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zbadał w związku z tym w pierwszej kolejności czy oddział ZUS był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi.
Przystępując do wyjaśnienia tej kwestii należało w punkcie wyjścia odnotować, iż stosownie do art. 33 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Podmiotem tym jest zaś każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób /ust. 2/. W orzecznictwie i w doktrynie zgodnie przyjmuj e się, iż organ administracji, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie /decyzję lub postanowienie/ nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie /por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. IV SA 802 /95 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 179/. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 1993 r. /III AZP 8/93 - OSNCP 1994 nr 1 poz. 3 str. 20-21/ wyjaśnił, iż z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynikało uprawnienie organu administracyjnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na własną decyzję lub w obronie własnej decyzji wzruszonej przez organ odwoławczy.
W postępowaniu administracyjnym prowadzonym zarówno w trybie zwykłym /instancyjnym/ jak i w trybach nadzwyczajnych, przepisy Kpa nie dopuszczają żadnej zmiany statusu organu administracyjnego; zawsze jest on organem prowadzącym postępowanie i wyposażonym w uprawnienia o charakterze władczym. Takiej pozycji organ ten nie traci także po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Wskutek wniesienia odwołania i przekazania go do organu odwoławczego, na ten organ przechodzi kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy, co jednak nie oznacza, że od tej chwili organ administracyjny I instancji traci wszystkie swoje uprawnienia i pozycję prawną określoną przepisami o postępowaniu administracyjnym /z uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały str. 23/.
W postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 19 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjął - jako zasadę - iż organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest urząd skarbowy. Jednocześnie, na podstawie par. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 r. nr 1 poz. 1/ część kompetencji urzędów skarbowych w zakresie egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych składających się na należności została przekazana oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które w ten sposób stały się organem egzekucyjnym /art. 21 par. I ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Oznaczało to, iż w zakresie podanym w przywołanym wyżej rozporządzeniu oddział ZUS mógł być jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym i mógł z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego /art. 26 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Jako organ egzekucyjny był on także uprawniony do rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego i wydania w tej sprawie postanowienia /art. 34 par. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy/. Na postanowienie to zobowiązanemu służyło zażalenie do izby skarbowej /por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 lipca 1997 r. FPS 5/97 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 148/.
Dwoisty status oddziału ZUS, który najpierw jako wierzyciel wystawiał tytuł wykonawczy obejmujący zaległe składki na ubezpieczenie społeczne, a następnie występował w charakterze organu egzekucyjnego nie powodował zniesienia obowiązku zachowania takiego reżimu prawnego, jaki był przypisany działaniom ujętym w prawne formy typowe dla postępowania egzekucyjnego. Z mocy art. 7 ust. 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych był on organem administracji państwowej i do podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego czynności procesowych należało stosować przepisy Kpa /tak m.in. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 5/92 - OSNC 1992 z. 10 poz. 175/. Wprawdzie sprawa osób legitymowanych do złożenia zażalenia została inaczej ukształtowana niż w Kpa, to jednak przyjmuje się, iż prawo takie przysługiwało zasadniczo zobowiązanemu i wierzycielowi. Jeśli jednak wierzyciel był zarazem organem egzekucyjnym, to - jako organ prowadzący postępowanie - nie mógł złożyć zażalenia na wydane przez siebie postanowienie Przed przystąpieniem z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego /art. 26 par. 2 ustawy/ był natomiast obowiązany zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej jak i elementy formalne tytułu wykonawczego /por.
R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna; Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wyd. Prawnicze 1995 r. str. 90/. Jeśli w jakimkolwiek stadium postępowania egzekucyjnego zaistniały przewidziane prawem przeszkody to - w zależności od ich charakteru - organ egzekucyjny był zobowiązany z urzędu zawiesić lub umorzyć postępowanie egzekucyjne /art. 56 par. 1 i art. 59 par. 2 cyt. wyżej ustawy/. Zażalenie na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia - w tym zwłaszcza w przedmiocie rozpoznania zgłoszonych zarzutów - mógł natomiast składać zobowiązany.
Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, iż oddziałowi ZUS, który jako organ egzekucyjny w sprawie egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych /par. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/ wydał postanowienie w sprawie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie izby skarbowej rozpoznające zażalenie zobowiązanego na powyższe postanowienie. Wniosek ten znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 34 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wedle którego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Ponieważ oddziałowi ZUS - jako organowi egzekucyjnemu - nie przysługiwał środek odwoławczy od wydanych przez siebie postanowień, to tym samym zgodnie z przytoczonym wyżej brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy - nie mógł on złożyć skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na zakończenia należy zauważyć wprawdzie w sposób odrębny - w ustawie z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ - zostało unormowane postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego i od decyzji wydawanych przez oddział ZUS przysługiwało odwołanie do właściwego sądu według zasad przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego /art. 23 cyt. wyżej ustawy/, to jednak przepisy tegoż Kodeksu nie mogły mieć zastosowanie dla ustalenia podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy przywołanej wyżej ustawy oraz przepisy Kpc normowały bowiem wyłącznie przebieg postępowania rozpoznawczego. Egzekucja składek odbywała się już w odmiennym trybie tj. przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /art. 35 par. 1 ustawy/ i dlatego też w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie mogły mieć odpowiedniego zastosowania w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym /art. 59 ustawy o NSA/.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało odrzucić. Odrzucenie skargi z tego powodu, że wniósł ją podmiot do tego nieuprawniony nie pozwalało z kolei na ocenę zarzutów zawartych we wniosku o oddalenie skargi.