Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., uchwałą z 1 lipca 1999 r. (...), działając na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z 23 marca 1999 r. (...) zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów oraz uchwały z 22 czerwca 1999 r. w sprawie przyznania stypendiów (...), jako sprzecznych z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r, o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż uchwała z 23 marca 1999 r, wprowadziła zmiany do załącznika uchwały (...) z 17 marca 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów.
W par. 2 tej uchwały określono, iż stypendium może być przyznane wybitnie uzdolnionym uczniom i studentom zamieszkałym na terenie Gminy C., a ponadto określono sposób i miejsce składania wniosków o przyznanie stypendiów, ich zawartość oraz termin opiniowania wniosków przez komisję. Zgodnie z tą uchwałą, stypendium miało być przyznane na okres roku budżetowego. W uchwale z 22 czerwca 1999 r. Rada Miejska w C. przyznała z kolei stypendia 19 osobom w dziedzinach: kultura fizyczna, kultura i sztuka oraz oświata i nauka, na okres od 1 lipca do 31 grudnia 1999 r., w kwotach miesięcznych od 150 do 500 zł. Następnie, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, według którego jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, Kolegium zwróciło uwagę na to, iż zagadnienie stypendiów przyznawanych uczniom zostało uregulowane w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów /Dz.U. nr 74 poz. 350 ze zm./.
Przepisy te dopuszczają możliwość, określają warunki oraz sposoby przyznania uczniom objętych systemem oświaty pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Jeśli chodzi o studentów szkół wyższych, to - jak wyjaśniło Kolegium - zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 56 poz. 385 ze zm./, przysługuje im prawo do pomocy materialnej udzielanej z budżetu państwa. Zarówno wspomniana ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych /Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./ nie wspominają o zadaniach gminy w zakresie udzielania pomocy materialnej, w tym stypendiów dla studentów. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę na to, iż zagadnienie stypendiów przyznawanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego reguluje także ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./, która w art. 7 b ust. 1 przewiduje, iż stypendia mogą być przyznawane osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury, jednak na zasadach określonych w art. 7 b ust. 3 tej ustawy. W rezultacie, Kolegium - stwierdzając nieważność wymienionych na wstępie uchwał - przyjęło, iż nie znajdują one oparcia w przepisach cytowanych wyżej ustaw.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina C. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 1 lipca 1999 r. (...). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż zakwestionowane uchwały nie naruszają art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Podjęto je na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaś środki przeznaczone na stypendia pochodziły z dochodów własnych gminy i miały być sfinansowane z rezerwy ogólnej budżetu na rok 1999. Rada - jak zaznaczono w skardze - kierowała się zasadą, że co nie jest zabronione, jest dozwolone, a nie zasadą, iż organom samorządu terytorialnego wolno jedynie tyle, na co zezwalają ustawy. Gdyby przyjąć tę drugą zasadę, to zostałaby naruszona konstytucyjnie przyznana gminie samodzielność. Zdaniem skarżącej Gminy, przeznaczenie środków finansowych na stypendia jest zgodne z wyrażoną w art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zasadą celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych.
Podejmując obie uchwały, Rada - jak wyjaśniła strona skarżąca - kierowała się także potrzebą i koniecznością promowania ludzi zdolnych i twórczych oraz przekonaniem /podzielanym przez niemal wszystkich pedagogów i psychologów/, że wszelka twórczość jest taką formą aktywności, która angażuje i rozwija całą osobowość człowieka. W ten sposób Rada zmierzała także do tego. aby rozwinąć jakościowo nowe wzory postępowania młodzieży i przejść od zachowań, które prowadziły do destrukcji, (...) oraz by młodzież zdolna nie miała teraz i w przyszłości wrażenia, że nie pozostaje jej nic innego, jak dostosować się do przeciętności (...).
W odpowiedzi na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie i powołała się na wywody, jakie przedstawiła w uzasadnieniu uchwały.
Odnosząc się do twierdzenia skargi, organ nadzoru podkreślił, iż wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego mają szeroki oraz konstytucyjnie zagwarantowany i sądowo chroniony zakres samodzielności, to jednak w dziedzinie gospodarowania środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów, jednostki te mogą działać wyłącznie i ściśle w granicach określonych konkretnymi przepisami, a nie na zasadzie domniemania takich uprawnień, wynikających np. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Cytując wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r. /III SA 2017/93 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 13/ oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r. /K 1/96 - OTK 1997 nr 1 poz. 29/, organ ten zauważył, iż w sferze zobowiązań publicznoprawnych - w tym do zobowiązań wynikających z zakwestionowanych uchwał - nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane. jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ nadzoru podkreślił, iż w rozpatrywanej kwestii stypendiów dla uczniów prawo wyraźnie przewiduje, iż szczegółowy regulamin przyznawania stypendiów określa dyrektor szkoły, a nie rada gminy, przy czym stypendia te są ustalane i wypłacane tylko przy zachowaniu trybu i warunków określonych w par. 11 w związku z par. 3 i par. 1 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. W tej sytuacji, czynności Rady Miejskiej nie tylko nie są oparte na obowiązujących ustawach i aktach wykonawczych, ale także podjęte są przez organ niewłaściwy /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Podobnie jest z określeniem zasad przyznawania stypendiów dla studentów szkół wyższych, gdyż zadania z tego zakresu nie należą do zadań własnych gminy.
Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej dodatkowo wyjaśnił, iż przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia nadzorczego nie była uchwała Rady Miejskiej w C. (...) z 17 marca 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego są dwie uchwały Rady Miasta w C.: z 23 marca 1999 r. (...) zmieniająca uchwałę z 17 marca 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów (...).
1. Zmiany wprowadzone wspomnianą uchwałą "nowelizującą" polegają na tym, iż w par. 2 załącznika do uchwały z 17 marca 1998 r. do pierwotnego brzmienia "stypendium może być przyznane wybitnie uzdolnionym uczniom szkół podstawowych, średnich i studentom" dodano sformułowanie "zamieszkałym na terenie Gminy C.", zaś treść par. 4 tego załącznika uzupełniono w ten sposób, iż dane osobowe kandydata do stypendium należało podać w formularzu według załączonego wzoru /ust. 1/, wnioski należało składać w zalakowanej kopercie, z dopiskiem "stypendium", a termin "do 30 kwietnia danego roku kalendarzowego" zastąpiono terminem "do 15 października danego roku kalendarzowego, a na 1999 r. do 30 kwietnia tego roku" /ust. 2/.
Ponadto, dotychczasową treść par. 5 ust. 1 "wnioski opiniowane będą przez komisję nie później niż do 15 czerwca danego roku kalendarzowego" zastąpiono treścią "wnioski opiniowane będą przez komisję nie później niż do 15 czerwca danego roku kalendarzowego, a na rok 1999 do 15 czerwca tego roku".
Nowe brzmienie uzyskał par. 7 załącznika /stypendium przyznawane jest na okres roku budżetowego/, zaś jego dotychczasowa treść /stypendium może być wstrzymane lub może nastąpić jego utrata w razie niewypełnienia warunków określonych w umowie o stypendium/ została oznaczona jako par. 8.
Zmianami - jak wynika z treści uchwały - nie została natomiast objęta treść par. 1-4 uchwały z 17 marca 1998 r.
Oceniając legalność tej części rozstrzygnięcia nadzorczego, która dotyczyła podanej wyżej treści uchwały "nowelizującej", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przedstawiony powyżej zakres zmian dokonanych w załączniku nie upoważniał organu nadzoru do stwierdzenia nieważności zmienionych postanowień.
W orzecznictwie NSA /por. wyrok z dnia 6 grudnia 1994 r., SA/Wr 1707/94 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 13/ przyjęto, iż przy ocenie trybu stosowania przepisów gminnych mogą być wykorzystywane zasady techniki prawodawczej wprowadzone uchwałą nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. /M.P. nr 44 poz. 310/. Zgodnie z tymi zasadami /par. 68 ust. 1 i 2 uchwały/ i przyjętą praktyką, nowelizacja uchwały polega na wyszczególnieniu w odrębnym punkcie każdej wprowadzonej zmiany.
Zakwestionowana w niniejszej sprawie uchwała z 13 marca 1999 r. odpowiada tym wymogom i nie jest tzw. nowelizacją dorozumianą, kiedy to dotychczasowa uchwała lub jej załącznik zostaną zastąpione nowym tekstem. Skoro organ nadzoru w przewidzianym przez prawo trybie nie zakwestionował uchwały z 17 marca 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów, to obecnie, z uwagi na zakres i sposób jej nowelizacji, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności postanowień nowelizujących. W istocie bowiem na skutek podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia nadal obowiązuje pierwotne brzmienie wspomnianej uchwały z 17 marca 1998 r. i przyjętego w niej załącznika.
2. Odnośnie do legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Miasta C. z 22 czerwca 1999 r. w sprawie przyznania stypendiów, to została ona podjęta w wykonaniu postanowień wspomnianej wyżej uchwały (...) z 17 marca 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów, która w par. 6 ust. 2 załącznika zawiera postanowienie, iż "decyzję w sprawie przyznawania i wysokości stypendium podejmuje Rada Miejska".
W par. 1 ust. 1 Rada przyznała 12 wymienionym z nazwiska i imienia osobom stypendia "w dziedzinie kultury i sztuki", zaś w ust. 3 wymieniono 4 osoby, którym przyznano stypendia w "dziedzinie oświaty i nauki", w par. 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, zaś w par. 3 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Zdaniem organu nadzoru, uchwała ta, nie znajdując oparcia w przepisach ustaw szczegółowo normujących zagadnienie udzielania pomocy materialnej uczniom i studentom, została podjęta z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, według którego jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych ich rodzajów.
Bezpodstawny jest zarzut skargi, że na skutek podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego naruszona została samodzielność gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Przewidziana w art. 51 ustawy o samorządzie gminnym zasada samodzielności gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej nie oznacza dowolności zarówno w zakresie pobierania dochodów, jak i dysponowania nimi.
Tak w judykaturze /vide: orzecznictwo TK i NSA cytowane w odpowiedzi na skargę/, jak i w literaturze przedmiotu zgodnie przyjęto, iż w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają ustawy /T. Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Warszawa 1995, str. 170 oraz Z. Gilowska: System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, str. 129/. Wspomniana zasada znalazła swój wyraz wprost w treści powołanego już art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W przypadku wypłacanych z budżetu gminy świadczeń na rzecz osób fizycznych /tej kategorii wydatków dotyczy bowiem zakwestionowana uchwała/, zasada ta oznacza, iż podstawą dokonywania takich wydatków mogą być wyłącznie przepisy odrębnych ustaw, które ustanawiają tego rodzaju świadczenia i wskazują podmiot zobowiązany do jego udzielenia. Są to świadczenia wynikające z utworzenia nowego zadania własnego gminy lub z poszerzenia zakresu zadania już istniejącego /Z. Gilowska, jw./.
W świetle tego, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej słusznie przyjęło, iż uchwała Rady Miejskiej w części dotyczącej przyznania stypendiów w dziedzinie kultury fizycznej /par. 1 ust. 1/ oraz w dziedzinie oświaty i nauki /par. 1 ust. 3/ naruszyła powołany wyżej przepis art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Art. 91 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a także wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form i trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów /Dz.U. nr 74 poz. 350 ze zm./ dopuszczają możliwość przyznania uczniom objętym systemem oświaty pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Świadczenia z tego tytułu przyznaje jednak zasadniczo szkolna komisja ds. pomocy materialnej /a nie rada miasta lub inny organ gminy/, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie szkoły, zaś uchwałę tej komisji zatwierdza dyrektor szkoły /par. 10 i par. 11 rozporządzenia/.
Jeśli natomiast chodzi o studentów szkół wyższych, to w obowiązującym stanie prawnym udzielenie pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych nie jest zadaniem gminy. Zgodnie bowiem z art. 152 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form i trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych /Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./, środki przeznaczone na pomoc materialną pochodzą z budżetu państwa.
Skoro wspomniane wyżej regulacje prawne wskazują na inne niż rada gminy podmioty uprawnione do przyznawania pomocy materialnej uczniom szkół publicznych ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy, względnie przyjmują, iż udzielenie takiej pomocy jest zadaniem państwa, a nie zadaniem własnym gminy, to Rada Miejska nie była uprawniona do przyznania stypendiów uczniom i studentom "w dziedzinie oświaty" /par. 1 ust. 3 uchwały/.
Podobnie jest, jeśli chodzi o przyznanie stypendiów "w dziedzinie kultury fizycznej" /par. 1 ust. 1 uchwały/.
Ani ustawa o kulturze fizycznej, ani też wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie nakładają na gminę zadań w zakresie udzielania pomocy materialnej zawodnikom uprawiającym sport profesjonalnie lub amatorsko.
Stypendia sportowe finansowane są ze środków budżetu państwa /art. 22 ust. 4 ustawy/, w trybie i na zasadach określonych w zarządzeniu Prezesa UKFiT z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej i olimpijskiej /M.P. nr 85 poz. 761/.
Dla młodzieży o szczególnych uzdolnieniach sportowych oraz odpowiednich warunkach zdrowotnych mogą być natomiast tworzone szkoły lub klasy sportowe lub szkoły mistrzostwa sportowego /art. 20 cytowanej wyżej ustawy/. Uczniom tych szkół /klas/ pomoc materialna może być udzielana na zasadach przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Rada Miasta nie była zatem władna przyznać "stypendiów w dziedzinie kultury fizycznej", jako że wydatków takich nie przewidują postanowienia zawarte w ustawie o kulturze fizycznej.
Jeśli chodzi o stypendia w dziedzinie kultury i sztuki /par. 1 ust. 2 uchwały/, to wbrew temu, co przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym, przyznanie tego rodzaju świadczeń ze środków gminy ma swoje oparcie w treści art. 76 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzaniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./.
Na mocy tego przepisu, jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury /ust. 1/. Ustalenie w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania tych stypendiów oraz ich wysokości należy do kompetencji organu gminy /ust. 3/. W tym zatem zakresie wyznaczone przez treść art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych granice swobodnego dysponowania przez gminę środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów nie zostały przekroczone. Uczniowie i studenci zamieszkali na obszarze jednostki samorządowej są równoprawnymi członkami wspólnoty samorządowej i w związku z tym - jeżeli zajmują się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury /art. 70 ust. 1 ustawy/ - mogą im być przyznane świadczenia w postaci stypendium i to niezależnie od pomocy materialnej świadczonej na podstawie ustawy o systemie oświaty.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 24 ust. 2 ustawy o NSA - uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze odnoszące się do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta w C. z 23 marca 1999 r. (...), a także tę jego część, w której stwierdzono nieważność tych postanowień uchwały z 22 czerwca 1999 r., które dotyczyły przyznania stypendiów w dziedzinie kultury i sztuki.