Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz na mocy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy T. (...) z dnia 24 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych desygnowanych do pracy w komisjach przetargowych. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyjaśniło, iż w zakwestionowanej uchwale Rada Gminy desygnowała do pracy w komisjach przetargowych wszystkich członków Rady, upoważniła Zarząd Gminy do każdorazowego powoływania spośród tych radnych 50 procent składu komisji przetargowych oraz ustaliła za udział radnego w pracach komisji jednorazową zryczałtowaną rekompensatę za utracone zarobki oraz zwrot podróży służbowej w wysokości 30 zł. Stwierdzając nieważność uchwały Kolegium powołało się w pierwszej kolejności na treść art. 21 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy.
Komisje te podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W kontekście tegoż przepisu Kolegium zwróciło uwagę na to, iż skoro w zakwestionowanej uchwale Rada postanowiła o 50 procentach składu komisji przetargowych, to tym samym komisje te podporządkowała sobie. Desygnowanie przez Radę Gminy było bowiem równoznaczne z powołaniem przez nią każdorazowo 50 procent składu komisji przetargowej spośród radnych i stanowiło w związku z tym naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego to przepisu wynikała wyłączna kompetencja zarządu. Taki skład komisji prowadził w rezultacie do wniosku, iż w sposób sprzeczny z art. 18 a ust. 1 i ust. 2 ustawy samorządowej połączono funkcję kontrolną rady z funkcją związaną z wykonywaniem uchwalonego przez Radę budżetu.
Wykonywanie budżetu, w tym także udzielanie zamówień publicznych - jak podkreślił organ nadzoru - należy do obowiązków zarządu i do niego w związku z tym w całości należy powoływanie komisji przetargowych oraz ustalanie wynagrodzenia dla jej członków. W ocenie Kolegium ustalenie diet dla radnych desygnowanych do pracy w komisji naruszało także art. 25 ust. 4 ustawy, gdyż komisja przetargowa nie jest komisją Rady, a więc Rada nie mogła określać diet dla jej członków.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy T. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. i zarzuciła, że narusza ona prawo, a w szczególności art. 2 ust. 1, art. 24 i art. 25 ust. 4 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.
W uzasadnieniu skargi Rada Gmina wyjaśniła, iż w par. 3 ust. 2 uchwały (...) z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawie zasad udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi, dokonywane ze środków własnych gminy przyjęto, iż do komisji przetargowych wchodzą przedstawiciele Rady Gminy w liczbie nie mniejszej niż 50 procent składu komisji. Uchwała ta nie została zmieniona ani uchylona. W nawiązaniu do treści rozstrzygnięcia nadzorczego Rada zarzuciła, iż w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale nie powołano Komisji Przetargowej, lecz jedynie desygnowano radnych do prac w komisjach powoływanych przez Zarząd Gminy, to zaś było zgodne z art. 24 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem Rady organ nadzoru w sposób dowolny zinterpretował przyjętą przez nią uchwałę, przez co naruszył jej samodzielność w swobodnym decydowaniu o składzie osobowym komisji przetargowych powoływanych przez Zarząd, tym bardziej że ani przepisy o samorządzie, ani ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych nie zabraniały radnym pracy w komisji.
Wyraziła w związku z tym pogląd, iż desygnowanie radnych do prac w komisjach przetargowych nie naruszało kompetencji Zarządu Gminy, gdyż działalność tych komisji jest w przypadku radnego wykonywaniem jego mandatu poprzez osobistą ocenę i punktację ofert składanych w procesie zamówień publicznych i nie miało żadnego znaczenia na ostateczny wybór oferty i ważność przetargu.
W dalszej części uzasadnienia skargi Rada Gminy zarzuciła, iż zaskarżone przez nią rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem kompetencji /właściwości/ Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Kompetencje te ograniczone zostały do spraw finansowych, co wynikało wyraźnie z treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady organ nadzoru był upoważniony wyłącznie do badania i kontroli pkt 3 uchwały (...) z dnia 24 czerwca 1999 r., a nie tej treści uchwały, która dotyczyła składu osobowego komisji przetargowych, które nie wykonują budżetu, ani nie mają wpływu na sprawy finansowe gminy. Rada Gminy zakwestionowała także pogląd, iż wspomniany pkt 3 uchwały naruszał art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym ze względu na przyznanie diet radnym pracującym w komisji nie będącej komisją rady. Przepis ten nie uzależniał bowiem diet radnych od pracy w komisjach rady, czy też od udziału w posiedzeniach rady, lecz stanowił, iż rada gminy ustala zasady przyznawania diet. Rada podniosła, iż organ nadzoru narzucił jej zawężającą wykładnię przywołanego wyżej przepisu tj. według jego uznania, a nie w oparciu o swobodną i samodzielną decyzję rady w jakich przypadkach i kiedy radny ma prawo do diet.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały. W jej ocenie Rada Gminy, podejmując zakwestionowaną uchwała, wkroczyła w ustawowe kompetencje zarządu gdyż jednoznacznie postanowiła o 50 procentach składu każdej komisji przetargowej. Ponadto zwróciła uwagę na to, iż art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawniał do ustalenia zasad wypłaty diet, zaś w Rada Gminy w uchwale ustaliła zryczałtowaną rekompensatę za utracone zarobki, a więc wynagrodzenie. Wynagrodzenie to powinien ustalić organ, który powołuje daną komisję tj. w tym przypadku Zarząd Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organami gminy tj. radą gminy i zarządem gminy w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy, wykonywanie usług i robót budowlanych opłacanych w całości lub w części ze środków gminy /art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych - t.j. Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./. Należy w związku z tym na wstępie zwrócić uwagę na to, iż konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze /art. 169 Konstytucji RP/ znajduje swoje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. I tak organem stanowiącym jest rada gminy /art. 15 ust. 1 ustawy/, zaś organem wykonawczym jest zarząd gminy /art. 26 ust. 1 ustawy/. Normą o charakterze kolizyjnym jest art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 18a ust. 1 ustawy, wedle którego rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem /art. 15 ust. 1 ustawy/, lub kontrolą /art. 18a ust. 1 ustawy/.
Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze /art. 169 Konstytucji RP/.
Wyraźnie trzeba odróżnić sprawowanie przez radę funkcji kontrolnej od załatwiania spraw wynikających z realizacji funkcji wykonawczych /zarządzających/. W przypadku kontroli istotne jest zwłaszcza to, iż sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością zarządu jako organu o charakterze wykonawczym, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Innymi słowy w wyniku działań o charakterze kontrolnym rada gminy nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, lecz jedynie ma skontrolować /ocenić/ działanie tego organu.
Z tego też względu rada gminy nie noże zastępować zarządu gminy i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została mu powierzona.
Analiza postanowień zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych, w tym zwłaszcza jej zakresu przedmiotowego /cyt. wyżej art. 3 ust. 1/, oraz uprawnień rady gminy co do prowadzenia spraw majątkowych gminy wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a-i" ustawy o samorządzie gminnym/ wskazuje na to, iż w tej sferze wyłączna właściwość rady gminy dotyczy podejmowania uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, jako czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu /lit. "e"/. Jednakże brzmienie ostatniego z przywołanych przepisów nie może oznaczać tego, iż w tej sferze rada przejmuje uprawnienia wykonawcze przynależne zarządowi gminy z mocy art. art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Także w tym zakresie podejmowanie czynności wykonawczych dotyczących inwestycji i remontów, a co za tym idzie prowadzenie postępowania związanego z udzielaniem zamówień publicznych, leży w gestii zarządu gminy, jako że są to czynności dotyczące gospodarowania mieniem gminy i wykonywania budżetu. Rada gminy, stanowiąc na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a-i" cytowanej wyżej ustawy uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym - także w zakresie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych - działa w wykonaniu swoich uprawnień o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd gminy. Jednakże wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem gminnym m.in. poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy i podejmowanie zobowiązań, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego /a do tych bez wątpienia należą czynności podejmowane w trakcie postępowania dotyczącego zamówienia publicznego - art. 6 a ustawy o zamówieniach publicznych/ należy do właściwości zarządu gminy /por. wyrok SN z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN 64/95 - OSNAPU 199ó nr 16 poz. 218, z uzasadnienia str. 490/.
Jednym z trybów postępowania o zamówienie publiczne jest przetarg /art. 28 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych/. W jego następstwie jest zawierana umowa, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego /art. 72 ust. 1 ustawy/. Powołanie komisji przetargowej jest jednym z elementów postępowania o zamówienie publiczne pojmowanego jako ciąg czynności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem leży w sferze uprawnień o charakterze wykonawczym. Tym samym organem upoważnionym do utworzenia komisji i powołania jej członków jest zarząd gminy. Do rady gminy należy natomiast kontrola prawidłowości tego postępowania poprzez właściwą do tego komisję rewizyjną {art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Dodatkowym zabezpieczeniem wyboru najbardziej korzystnej z punktu widzenia interesów zamawiającego /gminy/ oferty jest przy tym tryb przewidziany w rozdziale 8 ustawy o zamówieniach publicznych, z odwołaniem do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych włącznie.
Podstawy do oddziaływania przez radę gminy na skład komisji przetargowych, poprzez "upoważnienie Zarządu Gminy do każdorazowego powoływania z spośród desygnowanych radnych 50 procent składu komisji przetargowych" nie może stanowić art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje możliwość powoływania przez radę gminy stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, a także prawo do ustalenie ich składu osobowego. Komisje te jednak - jak stanowi jego ust. 3 - podlegają radzie gminy. Natomiast komisje przetargowe - realizując funkcje związane z wyborem najkorzystniejszej oferty na wykonanie zamówienia publicznego - są powoływane przez zarząd gminy. Z tego powodu Rada, nie będąc organem uprawnionym do kształtowania składu tych komisji, nie jest władna "upoważnić" zarządu gminy do każdorazowego powoływania spośród wyznaczonych w uchwale radnych 50 procent składu komisji, jak też przyznać radnym - członkom komisji przetargowych - jednorazowej zryczałtowanej rekompensaty za utracone zarobki oraz zwrotu kosztów podróży służbowych w wysokości 30 zł /pkt 3 uchwały/.
Wprawdzie, w tym ostatnim przypadku, upoważnienie zawarte w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest dość ogólne /na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych/, to jednak nie może ono oznaczać pełnej swobody rady w ustalaniu zasad wypłaty wymienionych wyżej świadczeń. Upoważnienie to należy bowiem rozpatrywać w kontekście tych praw i obowiązków radnego, które wynikają z udziału w pracach rady gminy jako organu o charakterze stanowiącym i kontrolnym. Nie daje ono natomiast radzie gminy prawa do ustalania zasad wypłaty radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych za udział w powoływanych przez zarząd gminy komisjach przetargowych.
Zgodzić się zatem w rezultacie należy, ze stanowiskiem organu nadzoru, iż zobowiązanym do określania zasad wypłaty i ustalania wysokości powyższych świadczeń jest organ, który powołuje komisję przetargową tj. w tym przypadku Zarząd Gminy. Organ ten trafnie przyjął, iż zawarte w zaskarżonej uchwale "upoważnienie" Zarządu Gminy do każdorazowego powoływania spośród wyznaczonych w uchwale radnych 50 procent składu komisji przetargowych oznaczało, iż Rada Gminy wkroczyła w ustawowo unormowane kompetencje zarządu gminy jako organu wykonawczego. Zastrzeżenie budziły natomiast te fragmenty uzasadnienia, w których organ nadzoru zakwestionował prawo rady gminy do desygnowania /wyznaczenia/ radnych do udziału w pracach komisji przetargowych, powoływanych przez zarząd w trybie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./. Nie ma bowiem podstaw, by uznawać, iż uchwała Rady Gminy w tym zakresie tj. wskazania, który z radnych może być powołany na członka komisji przetargowej /pkt 1 uchwały z dnia 24 czerwca 1999 r./, naruszała przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, lub ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j.
Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwłaszcza, iż o "desygnowaniu radnego" i obowiązku udziału w pracach organu, do którego został desygnowany mowa jest wprost w art. 24 tej ostatniej ustawy. Skoro jednak - jak stanowił tytuł - uchwała dotyczyła ustalenia wysokości diet dla radnych desygnowanych do pracy w komisjach przetargowych, to zasadnym było zakwestionowanie w trybie nadzoru tego aktu prawnego jako całości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu braku kompetencji Regionalnej Izby Obrachunkowej do badania zgodności z prawem powyższej uchwały. W uchwale tej Rada Gminy postanowiła o podstawie do dokonywania wydatków /diet i rekompensat/, a tym samym z mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ Izba była właściwa do zbadania jej legalności /zgodności z prawem/.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił skargę jako nieuzasadnioną.