Uzasadnienie
Uchwałą z 10 grudnia 1997 r. Rada Miejska w T. określiła opłaty targowe i sposób ich poboru oraz prowadzenie na terenie miasta handlu okrężnego na funkcjonujących targowiskach i w halach targowych w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 1998 r. Jako podstawa prawna tej uchwały powołane zostały art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 15 i art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. W treści uchwały, w części dotyczącej stawek dziennych opłat targowych, ustalono, iż opłata za handel w halach targowych prowadzonych przez inne podmioty gospodarcze niż Gmina wynosi 0,70 zł za każdy m2 powierzchni użytkowej do 8 m2 i 0,50 zł, za każdy następny m2, powyżej powierzchni 8 m2.
Pismem z 11 grudnia 1997 r. skierowanym do Rady Miejskiej w T. 171 osób prowadzących działalność handlową w Hali Targowej w T. wezwało Radę do zmiany wspomnianej wyżej uchwały, poprzez uchylenie punktu ustalającego stawki dziennych opłat targowych w Hali Targowej. Nastąpiło to, jak zaznaczono w części wstępnej pisma, w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. znowelizowanego brzmienia art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwalniającego od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1 tej ustawy, "które są płatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntami, położonymi na terenie targowiska".
W uzasadnieniu pisma wzywający podnieśli, iż biorąc pod uwagę cel, dla którego ustawodawca wprowadził opłaty targowe stwierdzić trzeba, że mają one w swoim założeniu dostarczyć gminie dochodów "w zamian za koszty eksploatacyjne związane z prowadzeniem targowiska" oraz "stanowić pożytek z nieruchomości, na której znajduje się targowisko". Z targowiska gmina nie ma bowiem dochodu w postaci podatku od nieruchomości. W tym kontekście stwierdzili, że w przypadku prowadzenia Targowiska w T. przez Spółkę Hala Targowa S.A., Gmina T. nie ponosi żadnych kosztów eksploatacyjnych, a od właściciela nieruchomości pobiera podatek od nieruchomości. Sygnatariusze pisma podnieśli zarazem, że w rzeczywistości wspomniany podatek płacą użytkownicy Hali w czynszu, zwracając prowadzącemu targowisko jego część skalkulowaną proporcjonalnie do zajmowanej przez siebie powierzchni (...).
Rada Miejska, po zapoznaniu się z treścią pisma oraz wysłuchaniu opinii Komisji Porządku Prawnego, w wyniku przeprowadzonego głosowania, oddaliła wezwanie Kupców o zmianę treści uchwały z 10 grudnia 1997 r., za czym głosowało 23 radnych, przy braku głosów przeciwnych i 5 głosów wstrzymujących.
W dniu 28 stycznia 1998 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na wspomnianą wyżej uchwałę Rady Miejskiej w T. z 10 grudnia 1997 r. Skarga ta została wniesiona przez radcę prawnego - adwokata, działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Krzysztofa K., Pawła C., Mariana J., Małgorzatę S., Witolda B. oraz Andrzeja M. W uzasadnieniu skargi stwierdzono zaś, że skarżący działają w imieniu własnym oraz pozostałych kupców.
Skarżący, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o wstrzymanie wykonanie uchwały do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 2.000 zł od organu administracji samorządowej na rzecz stron skarżących, zarzucając naruszenie art. 40 i art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, że ich zdaniem zaskarżona uchwała, jako zawierająca przepisy prawa miejscowego, powinna zostać wydana na podstawie art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym i stosowanie do treści art. 42 tej ustawy, powinna wejść w życie z dniem ogłoszenia, nie zaś podjęcia, jak o tym mowa w pkt 9 uchwały. W związku zaś z faktem, że zastosowano "niewłaściwe podstawy prawne jej wydania i wejście w życie" uchwała narusza prawo.
W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli, że Hala Targowa jest obiektem budowlanym w świetle art. 3 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zaś poszczególne stoiska /boksy/ w Hali stanowią całość techniczno-użytkową i są częściami składowymi Hali. Nawiązali zarazem do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1992 r. SA/Wr 522/92, w którym Sąd stwierdził, że nie jest targowiskiem prowadzenie sprzedaży w stałej placówce handlowej /pawilonie, sklepie itp./ odrębnie wybudowanej na ten cel, a zatem sprzedaż taka nie podlega opłacie targowej. W tym kontekście stwierdzili, że Halę Targową w T. wybudowano w celu prowadzenia stałego handlu, a zatem nie jest ona targowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podnieśli zarazem, że Gmina pobiera za Halę podatek od nieruchomości, a niezależnie od tego jako akcjonariusz Spółki Akcyjnej uczestniczy w podziale jej zysku, nie ponosząc przy tym żadnych kosztów utrzymania Hali.
W sumie skarżący uznali, że podwójne opodatkowanie kupców, a także akcjonariuszy Spółki, czyli jej współwłaścicieli, podatkiem od nieruchomości oraz opłatą targową narusza art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w jego brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 107 poz. 689/, które obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r., podobnie jak zaskarżona uchwała. (...)
Odpowiadając na skargę reprezentujący Gminę T. - Burmistrz Gminy wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi, nadto zaś o zasądzenie od skarżących na rzecz strony pozwanej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1.200 zł.
Uzasadniając to stanowisko w pierwszej kolejności podniósł, iż strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż nie narusza ona uprawnień skarżących wynikających z przepisów obowiązujących ustaw. Tym samym zaś brak jest legitymacji do wystąpienia ze skargą na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze, Burmistrz stwierdził, że zarzut braku podstawy prawnej uznać należy za chybiony, albowiem podstawą taką są przepisy art. 15 i art. 19 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Nie było zatem, jego zdaniem, niezbędnym powołanie na podstawie prawnej przepisu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym, a zarzut braku tej podstawy byłby uzasadniony tylko wtedy, gdy nie istniał przepis upoważniający Radę Miejską do "uregulowania zawartego w uchwale". Podobną ocenę Burmistrz sformułował także w odniesieniu do art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym. (...)
W końcowej części odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy sformułował pogląd, że wysokość czynszu jest kwestią umowną pomiędzy kupcami a Spółką, zaś sam fakt opłacania czynszu nie powoduje zwolnienia z opłaty targowej. Zarzut stosowania praktyk monopolistycznych przez Gminę uznał za skierowany do niewłaściwego organu, żądanie zasądzenia kwoty 2.000 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego za niezgodne z par. 20 pkt 1 w związku z par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłat za czynności radców prawnych /Dz.U. nr 154 poz. 1013/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi ma art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Stosownie do treści jego ust.
1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Brzmienie cytowanego przepisu sprawia, że pierwszą chronologicznie kwestią, która wymaga rozważenia jest odpowiedź na pytanie o to, czy w rozpatrywanej sprawie spełniony został warunek "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". Rozważając to zagadnienie w punkcie wyjścia stwierdzić należy, że wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszeń interesów lub uprawnień w uchwale podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zostaje spełniony, jeżeli wezwanie takie zostało skierowane do kompetentnego organu w takim czasie, w którym organ ten mógł zająć stanowisko przed dniem rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92 - OSNCP 1994 nr 2 poz. 38/.
W ocenie Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, sytuacja taka miała miejsce tylko w odniesieniu do części zaskarżonej uchwały. Z pisma skarżących z 11 grudnia 1997 r., będącego wezwaniem skierowanym do Rady Miejskiej w T. wynika bowiem, że w wezwaniu tym jego sygnatariusze domagali się jedynie zmiany uchwały z 10 grudnia 1997 r., poprzez uchylenie punktu ustalającego stawki dziennych opłat targowych w hali Targowej. Z treści zaskarżonej uchwały wynika zatem, że chodziło wyłącznie o jej pkt 1.3. Wezwanie to nie objęło wiec swoim zakresem żadnego innego fragmentu uchwały zaskarżonej następnie w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że merytoryczne rozpoznanie skargi ograniczyć należało wyłącznie do ram zakreślonych wspomnianym wyżej punktem 1.3. uchwały. W pozostałym zakresie nie został bowiem wyczerpany obligatoryjny tryb postępowanie, o jakim mowa w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skoro zaś tak, to w części, w jakiej skarga dotyczyła materii wykraczającej poza granice określone w pkt 1.3. uchwały Rady Miejskiej, musiała ona ulec odrzuceniu, jako niedopuszczalna /por. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/.
Przechodząc z kolei do zarzutów odnoszących się do pkt 1.3 uchwały należy w punkcie wyjścia stwierdzić, że ocena ich zasadności wymaga rozważenia, czy spełnione zostały inne przesłanki, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Analizując ten problem należy przede wszystkim ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę bądź to "interesu prawnego", bądź to "uprawnienia" strony skarżącej. Rozważając to zagadnienie odnotować trzeba przede wszystkim, że zarówno pojęcie "interesu prawnego", jak i "uprawnienia" nie doczekało się wyraźnego zdefiniowania ani w przepisach obowiązującego prawa, ani też w orzecznictwie i doktrynie. Nie ulega wątpliwości, że za naruszającą interes prawny trzeba uznać uchwałę, która została podjęta z naruszeniem przepisów prawa lub bez wyraźnej podstawy prawnej /por. w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1992 r. III ARN 51/93/. Zgodzić się jednak trzeba zarazem z poglądem, że sama zgodność uchwały rady gminy z przepisami prawa nie oznacza niejako automatycznie, że nie został tym samym naruszony interes obywatela lub jego uprawnienie /por. glosę B. Zawadzkiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1994 r., SA/Po 1803/94 - Przegląd Sądowy 1995 nr 9 str. 136 i n./.
Nie zmienia to jednak oceny, że wspomniany interes prawny, a także uprawnienia, o których mowa w art. 102 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, tylko bowiem wspomniane przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. I SA 1355/91 - Wspólnota 1992 nr 18 str. 17/. Innymi słowy zatem, chodzi o interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, zarazem zaś zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony prawnej wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r. III ARN 13/91/. Podobną konkluzję poczynić trzeba także w odniesieniu do "uprawnienia", będącego elementem składowym szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza to, że uprawnienie, jako prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania istnieje o tyle, o ile wynika z normy prawnej.
Ostatnio podniesione okoliczności mają, zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny zasadności skargi. Z jednej strony bowiem z zebranego w sprawie materiału nie wynika, by zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, z drugiej strony zaś skarżący nie wykazali w niej, w jaki sposób doszło do ewentualnego innego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.
Rozważając to zagadnienie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie definicję targowiska zamieszczoną w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ rozumieć należy szeroko.
Targowiskiem w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ są wszelkie miejsca, w których faktycznie prowadzona jest działalność handlowa o znamionach targu, w tym również hale targowe oraz inne podobne obiekty /por. m.in. wyrok Sądu najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 68/93 - Prawo Gospodarcze 1994 nr 2 str. 5 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 27 sierpnia 1993 r. SA/Po 1136-1138/93 - nie publikowany, z dnia 16 grudnia 1994 r., SA/Wr 1826/94 - Orzecznictwo Sądowe w sprawach Samorządowych 1995 nr 1 poz. 8 oraz z dnia 28 listopada 1995 r., SA/Sz 2031-2088/95 - Wspólnota 1996 nr 46 str. 18/. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że rada gminy uprawniona była do określenia stawek opłaty targowej dotyczących również hal targowych. Skoro zaś tak, to ustalając te stawki nie naruszyła prawa.
Za uchybiony należy uznać pogląd, iż oskarżony przepis uchwały wydany został z naruszeniem art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przypomnieć trzeba, że ten ostatni stanowi podstawę do wydawania przepisów gminnych, które jednak nie mają jednolitego charakteru. W rozpatrywanym przypadku zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiącym, że gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze, na podstawie upoważnień ustawowych. Dla zgodności prawem zaskarżonego przepisu uchwały wystarczyło zatem, by istniała materialno prawna podstawa do wydania zaskarżonej uchwały. Warunek ten został, zaś spełniony albowiem podstawa taka znajduje się w art. 15 i art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
Niezależnie od tego powołane zostały także przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. W tym stanie rzeczy pominięcie przez Radę Gminy w podstawie prawnej uchwały art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym żadną miarą nie może być uznane za naruszenie prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu.
Nie można także podzielić poglądu strony skarżącej co do nieważności zaskarżonego przepisu wskutek naruszenia art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ten ostatni stanowi w pkt 2, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia i reguła ta, jak to wynika z zebranego materiału w sprawie materiału została zachowana, mimo wadliwej redakcji punktu 9 uchwały. Skoro zaś tak, to również w tym zakresie niepodobna uznać, iż doszło do naruszenia prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności.
Na zakończenie wymaga wreszcie odnotowania podnoszony w skardze argument, w myśl którego zaskarżony przepis uchwały narusza art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowiący, że zwalnia się od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonym na terenie targowiska. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że określa on jedynie przesłanki zwolnieniu od opłaty targowej. Materii tej nie może zaś dotyczyć uchwała rady gminy, która zgodnie z art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, określać winna jedynie wysokość stawek opłat określonych w ustawie oraz zasady ich ustalania i poboru oraz terminy płatności. Argument podniesiony przez stronę skarżącą jest zatem chybiony, albowiem przenosi on zagadnienie z płaszczyzny abstrakcyjnych, bo adresowanych do nieoznaczonej liczby adresatów, przepisów gminnych, na płaszczyznę bytu obowiązku uiszczenia opłaty targowej, ze względu na przesłanki określone w art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. Skądinąd zresztą odnotować trzeba, że zaskarżony przepis uchwały stanowi o "halach targowych" nie wskazuje, że chodzi o indywidualnie oznaczony obiekt, tak jak uczynili to skarżący w wezwaniu z dnia 11 grudnia 1997 r., a następnie w skardze.
W sumie zatem brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, iż zaskarżony punkt 1.3. uchwały narusza prawo, a strona skarżąca nie wykazała też, zdaniem Sądu, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez wspomniany punkt. Skoro zaś tak, to działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uznał skargę bezzasadną.