Uzasadnienie
Uchwałą (...) z 28 września 1999 r. Rada Miejska w B. określiła zasady udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym posiadającym uprawnienia szkoły lub placówki publicznej.
Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, art. 90 ust. 1, 2, 3, 3a i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ w par. 2 załącznika do wymienionej uchwały Rada Miejska postanowiła, że dotacji udziela się:
1/ z budżetu gminy niepublicznym przedszkolom, w tym specjalnym, szkołom podstawowym i gimnazjom, w tym z oddziałami integracyjnymi, 2/ z budżetu powiatu niepublicznym szkołom podstawowym specjalnym i gimnazjom specjalnym, szkołom artystycznym i szkołom ponadgimnazjalnym, w tym z oddziałami integracyjnymi /lit. "a"/ i placówkom niepublicznym, o których mowa w par. 1 pkt 5, 6 /lit. "b"/.
W par. 1 pkt 1 postanowiono, że wysokość dotacji określona jest w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wynosi 50 procent wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na ucznia w szkołach lub placówkach tego samego typu, dla których organem prowadzącym jest Miasto B. par. 3 pkt 4 uchwały określał, że placówkom wymienionym w par. 1 pkt 5 i 5a, a także bursom i internatom szkolnym dotacja przysługuje w wysokości 100 procent wydatków bieżących ponoszonych przez publiczne placówki tego samego typu prowadzone przez Miasto B. W kolejnym pkt 5 par. 3 postanowiono, że Rada upoważnia Zarząd Miasta do udzielenia dotacji w wysokości większej niż 50 procent, a nie większej niż 100 procent kosztów utrzymania w szkołach publicznych dla instytucji prowadzących szkołę niepubliczną, które nie pobierają czesnego, a w przypadku przedszkoli, w których odpłatność nie jest wyższa od odpłatności stałej za przedszkola publiczne.
Zaskarżoną uchwałą (...) z 21 października 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność części uchwały Rady Miejskiej w B. (...) w zakresie postanowienia par. 3 ust. 5 załącznika do tej uchwały, który narusza przepisy zawarte w art. 90 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych /art. 90 ust. 1 ustawy/ otrzymują dotacje z budżetu gminy, a niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne, szkoły artystyczne i szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym oddziały integracyjne /art. 90 ust. 2 ustawy/ otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Dotacje przysługują w wysokości 50 procent wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach i szkołach publicznych tego samego typu w przeliczeniu na ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę przedstawi organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji /art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty/.
W świetle tych przepisów, postanowienia zawarte w par. 3 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej stanowią istotne naruszenie prawa, gdyż szkoły i przedszkola wymienione w art. 90 ust. 1 i 2 nie mogą otrzymać dotacji ani większej, ani mniejszej niż 50 procent wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy. Również art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do udzielania dotacji podmiotowych dla niepublicznych szkół i przedszkoli wymienionych w art. 90 ust. 1 i 2, 3a i 3b ustawy o systemie oświaty. Upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych odnosi się do dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zlecanych do realizacji innym podmiotom na podstawie umów, na których realizację podmiot nie zaliczany do sektora finansów publicznych otrzymuje dotację celową, a nie podmiotową, jakimi są dotacje dla szkół i przedszkoli, o których stanowią powołane przepisy ustawy o systemie oświaty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w fakcie odesłania do odpowiedniego zastosowania art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zawarte w art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Podsumowując przedstawione wywody, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło, że:
1/ osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące szkoły i przedszkola wymienione w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty mogą otrzymywać dotacje z budżetu gminy i powiatu w wysokości określonej w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, czyli w wysokości 50 procent wydatków określonych w tym przepisie, 2/ art. 118 ustawy o finansach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do przekazywania podmiotom spoza sektora finansów publicznych prowadzących szkoły i przedszkola dotacji na ich działalność bieżącą, 3/ organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala szczegółowe zasady udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1, 2, 3a i 3b, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przy czym nie mogą one naruszać zasad określonych w ustawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina B. - Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. uchwały (...) Kolegium RIO w K., jako niezgodnego z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na wykazaniu trafności tezy, iż organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisów art. 90 ustawy o systemie oświaty. W punkcie wyjścia powołano się na przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 o ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zadaniem własnym gminy są sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Podobnie ustawa o samorządzie powiatowym w art. 4 ust. 1 pkt 1 jako zadanie własne wymienia edukację publiczną.
Ustawa o systemie oświaty stanowi, że kształcenie, wychowanie, opiekę nad dziećmi i młodzieżą mogą wykonywać placówki niepubliczne. Wśród tych placówek pojawiają się w ostatnim czasie szkoły, które nie pobierają czesnego, oraz przedszkola, w których pobierane są opłaty mniejsze niż w przedszkolach gminnych. Wobec tego, zarówno te szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, jak i przedszkola niejako przejmują i faktycznie wykonują część zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też strona skarżąca uznała, że takim szkołom i przedszkolom powinna udzielić szczególnej pomocy. Jej zdaniem, adresatami normy art. 90 ust. 3 są w szczególności szkoły i placówki opisane w art. 90 ust. 1 i 2, a przepis ten oznacza, że tym szkołom i placówkom, w przypadku realizacji przesłanki ustawowej z jednej strony przysługuje roszczenie skierowane do jednostki samorządu terytorialnego o dotację w wysokości 50 procent wydatków bieżących, a z drugiej strony jednostka ta jest ustawowo zobowiązana do wypłaty tej wysokości dotacji.
Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący jednostki, określając na podstawie przepisu art. 90 ust. 4 ustawy zasady udzielania dotacji, nie może skutecznie zdecydować w kwestii określenia kategorii podmiotów, którym na podstawie uchwały tego organu będą przysługiwały wyższe dotacje. Organ jest w pełni uprawniony do wydania takiej uchwały. Wniosek taki można wyprowadzić z analizy wszystkich przepisów art. 90 ustawy o systemie oświaty. Powiat /miasto na prawach powiatu/ może zgodnie z art. 90 ust. 3b przekazać dotację w wysokości nie określonej przepisem, a więc nawet w wysokości 100 procent czy 200 procent wydatków bieżących na rzecz określonych szkół i placówek, np. szkoły niepublicznej nie posiadającej uprawnień szkoły publicznej. Skarżąca Gmina prezentuje w związku z tym pogląd, iż takie rozumienie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty może w efekcie prowadzić do dyskryminowania szkół i placówek określonych w art. 90 ust. 1 i 2, a jej zdaniem, wolą ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie tym szkołom i placówkom minimalnego - gwarantowanego poziomu dotacji, których te szkoły i placówki mogą skutecznie dochodzić w postępowaniu przed sądami.
Gmina nie zgadza się też ze stanowiskiem organu nadzoru co do tego, że przepis art. 118 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić dodatkowej podstawy prawnej do przekazywania podmiotom spoza sektora finansów publicznych prowadzącym szkoły i przedszkola dotacji na ich działalność bieżącą. Przepis ten ma charakter generalny i stanowi podstawę do udzielania dotacji na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostek samorządu terytorialnego, podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku. Przepis ten może znaleźć zastosowanie także w takich przypadkach, gdy z mocy przepisów szczególnych określonemu podmiotowi przysługuje dotacja na ustalonych zasadach. W postanowieniu zakwestionowanym w zaskarżonej uchwale nie została przesądzona kwestia dotycząca zawierania bądź niezawierania stosownych umów, a ustalony został wyłącznie górny, maksymalny pułap takich dotacji.
Odpowiadając na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentowano dodatkowo, że zaprezentowana w skardze łączna wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych nie tylko narusza art. 90 ustawy o systemie oświaty, ale pomija również odrębność trybów udzielania dotacji na podstawie dwóch różnych przepisów, proponując możliwość ich bezpodstawnego łączenia bądź wzajemnego dowolnego zastępowania. Udzielenie dotacji na mocy art. 118 ustawy o finansach publicznych następuje w całkiem innym trybie i też nie jest, wbrew poglądowi skarżącej, dowolne, a uwarunkowane m.in. jawnością postępowania, co w powiązaniu z art. 28 ust. 4 tej ustawy wymaga odpowiedniego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, a nie arbitralnego ustalania zarówno podmiotu mającego realizować określone zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, jak i wysokości dotacji przeznaczonej na ten cel z jej budżetu.
Dopiero porównanie możliwości lub ofert doprowadza do zawarcia umowy na warunkach najkorzystniejszych dla budżetu danej jednostki /art. 71 w związku z art. 118 ust. 2/. W uchwale nie ustalono takiego trybu, wbrew wymogom zawartym w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Proponowana w skardze wykładnia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 118 i art. 26 ust. 2 ustawy o finansach publicznych rażąco narusza te przepisy. Skoro środki przewidziane do wydatkowania z budżetów jednostek samorządu terytorialnego należą do kategorii publicznych środków finansowych, to wszelkie akty prawne administracji publicznej muszą być oparte na obowiązujących ustawach i aktach wykonawczych, gdyż to decyduje o ich zgodności z prawem /teza druga wyroku NSA z dnia 4 lutego 1992 r., SA/Ka 1010/91 - Samorząd Terytorialny 1992 nr 6 str. 65/. W końcu stwierdzono, że obu omawianym przepisom ustawodawca wyznaczył jako cel nie zwiększenie nakładów budżetowych - do czego zmierza uchwała strony skarżącej - a wprost przeciwnie, ich racjonalizowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przyznał tym organom w zakresie spraw budżetowych uprawnienie do badania uchwał budżetowych rad gmin, przedkładanych w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Z mocy art. 86 ust. 1 tej ustawy, organem nadzoru w stosunku do gminy w zakresie spraw budżetowych jest regionalna izba obrachunkowa. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., trzeba w punkcie wyjścia zauważyć, iż w pełni zasadne jest zakwestionowanie w niej dopuszczalności uczynienia podstawą prawną uchwały Rady Miejskiej w B. równocześnie dwóch przepisów: art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/ i art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/.
Wynika to głównie z faktu, że przepisy te zawierają upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wydania aktów dotyczących odmiennych materii prawnych. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia do szczegółowego określenia zasad udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1, 2, 3a i 3b, zaś drugi z wymienionych przepisów upoważnia te organy do określenia trybu postępowania i udzielania dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonania zleconego zadania.
Skoro kontrolowana uchwała dotyczyła "zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym posiadającym uprawnienia szkoły lub placówki publicznej", to jej podstawą prawną mógł być wyłącznie przepis art. 90 ust.
4. Gdyby organ Gminy zamierzał jednocześnie skorzystać z upoważnienia zawartego w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, to przedmiotem swojego stanowienia powinien uczynić tryb postępowania o udzielenie dotacji, uregulowanej w ustawie o finansach publicznych, określić sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, zapewniając - jak wymaga tego przepis - jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczania, a nie ograniczać się wyłącznie - jak twierdzi się w skardze - do ustalenia "...górnego maksymalnego pułapu..." takich dotacji. Jeśli zatem istotnie zamiarem Rady Miejskiej było stanowienie w takim ograniczonym zakresie, to zrealizowano to ustawowe uprawnienie z naruszeniem art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od tego, należy w pełni podzielić wywody zawarte w zaskarżonej uchwale, iż omawianych przepisów nie można traktować zamiennie przy określaniu zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, o których stanowi art. 90 ustawy o systemie oświaty. Przepisy tego artykułu w sposób ścisły i wyczerpujący określają zasady udzielania dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty, a wprowadzenie do tych regulacji elementów wyprowadzonych z innego aktu prawnego nosi znamiona próby obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją takiego traktowania regulacji prawnych zawartych w różnych aktach prawnych jest udzielenie w skardze pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego, określając na podstawie przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zasady udzielania dotacji, może skutecznie zdecydować w kwestii określenia kategorii podmiotów, którym na podstawie uchwały tego organu przysługiwać będą wyższe dotacje. Pogląd taki pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Nie może być bowiem żadnych wątpliwości, że przepis ten określa nieprzekraczalną granicę wysokości dotacji, do otrzymania których uprawnione są podmioty wymienione w ust. 1 i 2 art. 90 ustawy. Z faktu, że przepis art. 90 ust. 3b nie zawiera takiego ograniczenia wobec szkół niepublicznych nie mających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, które mogą, ale - oczywiście nie muszą - otrzymać dotacje z budżetu powiatu, nie można wyprowadzić poprawnego wniosku, że takie ograniczenie może nie dotyczyć także podmiotów wymienionych w art. 90 ust. 1 i 2. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków. Nie ma tu zatem miejsca na posługiwanie się wykładnią celowościową.
W istocie również strona skarżąca podziela ten pogląd, skoro możliwości określenia w trybie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kategorii podmiotów, którym będą przysługiwały dotacje wyższe niż wynikające z art. 90 ust. 3 ustawy, dokonuje się w uzupełnieniu tej regulacji elementami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych.
Podsumowując powyższe wywody, należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała, by zaskarżona przez nią uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzająca częściowo nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w B. z 28 września 1999 r., naruszyła prawo. Dlatego podlega ona oddaleniu, na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.