Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z 13 stycznia 2000 r. (...), podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Miejskiej w L. (...) z 30 grudnia 1999 r. w sprawie zmian w budżecie Miasta na 1999 rok, polegające na ujęciu w wydatkach budżetowych kwoty 600 zł w dziale 81, rozdział 8121, par. 24, co jest niezgodne z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym studentom szkół wyższych przysługuje prawo do pomocy materialnej, ale pomoc ta jest udzielana ze środków przewidzianych na ten cel w budżecie państwa. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewiduje w powyższym zakresie żadnych zadań gminy. Pomoc materialna dla studentów nie należy także do zadań, o których mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W końcowej części uzasadnienia uchwały wskazano, że wobec upływu roku budżetowego, Kolegium nie zakreśliło Radzie Gminy terminu do zmiany uchwały, a jedynie stwierdziło istotne naruszenie prawa.
Rada Miejska w L. zdecydowała o wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, podejmując w tym zakresie uchwałę na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
W skardze pełnomocnik Gminy L. wniósł o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 13 stycznia 2000 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie art. 152 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym istotnie stanowi, iż studentowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, ale ust. 3 tego artykułu daje upoważnienie Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia warunków, formy, trybu przyznania i wypłacania stypendium. Rozporządzenie takie nie zostało wydane przez Radę Ministrów, lecz przez Ministra Edukacji Narodowej 23 września 1998 r. /Dz.U. nr 124 poz. 814/. Już w samym tytule rozporządzenia wskazano, że dotyczy ono pomocy materialnej dla studentów dziennych uczelni zawodowych, co następnie powtórzono w par. 75 tego rozporządzenia.
Tym samym - zdaniem strony skarżącej - środki na stypendia dla studentów studiujących wieczorowo i zaocznie mogą pochodzić z innych źródeł niż budżet państwa. W celu ułatwienia zdobywania wykształcenia osobom z terenu gminy, Rada Miejska w L. podjęła 28 grudnia 1995 r. uchwałę (...) w sprawie zatwierdzenia Regulaminu przydziału miejskiego stypendium fundowanego na koszty kształcenia w uczelniach wyższych. W jej wykonaniu corocznie określane są preferowane kierunki studiów, potrzebne dla Gminy i podmiotów w niej działających. Obecnie zawartych jest 13 umów ze studentami studiów magisterskich /zaocznych/ i licencjackich. Powyższa inicjatywa jest pozytywnie oceniana przez mieszkańców Gminy. Stypendia zostały ustanowione w 1995 r. i uchwała w tym przedmiocie nie została zakwestionowana ani przez wojewodę, ani liczne kontrole przeprowadzane w Urzędzie Miasta L. Powyższe względy uzasadniają wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru.
W odpowiedzi na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie. Przedstawiła ustalenia faktyczne oraz raz jeszcze podkreśliła, że zagadnienie pomocy materialnej dla studentów nie należy w ogóle do zadań własnych gmin, a także jest szczegółowo uregulowane przepisami rangi ustawowej, z których wynikają obowiązki podmiotów państwowych, a nie samorządowych, i są one finansowane z budżetu państwa, a nie z budżetów jednostek samorządu terytorialnego /art. 152 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz par. 1 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych - Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ nadzoru stwierdził, że Rada Ministrów wydała rozporządzenie wykonawcze do ustawy o szkolnictwie wyższym, którym jest powołane wyżej rozporządzenie z dnia 22 stycznia 1991 r. Reguluje ono szczegółowo zarówno kwestie właściwości organów ustalających formy i wysokość pomocy materialnej dla studentów, jak i źródła jej finansowania. Rozporządzenie nie przewiduje żadnych kompetencji gmin w tej dziedzinie.
Regionalna Izba Obrachunkowa zwróciła dalej uwagę, że ani z uchwały Rady Gminy z 30 grudnia 1999 r., ani z Regulaminu przydziału miejskiego stypendium nie wynika, aby dotyczyły one pomocy materialnej wyłącznie dla studentów studiów zaocznych i wieczorowych, a zatem uchwała i regulamin obejmują wszystkich studentów, co wynika ponadto z treści rozdziału pierwszego Regulaminu.
Organ nadzoru podkreślił, że do zadań własnych gminy nie należy finansowanie jakiejkolwiek pomocy dla studentów, bez względu na system studiowania.
Wreszcie, w odniesieniu do zarzutu, że zakwestionowano uchwałę o zmianie budżetu, mimo że nie kwestionowano obowiązującej od 1995 r. uchwały o utworzeniu miejskiego stypendium fundowanego, organ nadzoru stwierdził, że brak zakwestionowania w toku czynności nadzorczych lub kontrolnych innej uchwały organu samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie podjęcia odpowiednich środków nadzoru w stosunku do odrębnie podjętej i podlegającej nadzorowi uchwały naruszającej prawo.
W konkluzji odpowiedzi na skargę podkreślono konstytucyjny i ustawowy wymóg wydatkowania publicznych środków finansowych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w granicach ważnego ustawowego upoważnienia i jednocześnie zgodnie z przepisami dotyczącymi danego rodzaju takich wydatków. W' niniejszej sprawie wniosek o sprzeczności uchwały z prawem wynika łącznie z przepisów art. 163 i art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Wskazano także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślające obowiązek ścisłego przestrzegania przepisów dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym wyrok NSA z dnia 4 lutego 1992 r. SA/Ka 1010/91 /Samorząd Terytorialny 1992 nr 6 str. 65/.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał skargę i dodatkowo argumentował, że tylko pomoc materialna dla studentów, wymieniona w rozporządzeniu wykonawczym do art. 152 ustawy o szkolnictwie wyższym w sposób enumeratywny, musi być finansowana z budżetu państwa, a inne formy pomocy nie są ograniczone tym wymogiem. Podkreślił przy tym, że stypendia miejskie, których dotyczy niniejsza sprawa, nie mają charakteru bezzwrotnego, a odwrotnie - podlegają zwrotowi, udzielane są na podstawie umowy cywilnej i stanowią w zasadzie pożyczkę, a z przepisów o finansowaniu gmin wynika, że gminy mogą udzielać pożyczek. Pełnomocnik wskazał wreszcie na fakt, że w Gminie przeprowadzono w 1999 r. kompleksową kontrolę, którą objęto także uchwałę o utworzeniu stypendium, uchwałę budżetową oraz umowy stypendialne, zawarte w jej wykonaniu. Nie sformułowano w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Ponadto, w budżecie na 2000 r. przewidziano kolejne kwoty na stypendia, a Regionalna Izba Obrachunkowa wydatków tych nie zakwestionowała.
Pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi, argumentując w ten sam sposób, co w odpowiedzi na skargę. Do kwestii podniesionych na rozprawie Regionalna Izba Obrachunkowa ustosunkowała się w piśmie procesowym z 5 maja 2000 r., zwracając uwagę na to, iż z treści uchwały uznanej za sprzeczną z prawem nie wynika, aby pomoc materialna była przeznaczona wyłącznie na udzielanie pożyczek. Twierdzenia Gminy w tym przedmiocie stanowią ponadto próbę obejścia przepisów powszechnie obowiązujących, polegającą na udzieleniu stypendium pod postacią pożyczki w formie umowy cywilnoprawnej, podlegającej następnie umorzeniu. Izba podkreśliła ponadto, że dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem kwestionowanej uchwały nie mogą mieć znaczenia inne okoliczności, w tym wyniki czynności kontrolnych czy treść uchwał nie będących przedmiotem postępowania, a podlegających odrębnym czynnościom nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może być uwzględniona, gdyż - w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru nie narusza prawa.
Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest część uchwały o zmianie budżetu, mocą której Gmina L. przeznacza dodatkową kwotę na "pomoc materialną dla studentów" w dziale "Szkolnictwo wyższe".
Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem tego fragmentu uchwały, a w konsekwencji - rozstrzygnięcia nadzorczego, wydanego w tej sprawie, ma ustalenie, czy udzielenie pomocy materialnej studentom należy do zadań gminy. Należy bowiem przypomnieć nie budzący wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że w zakresie gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy. Pogląd ten znalazł swój normatywny wyraz w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, który stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ w art. 6 ust. 1 przewiduje, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei w art. 7 ust. 1 wyszczególnione zostały zadania własne gminy, a wśród nich w pkt 8 sprawy "oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych". Żadnych zadań w zakresie szkolnictwa wyższego dla gmin ustawodawca nie przewidział. Wprawdzie katalog spraw określonych w art. 8 nie ma charakteru zamkniętego, ale z faktu sprecyzowania zadań w odniesieniu do szkół niższego szczebla można zasadnie wyprowadzić wniosek, że pominięcie szkól wyższych było celowym zabiegiem prawodawcy. Poprawność tego wniosku staje się oczywista, gdy porówna się zakres zadań gminy z zadaniami powiatu i województwa. Otóż w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ stwierdzono, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. edukacji publicznej /pkt 1/.
Z kolei art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ stanowi, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego. Tak więc ustawodawca przewidział zadania z zakresu szkolnictwa wyższego dla organów samorządu terytorialnego dopiero na szczeblu województwa.
Niezależnie od powyższych przepisów o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym, które - ze względu na treść art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - samodzielnie nie stanowią podstawy prawnej do wydatkowania środków finansowych przez gminę, o wkroczeniu przez Radę Gminy L. w kompetencje innych podmiotów przesądza treść ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./. Zasadnicze znaczenie ma art. 152 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że studentowi przysługuje prawo do pomocy materialnej, w tym także do stypendium socjalnego, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, a w ust. 2 - że student może otrzymać tę pomoc także dla niepracującego małżonka i dzieci. W ust. 3 ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków, formy, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy, o której mowa w ust. 1 i 2. Stosownie do przepisów, wydanego na podstawie powyższego upoważnienia, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych /Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./, świadczenia te - poza stypendiami ministra - są przyznawane przez dziekana wydziału lub prorektora uczelni jednowydziałowej albo studencką komisję stypendialną i odwoławczą studencką komisję stypendialną /par. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia/.
Szczegółowy regulamin przyznawania i ustalania wysokości świadczeń oraz podział środków określa rektor, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu terytorialnego /par. 9 ust. 1/. Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że w zakresie udzielania pomocy materialnej studentom ustawa o szkolnictwie wyższym i wydane na jej podstawie rozporządzenie nie przewidują zadań dla organów gminy.
Faktem jest, że te formy pomocy materialnej zostały w powołanym rozporządzeniu wymienione w sposób taksatywny oraz że dotyczą wyłącznie studentów studiów dziennych. Warto przy tym nadmienić, że analogiczne rozwiązania dotyczące pomocy materialnej przewidziano dla studentów uczelni zawodowych, na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 96 poz. 590 ze zm./ i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 września 1998 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania oraz wysokości pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych uczelni zawodowych /Dz.U. nr 124 poz. 814/. Na tej podstawie, strona skarżąca zbudowała swój podstawowy argument o dopuszczalności ustanowienia przez gminę innych form pomocy materialnej, a w szczególności - stypendium zwrotnego dla studentów wszystkich rodzajów studiów, przy uwzględnieniu preferowanych kierunków nauczania.
Ustosunkowanie się do tego argumentu trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że w świetle treści Regulaminu przydziału miejskiego stypendium fundowanego na koszty kształcenia w uczelniach wyższych, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z 28 grudnia 1995 r. (...), twierdzenie skarżącej Gminy, iż stypendia dotyczą jedynie studentów studiów zaocznych i wieczorowych, nie odpowiada prawdzie. W punkcie 1 postanowień ogólnych Regulaminu stwierdzono, że "stypendium to przysługuje w równym stopniu studentom studiów zawodowych, magisterskich, doktoranckich prowadzonych w systemie dziennym, wieczorowym, zaocznym (...)". Tak więc w odniesieniu co najmniej do studentów studiujących w systemie dziennym, w sposób oczywisty naruszona została wyłączna kompetencja organów uczelni do przyznawania pomocy materialnej.
Z ustawy o szkolnictwie wyższym wynika ponadto, że również udzielanie innych stypendiów - wykraczających poza ściśle pojętą pomoc materialną, finansowaną z budżetu państwa - należy do kompetencji organów uczelni. I tak, na podstawie przepisu art. 28, uczelnia może utworzyć ze środków innych niż określone w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 /tj. dotacje i inne środki z budżetu państwa/ własny fundusz stypendialny na stypendia dla pracowników i studentów. Stypendia z tego funduszu mogą być przyznawane, jeżeli statut uczelni tak stanowi, niezależnie od stypendiów, o których mowa w art. 152 ust. 1 i 2. Powyższe stypendia przyznawane są studentom przy udziale właściwego organu samorządu studenckiego, wskazanego w statucie uczelni. Jeżeli zaś sięgnie się do źródeł finansowania uczelni, określonych w art. 23 ust. 1, wśród których wymieniono między innymi środki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, to należy wyprowadzić wniosek, że zamiar udzielenia pomocy stypendialnej dla studentów jednostka samorządu terytorialnego może zrealizować wyłącznie poprzez przekazanie środków na uczelniany fundusz stypendialny. Nie ma natomiast uprawnień do samodzielnego ustanawiania i przyznawania stypendiów.
W ocenie Sądu, zwrotny charakter pomocy materialnej, na którą to cechę wyróżniającą powołała się strona skarżąca, nie odbiera tej pomocy charakteru stypendium /znane są w praktyce różnego rodzaju stypendia zwrotne/ i to nie tylko dlatego, że Rada Miejska tak je nazwała /a zatem miała na celu ustanowienie stypendiów, a nie funduszu na pożyczki/, ale także ze względu na zasady i kryteria jego przyznawania oraz możliwość umorzenia. Skoro zakwestionowaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwałą ustanowiona została stypendialna pomoc dla studentów, to mają do niej zastosowanie uregulowania ustawowe, przewidziane w ustawie o szkolnictwie wyższym oraz w ustawie o wyższych szkołach zawodowych.
Na podstawie powyższych ustaleń, należy podzielić ocenę zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Miejskiej w L. z 30 grudnia 1999 r. (...) w sprawie zmiany w budżecie Miasta na 1999 rok, w części dotyczącej wydatku na pomoc materialną dla studentów jest sprzeczna z prawem.
Oceny tej, dokonywanej w odniesieniu do konkretnej uchwały organu gminy, nie może podważyć fakt, że w obrocie prawnym pozostała sama uchwała budżetowa na rok 1999 oraz uchwała z 1995 r., mocą której ustanowione zostało miejskie stypendium fundowane oraz że dotychczasowej praktyki nie zakwestionowano w trakcie kontroli przeprowadzonych w Gminie L. i wreszcie, że w uchwale budżetowej na 2000 rok ponownie przewidziano wydatki na pomoc materialną dla studentów, bez zastrzeżeń ze strony Regionalnej Izby Obrachunkowej. Przedmiotem postępowania sądowego było bowiem konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze i w odniesieniu do niego Sąd uznał bezzasadność skargi Gminy. Jest jednak oczywiste, że pożądane jest - z punktu widzenia pewności obrotu prawnego i zasady praworządności działania wszystkich organów - aby zostały podjęte prawem przewidziane środki, zmierzające do wyeliminowania wadliwych rozwiązań z praktyki działania Gminy L. w omawianym zakresie.
Z uwagi na ustalenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało zgodnie z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.