Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z [...] r. nr [...] nakładającej na przedsiębiorcę M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Usługowo-Przewozowa "M.-B." M. W. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
Organ ustalił, że 27 maja 2021 r. w godzinach od 9:35 do 11:10 przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr 2208 wydanym przez Marszałka Województwa Ś. dla przedsiębiorcy M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. W. Firma Usługowo-Transportowa "M.- B. ", na linii komunikacji regularnej Klimontów - S.. Kontrolowano kurs z godziny 9:55 z miejscowości K. do miejscowości S.. Kontrolę rozpoczęto w miejscowości K. z przystanku początkowego przy ul. [...]. Kontrolujący jechali za autobusem w kolorze białym o nr rejestracyjnym T. [...], który wyjeżdżając z przystanku początkowego był wyposażony w tablicę kierunkową: S.. Autobus przewoźnika wykonującego kontrolowany kurs nie przyjechał na przystanek końcowy w m. S., ul. [...] (ul. Z.)(B. O.) 01. Kontrolujący ostatni raz zaobserwowali autobus, jak zatrzymał się w miejscowości S. na przystanku ul. [...] (ul. S.)(P.)/03 w S. o godzinie 10:45.
Ominęli autobus, który zatrzymał się na przedostatnim przystanku i udali się na przystanek końcowy, tj. ul. [...] (ul. Z.)(B.)/01, celem dokończenia czynności kontrolnych. K. nie przyjechał na przystanek końcowy. Protokołu kontroli nie przekazano przedstawicielowi przedsiębiorcy (kierowcy) ponieważ nie dojechał na przystanek końcowy. W dniu 15 czerwca 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, mające na celu ustalenie, czy ujawnione podczas kontroli działania pozostają w zgodzie z uregulowaniami prawnymi ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania przesłuchano T. Ł. oraz J. B. dokonujących kontroli, którzy potwierdzili ustalenia protokołu kontroli. W przesłuchaniu pracowników uczestniczył pełnomocnik przewoźnika M. K.. W dniu 19 lipca 2021 r. przesłuchano w charakterze świadka P. Z., który 27 maja 2021 r. wykonywał przedmiotowy kurs. K. zeznał, że w trakcie wykonywania kursu z godz. 9:55 z m. Klimontów bolał go brzuch, w związku z czym w miejscowości S. na ul. [...] (ul. S.) (P.)/03 wysadził wszystkich pasażerów i odpoczywał.
Po obejrzeniu nagrania z wideo rejestratora doprecyzowano, że w protokole błędnie wskazano markę pojazdu, tj. Volkswagen Crafter, jednak pozostałe dane, w szczególności nr rejestracyjny i tablica kierunkowa pojazdu były poprawne. Kontrolowany kurs został wykonany autobusem marki Mercedes o numerach rejestracyjnych TOP 03511.
W ocenie organu w niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do naruszenia warunków na jakich zostało wydane zezwolenie regularne poprzez zmianę ustalonej trasy przejazdu i pominięcie przystanku końcowego.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 92a ust. 1 i art. 93 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U.2021.919 ze zm.) dalej "u.t.d.".
Organ wyjaśnił, że czynności pracowników Urzędu Marszałkowskiego polegały na obserwacji autobusu należącego do przedsiębiorcy. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Okoliczność, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej, nie oznacza jednak, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Kolegium wskazało że art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tych miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). W związku z powyższym organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 93 ustawy.
Kolegium wskazało, że w art. 92c ust. 1 u.t.d. ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary za wykonywanie przewozów z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego w przypadku, gdy z okoliczności sprawy i dowodów wynika, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Obowiązek natomiast wykazania, że zaistniały takie okoliczności, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, spoczywa na przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie takich dowodów przedsiębiorca nie przedstawił.
Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie:
- 1. wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. zasad postępowania administracyjnego, polegających na nie podjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu faktycznego i prawnego skarżącego, bez należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania oraz bez szczegółowego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy;
- 2. art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. w z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
- 3. art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 w z w. z art. 92 c ust 1 w zw. z art. 75 u.t.d. polegające na przyjęciu podstaw do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł i pominięciem okoliczności egzoneracyjnych i wadliwości protokołu;
- 4. art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez przyjęcie, że brak protokołu z kontroli może być konwalidowany innymi czynnościami dowodowymi podczas gdy protokół kontroli jest obrazem stanu faktycznego ustalonego podczas czynności kontrolnych dokumentuje on zaistniały podczas dokonywania czynności kontrolnych stan faktyczny, a nie stan prawny. Stan faktyczny udokumentowany w protokole kontroli jest w zasadzie niepowtarzalny;
- 5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy Decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] r.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano dowód w postaci protokołu wskazując na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd zgodnie z którym za określoną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. okoliczność egzoneracyjną, w pierwszej kolejności przyjmuje się siłę wyższą, rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. Z pewnością takim zdarzeniem jest choroba kierowcy, którą organ dostrzega. Nie przypisuje jej cech okoliczności nadzwyczajnej, czym narusza ww. przepis prawa. Przewoźnik dołożył należytej staranności i przezorności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu istnieje w przedmiotowej sprawie realnie. Tym samym, w ocenie skarżącego, do powstałej sytuacji naruszenia ustalonej trasy przejazdu doszło wskutek niezależnych okoliczności i nadzwyczajnych zdarzeń.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2022.329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. la tej ustawy). W art. 18b ust. 1 ustawy określone zostały zasady wykonywania przewozów regularnych, wśród których wymieniono w pkt 3, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, zaś w myśl pkt 7 przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. Zgodnie z art. 18b ust. 2 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3), jak również naruszania warunków przewozu określonych w zezwoleniu (pkt 5).
Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 40 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
- 1. popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 -9,
- 2. popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 – załącznika nr 3 do ustawy.
Z załącznika nr 3 lp. 2.2. pkt 3 do ustawy wynika, że wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3000 zł.
W niniejszej sprawie nie kwestionowane jest ustalenie organu, że skoro 27 maja 2021 r. autobus skarżącego nie przyjechał na przystanek końcowy w S., zgodnie z rozkładem jazdy załączonym do zezwolenia nr 2208, to doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków.
Sąd stwierdza, że powyższych ustaleń organ dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania z poszanowanie jego zasad wynikających z art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasad pogłębiania zaufania obywateli), art. 9 (zasada informowania stron), art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a. Zgromadził materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli, zeznań kontrolujących (w przesłuchaniu uczestniczył pełnomocnik przewoźnika), zeznań kierowcy oraz nagrania z wideo rejestratora oraz wszechstronnie go rozpatrzył stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko wyrażone w obu decyzjach organ uzasadnił w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W kontekście zarzutów skargi istotne jest, że przeprowadzone 27 maja 2021 r. czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 89b i nast. u.t.d. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. polegały na obserwacji sposobu wykonywania przewozu przez skarżącego. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, protokół został sporządzony pod jego nieobecność – co wyjaśnia brak podpisu przewoźnika. Z uwagi na powyższe okoliczności należy zgodzić się ze skarżącym, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej i w rezultacie nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Niemniej jednak z uwagi na zawartą w nim treść i okoliczności jego sporządzenia, organy prawidłowo oceniły, że może stanowić dowód w sprawie. Wynika to z faktu, że dokument ten wspólnie z innymi ww. dowodami tworzy materiał dowodowy, pozwalający na dokonywanie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w sprawie.
Właściwy organ może wykorzystać tego rodzaju dowód w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Jeżeli dokument zawiera opis wyniku obserwacji przeprowadzonej przez pracownika organu, to możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W konsekwencji stwierdzenie przez organ naruszenia warunków określonych w zezwoleniu poprzez zmianę ustalonej trasy przejazdu i pominięcie przystanku końcowego, stosownie do załącznika do ustawy o transporcie drogowym nr 3 lp. 2.2. pkt 3 skutkowało nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.
Sąd akceptuje stanowisko organu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 92 c ust. 1 u.t.d. przewidujący możliwość odstąpienia od nałożenia kary na przewoźnika. W świetle powołanej regulacji nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1.okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2. za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
W niniejszej sprawie przedsiębiorca wskazuje na chorobę kierowcy jako okoliczność w związku z którą nie miał wpływu na powstałe naruszenie oraz że okoliczności tej nie mógł przewidzieć. Wymaga przypomnienia, że kierowca zeznał, że w trakcie wykonywania kursu z godz. 9:55 z m. Klimontów bolał go brzuch, w związku z czym w miejscowości S. na ul. [...] (ul. S.) (P.)/03 wysadził wszystkich pasażerów i odpoczywał. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że choroba może być zdarzeniem nadzwyczajnym i okolicznością której nie można przewidzieć. Niemniej jednak skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, że taka sytuacja miała miejsce, co jest wymagane dla spełnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary oraz że w tych konkretnych okolicznościach nie mógł jej zapobiec np. poprzez zmianę kierowcy.
Sąd w pełni się zgadza, że okoliczności objęte hipotezą powinien udowodnić przedsiębiorca, bowiem to on wywodzi skutki prawne z nich wynikające (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08).
Podnieść należy, że przepis art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dotyczy wyłącznie sytuacji nadzwyczajnych, które uniemożliwiają zachowanie przebiegu trasy, a więc nie może być on zastosowany do sytuacji, w której kierowca, mając niezbyt poważne dolegliwości (według zeznań kierowcy dla powrotu do zdrowia wystarczył odpoczynek), samowolnie podejmuje decyzję o pominięciu danego przystanku. Kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji.
Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma więc rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.
W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. w z art. 80 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d., a także art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 w z w. z art. 92 c ust 1 w zw. z art. 75 u.t.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. są nieuzasadnione.
Nie można mówić także o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 9 i 11 k.p.a. tj. zasad informowania i przekonywania strony. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, nie wykazał, o czym nie poinformował go organ i czego nie wyjaśnił oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco, przejrzyście i przekonująco wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował przy wydawaniu decyzji, zarówno w zakresie stanu prawnego, jak i ustaleń faktycznych w sprawie.
Za niezasadny ponadto uznać należy zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.
W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W tym zakresie nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania. Także postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, o czym była mowa powyżej. To, że skarżący kwestionuje zastosowanie wobec niego sankcji, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zatem zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.