Uzasadnienie
C. S. właściciel firmy Piekarnia "K." Handel Pieczywem i Wyrobami Ciastkarskimi z P. pismem z (...) nr (...), został poinformowany, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr (...) pn. "Wprowadzenie na rynek nowego produktu "M." szansą na rozwój firmy C.S. Piekarnia "K." Handel Pieczywem i Wyrobami Ciastkarskimi" w wyniku przeprowadzonej oceny uzyskał 61 punktów tzn. wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej możliwej liczby punktów oraz że ze względu na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs projekt został umieszczony na liście rezerwowej.
Na powyższą informację wnioskodawca złożył do Instytucji Zarządzającej (IZ, Zarząd) protest, w którym nie zgodził się z oceną kryterium punktowego nr 2 - Stopień innowacyjności projektu oraz kryterium punktowego nr 6 - Dodatkowe efekty projektu. Ponadto, wnioskodawca wniósł o ponowną ocenę merytoryczną projektu.
Strona odnosząc się do oceny punktowej przyznanej w kryterium nr 2 nie zgodziła się w kwestii przyznana 0 punktów z maksymalnych 8 możliwych z powodu nieprzyznanych punktów za innowacyjność projektu stosowanej w skali kraju lub wyżej w okresie do trzech lat. W ocenie strony zespół oceniający na przemian uznaje, że w projekcie wykazana jest innowacja zgodna z definicją powstałą przy tworzeniu regulaminu konkursu (kryterium nr 3 – charakter wdrożonej innowacji i w części B2 Kryteria dopuszczające sektorowe w punkcie 1), a raz jej nie ma, ale tylko w części przyznawania punktów kryterium nr 2. Podniósł, że we wniosku aplikacyjnym w sekcji XIV - Wskaźniki oraz w biznes planie wielokrotnie wskazywał, że projekt ma charakter innowacji produktowej na skalę krajową np. w części 1 - 7 pkt 4 str. 5, 2 - 2 pkt 2 str. 7, część 2 - 2 pkt 4 str. 8-9 (stopień innowacyjności produktu/procesu). Wyrazem tego jest załączona opinia, z której wynika, że proponowany innowacyjny produkt spożywczy "M." z farszem brokułowo - łososiowym w kształcie misia, dedykowanym dla dzieci nie ma odpowiednika na rynku w skali Polski, co czyni go szczególnie oryginalnym i unikatowym produktem.
Wnioskodawca wskazał również na inne zapisy zawarte w Biznes planie potwierdzające według niego innowacyjność produktu. Odwołał się do definicji podręcznika Oslo Manual jak i regulaminu konkursu - według których innowacja jest to wdrożenie nowego lub istotnie ulepszonego produktu (wyrobu lub usługi), nowego lub ulepszonego procesu i twierdzi, że w dokumentacji projektowej wielokrotnie wykazał, że jego projekt różni się od znanego wyrobu pieroga poprzez istotną zmianę kształtu, nadzienia, (połączenia warzyw z rybami oraz naturalnymi przyprawami) oraz sposobu jej przygotowania (obróbki termicznej). Wnioskodawca zwrócił również uwagę na zapisy Regulaminu konkursu, § 14 — ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów pkt 12 i 13 w zakresie możliwości dokonania przez wnioskodawcę wyjaśnień, uzupełnień lub poprawy ocenianego projektu. Wnioskodawca uważa, że IZ korzystając z tej możliwości wezwała go do uzupełnień i wyjaśnień w innych kwestiach, natomiast w żaden sposób nie odniosła się do wyjaśnień dotyczących stopnia innowacyjności projektu. W związku z tym, według wnioskodawcy projekt w ramach kryterium nr 2 powinien uzyskać maksymalną liczbę punktów, tj. 2 punkty, po zważeniu 8 punktów.
Nie zgadzając się z kolei z przyznaną punktacją za kryterium nr 6 wnioskodawca przywołał zapisy z biznes planu części 3 – 1 pkt 2 str. 13 – 15 (Proszę opisać nowy produkt/usługę i wskazać różnice w stosunku do produktów/usług dotychczas oferowanych przez wnioskodawcę). Podobnie w części 2 - 2 pkt 14 jako dodatkowy efekt projektu wskazał na: "Walkę z otyłością i uczenie zdrowych nawyków" argumentując, że wskazanie ww. dodatkowego efektu jest zadaniem priorytetowym dla naszego społeczeństwa i posiada wsparcie Ministerstwa Zdrowia. Jednocześnie strona podniosła zarzut o charakterze proceduralnym dotyczącym przeprowadzonej oceny tj. brakiem ustosunkowania się oceniających w uzasadnieniu do nieprzyznanej punktowej oceny i w związku z tym brakiem możliwości odniesienia się do wobec stanowiska zespołu oceniającego.
Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła protestu, o czym poinformowała stronę w piśmie z (...) nr (...) Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazała na definicję kryterium punktowego nr 2 zgodną z regulaminem konkursu nr RPSW.02.05.00-IZ.OO-26-254/19 dla Działania 2.5 "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP". W ocenie IZ definicja ta jasno określa jakie warunki powinien spełnić projekt, aby otrzymać maksymalną liczbę punktów. IZ nie zgadza się z argumentacją wnioskodawcy, że przedmiotowy projekt prowadzi do wdrożeni innowacji w skali kraju lub wyżej. Wskazała, że zakres projektu obejmuje zakup maszyn do produkcji innowacyjnego produktu tj. pieca konwekcyjno - parowego, maszyny do pierogów, maszyny pakującej, linii do gotowania, myjki parowej wraz z akcesoriami niezbędnymi do produkcji. Uwzględniając zakres projektu, należy domniemywać, że nowym produktem przedsiębiorstwa będą pierogi w kształcie misia z farszem brokułowo-łososiowym.
Zarząd stoi na stanowisku, że nie można uznać stopnia innowacyjności projektu w skali kraju lub wyżej, bowiem produkt finalny opisany we wniosku o dofinansowanie nie wyróżnia się znacząco od tych jakie są produkowane i sprzedawane na rynku. Opinia o innowacyjności sporządzona przez dietetyka klinicznego zawiera bardzo ogólne informacje dotyczące nowego produktu. Według Zarządu proponowane do zakupu w ramach projektu maszyny nie charakteryzują się funkcjonalnością, która znacząco różni się od tych wykorzystywanych przez innych producentów w produkcji wyrobów garmażeryjnych.
Również podany skład produktu spożywczego "M." (brokuł, łosoś, natka pietruszki, czosnek, gorczyca, pieprz i sól jodowana) opisany w biznes planie sekcja 3-1 Produkt, nie wyróżnia go na tle tych produkowanych przez innych producentów w całej Polsce. Wskazany produkt może mieć inne walory smakowe, czy też nowoczesny kształt, ale nie stanowi to, o innowacyjności na skalę krajową. Producent maszyny w swojej ofercie, która została dołączona do dokumentacji aplikacyjnej (oferta handlowa nr (...)) - linia technologiczna do produkcji pierogów - opis produktu wskazał, że jest ona wykorzystywana do produkcji wszelkiego rodzaju pierogów, jak i innych wszelkiego rodzaju produktów mącznych typu kluski, pyzy. Zarząd zgadza się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że nowy produkt charakteryzuje się walorami zdrowotnymi, a kształt produktu w postaci misia może zachęcić dzieci do spożycia, jednak to nie przesądza o uznaniu zakresu przedmiotowego projektu jako innowacji krajowej.
Podobnie samo przedstawienie w dokumentacji aplikacyjnej opinii o innowacyjności nie przesądza o spełnieniu wskazanego kryterium. Ważną rolę w tym przypadku spełnia jej treść. Wnioskodawca wraz z protestem załączył również opinię o innowacyjności sporządzoną przez Politechnikę świętokrzyską - Wydział Elektrotechniki, Automatyki i Informatyki z (...). Zarząd wskazał, że taki dokument nie został przedstawiony na etapie oceny wniosku o dofinansowanie. W ramach procedury odwoławczej nie dokonuje się natomiast ponownej oceny projektu, a jedynie sprawdza zgodność z prawem przeprowadzonej już oceny, tym samym wszystkie dodatkowe wyjaśnienia i informacje przedłożone w proteście nawet istotne dla sprawy, nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ oceniający nie mieli możliwości zapoznania się z nimi.
W kwestii uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej IZ wyjaśnia, że w tym zakresie informacje wskazane w dokumentacji aplikacyjnej nie budziły dla oceniających wątpliwości i w związku z tym nie wymagały stosownego wyjaśnienia.
W zakresie oceny kryterium nr 6 IZ wyjaśniła, że w ramach przedmiotowego kryterium wnioskodawca otrzymał 4 punkty, ponieważ spełnił warunki wskazane w pierwszych 4 podpunktach, w których odpowiednio zgodnie z kartą oceny część C. Kryteria punktowe/kryterium nr 6 - Dodatkowe efekty projektu przyznaje się 1 pkt, 1 pkt, 2 punkty. Nie otrzymał natomiast 1 punktu w kategorii dodatkowych efektów projektu, innego niż wymienionego powyżej, gdzie efekt ten musi być zgodny z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020. Podniosła, że wnioskodawca za wdrożenie innowacji produktowej już otrzymał maksymalną liczbę punktów (8). Zdaniem IZ wobec powyższego wskazanie jako dodatkowy efekt projektu walkę z otyłością i uczenia zdrowych nawyków nie spełnia warunku do przyznania dodatkowego punktu w tym kryterium, bowiem wprowadzenie na rynek nowego produktu w postaci pierogów w kształcie misia pod nazwą "M." spełnia określony cel w projekcie m.in. ze względu na wartości odżywcze, które to z kolei mają powiązany wpływ na walkę z otyłością i uczeniem zdrowych nawyków żywieniowych.
Zdaniem IZ nie można uznać podstawowych celów, jakie spełnia produkt będący efektem realizacji projektu jako efekt dodatkowy. Szczególnie mając na uwadze zapisy przedmiotowego kryterium, które wyraźnie wskazują, że efekt ten musi być zgodny z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020. Przyznanie dodatkowego punktu za zakres projektu, który spełnia zgodnie ze swoją specyfiką podstawowe założenia byłoby nieprawidłowe. IZ wskazała nadto, że samo przedstawienie opinii o innowacyjności nie przesądza o jej uznaniu.
Na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu C. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że dokonana przez organ ocena merytoryczna projektu w ramach kryterium punktowego nr 2 a także kryterium punktowego nr 6 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a wskazane wyżej naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik tej oceny; o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie:
- 1. § 3 pkt 2 Regulaminu konkursu w związku z kryterium punktowym nr 2 "Stopień innowacyjności projektu", zdefiniowanym w załączniku nr 7 do Regulaminu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym:
- 1. ustaleniu, że informacje zawarte we wniosku, w tym dołączony do wniosku dokument w postaci opinii o innowacyjności, nie pozwalają na stwierdzenie, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji w skali wyższej niż ponadlokalna;
- 2. stwierdzeniu, że wniosek nie może być kwalifikowany jako prowadzący do wdrożenia innowacji produktowej w skali krajowej dlatego, że założono w nim zakup urządzeń, które są typowymi urządzeniami stosowanymi w produkcji żywności, a ich funkcjonalność nie jest innowacyjna.
- 2. § 13 pkt 2 Regulaminu w związku z kryterium punktowym nr 6 "Dodatkowe efekty projektu", zdefiniowanym w ww. załączniku poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że informacje zawarte we wniosku nie pozwalają na stwierdzenie, że w wyniku realizacji wniosku powstaną dodatkowe efekty projektu w postaci umożliwienia walki z otyłością u dzieci i promocji zdrowego odżywiania u dzieci z wykorzystaniem innowacyjnego produktu wytworzonego w wyniku realizacji projektu;
- 3. § 13 pkt 2 Regulaminu związku z kryterium punktowym nr 2 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym:
- 1. uznaniu, że opinia o innowacyjności zawiera bardzo ogólne informacje, bez wyraźnego doprecyzowania w Regulaminie lub załącznikach do niego, jakie informacje musi zawierać taka opinia, by nie została uznana za zbyt ogólną;
- 2. stwierdzeniu, że wniosek nie może być kwalifikowany jako prowadzący do wdrożenia innowacji produktowej w skali krajowej dlatego, że założono w nim zakup typowych urządzeń stosowanych w produkcji garmażeryjnej bez wyraźnego sprecyzowania w Regulaminie lub załącznikach do niego, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji wyłącznie wtedy, kiedy do jego wytworzenia zostaną zastosowane innowacyjne urządzenia i maszyny, o funkcjonalności wykraczającej poza aktualnie stosowaną w danej branży.
- 4. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- a) naruszeniu zasady rzetelności oceny wniosku w taki sposób, że w etapie poprzedzającym ocenę merytoryczną organ nie dokonał prawidłowej i wnikliwej analizy treści wniosku, co do jego celu, przedmiotu i zakresu chociaż nie jest możliwe bez takiej analizy dokonanie oceny zgodnie z Regulaminem w ramach kryterium punktowego nr 2 i nr 6, a przedstawiając wyniki oceny projektu:
- I. Organ nie przeprowadził pełnej i rzetelnej weryfikacji dołączonej do wniosku opinii o innowacyjności produktu sporządzonej przez dietetyka klinicznego, nie podważył zawartych w niej stwierdzeń, analiz i argumentów, a ograniczył się wyłącznie do nieuzasadnionego stwierdzenia, jakoby opinia zawierała informacje ogólne;
- II. Organ nie udowodnił w żaden sposób stwierdzenia, że produkt, jaki zamierza wprowadzić na rynek skarżący występuje już w Polsce, w tym nie przedstawił żadnych przykładów takich produktów;
- III. Organ nie wykazał na jakiej podstawie ustalił, że skład innowacyjnego produktu, jaki zamierza wprowadzić skarżący nie wyróżnia tego produktu na tle innych produktów produkowanych przez innych producentów w Polsce, w szczególności nie przedstawił, nawet przykładowo, składów takich produktów;
- IV. Organ nie wykazał, dlaczego wdrożenie innowacji może nastąpić wyłącznie w wyniku zastosowania innowacyjnych urządzeń, a zastosowanie przez skarżącego do realizacji projektu urządzeń typowych a priori wyklucza możliwość doprowadzenia do wdrożenia innowacji;
- b) naruszeniu zasady rzetelności wyboru projektów do dofinansowania na etapie informowania o wyniku oceny wniosku w taki sposób, że:
- I. Organ zaniechał przedstawienia precyzyjnego uzasadnienia oceny wniosku w kryterium nr 2, ograniczając uzasadnienie oceny do sformułowania: "Innowacja produktowa w skali ponadlokalnej";
- II. Organ zaprezentował uzasadnienie oceny wniosku w zakresie kryterium nr 2 i nr 6 dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu;
- c) naruszeniu zasady przejrzystości wyboru projektów do dofinansowania oraz zasady zapewnienia wnioskodawcom dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w taki sposób, że w kryteriach wyboru projektów, w części obejmującej kryterium punktowe nr 2, jak również w innych dokumentach udostępnionych uczestnikom Konkursu, organ nie zawarł warunków i zastrzeżeń, którymi następnie kierował się w toku oceny wniosku skarżącego tj.:
- i. minimum treści opinii o innowacyjności lub wymaganych elementów takiej opinii, które pozwolą na stwierdzenie, że opinia nie zawiera informacji ogólnych, ale informacje istotne i merytorycznie wartościowe dla organu;
ii. zastrzeżenia, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji wyłącznie jeżeli zostaną użyte innowacyjne urządzenia lub wykluczenia innowacyjności w przypadku użycia urządzeń typowych.
w skutek czego: organ nie ma formalnych podstaw do zastosowania takiej interpretacji stopnia innowacyjności projektu, jaką przedstawił w uzasadnieniu oceny punktowej, zawartej faktycznie dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu.
W piśmie z 3 marca 2020 r. skarżący sprecyzował wskazane w skardze podstawy prawne zarzutów w ten sposób, że działaniu organu zarzucił mające wpływ na wynik oceny naruszenie w zakresie zarzutu:
- 1. nr 1 - § 3 pkt 2 oraz § 3 pkt 9 Regulaminu konkursu;
- 2. nr 2 - § 14 pkt 2 Regulaminu;
- 3. nr 3 - § 14 pkt 2 Regulaminu
W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że organ, jako organizator konkursu, miał prawo wymagać od wnioskodawców spełnienia dodatkowych warunków pozwalających na stwierdzenie, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji. Miał prawo do wprowadzenia do Regulaminu wymagania, by projekt był realizowany przy wykorzystaniu określonych urządzeń (innowacyjnych czy nowatorskich). Skoro jednak tego zaniechał, to nie może skutecznie odmówić przyznania projektowi punktów twierdząc, że skarżący będzie produkował innowacyjny produkt przy użyciu standardowych urządzeń garmażeryjnych. Podobnie w opisie kryterium nr 2 organizator mógł zastrzec, że weryfikacja wniosku nastąpi w oparciu dokumenty potwierdzające innowacyjność projektu, które muszą zawierać wymagane elementy treści. Skoro i takiego zastrzeżenia organ zaniechał, nie ma na etapie oceny wniosku podstawy formalnej do uznania dokumentu (opinii o innowacyjności), za ogólnikową lub niewystarczającą bez przedstawienia szczegółowej argumentacji.
Skarżący zarzucił, że ocena punktowa jego wniosku nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie kryterium nr 2. W ocenie skarżącego za uzasadnienie nie można uznać informacji "Innowacja produktowa w skali ponadlokalnej", to bowiem można wywnioskować już z liczby przyznanych punktów. W niniejszej sprawie ustalony przez ustawodawcę porządek oceny projektu i jego kontroli został bezpodstawnie odwrócony w taki sposób, że faktyczne uzasadnienie oceny punktowej zostało zamieszczone nie tam gdzie powinno się znaleźć tj. w informacji o ocenie projektu, ale w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu. Taka praktyka jest nie tylko pozbawiona podstawy prawnej, ale także skrajnie utrudniła wnioskodawcy realizację przysługujących możliwości zaskarżenia i kontroli oceny projektu.
Jednocześnie organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu poinformował o przeprowadzeniu czynności i procesów sprawdzających, dotyczących porównania składu produktu innowacyjnego czy też analizy rynku krajowego pod kątem istnienia produktów podobnych. Abstrahując od braku udowodnienia efektów tych analiz, powyższe dowodzi, że czynności nie dokonano na tym etapie, na którym powinny być przeprowadzone tj. na etapie oceny projektu, co narusza zasadę rzetelności oceny projektu.
W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził pełnej i rzetelnej weryfikacji dołączonej do wniosku opinii o innowacyjności produktu sporządzonej przez dietetyka klinicznego, nie podważył zawartych w niej stwierdzeń, analiz i argumentów, a ograniczył się wyłącznie do nieuzasadnionego stwierdzenia, jakoby opinia zawierała informacje ogólne. Skarżący rozumie, że opinia o innowacyjności, podobnie jak wszystkie inne zgromadzone informacje i dokumenty podlega ocenie organu, jednak nie może to być ocena dowolna. Organ nie wskazał w szczególności jakich informacji opinia nie zawiera. Analizując opinię o innowacyjności organ popełnia również we wnioskowaniu błąd logiczny.
Nie można bowiem braku innowacyjności produktu (w opinii dietetycznej) wywodzić z rodzaju maszyn, na których produkt ten będzie produkowany. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, stanowisko organu w aspekcie oceny wskazanych warunków oceny w ramach kryterium punktowego nr 2 jest oczywiście błędne. Gdyby organ dokonał prawidłowej analizy treści wniosku i Biznes Planu, musiałby przyznać skarżącemu po zważeniu 8 punktów, nie zaś 0 punktów.
W ocenie strony w kryterium punktowym nr 6 powinna otrzymać pełną liczbę punktów, bowiem spełniła wszystkie podkryteria dodatkowych efektów projektów, a w szczególności precyzyjnie wykazała w dokumentacji, że realizacja projektu doprowadzi do dodatkowego efektu w postaci walki z otyłością i uczenia dzieci zdrowych nawyków żywieniowych. Skarżący poparł w tym zakresie argumentację zawartą w proteście. Nieuzasadnione jest stanowisko organu, w którym stwierdził, że informacje zawarte w opinii dietetyka klinicznego są niewystarczające do stwierdzenia w tym zakresie dodatkowych efektów projektu, bowiem Regulamin nie precyzował jakimi dokumentami i w jaki sposób dodatkowe efekty projektu mają być dowodzone.
W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U.2019.2325 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz.U.2016.217), dalej jako "ustawa wdrożeniowa".
Skarżący po otrzymaniu informacji z (...) o spełnieniu przez projekt nr (...) pn. "Wprowadzenie na rynek nowego produktu "M." szansą na rozwój firmy C. S. Piekarnia "K." Handel Pieczywem i Wyrobami Ciastkarskimi" 61 punktów tzn. wymaganego minimum oraz umieszczeniu projektu na liście rezerwowej ze względu na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs, wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Powyższe oznacza, że możliwa jest merytoryczna kontrola przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ procedura odwoławcza została wyczerpana.
Należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził nieprawidłowości w zakresie oceny kryterium punktowym nr 2 – Stopień innowacyjności projektu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób w jaki została przeprowadzenia ocena projektu w powyższym zakresie na etapie oceny KOP jak i przy rozstrzygnięciu protestu, nie spełniała zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W zakresie kryterium nr 2, IZ stoi na stanowisku, że nie można uznać stopnia innowacyjności projektu w skali kraju lub wyżej, bowiem produkt finalny opisany we wniosku o dofinansowanie nie wyróżnia się znacząco od tych jakie są produkowane i sprzedawane na rynku. Opinia o innowacyjności sporządzona przez dietetyka klinicznego zawiera bardzo ogólne informacje dotyczące nowego produktu.
Skarżący w związku z oceną punktową kryterium nr 2 kwestionuje przyznanie 0 punktów z maksymalnych 8 możliwych, a to z powodu nieuznania innowacyjności projektu w skali kraju lub wyżej w okresie do trzech lat
Tytułem wstępu należy wskazać, że przedmiotem oceny był wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Wprowadzenie na rynek nowego produktu "M." szansą na rozwój firmy C. S. Piekarnia "K." Handel Pieczywem i Wyrobami Ciastkarskimi". Wnioskodawca przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowany był do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, z którą powinien wnikliwie się zapoznać, następnie rzetelnie i wyczerpująco przygotować swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 roku, IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy.
Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Powyższe uwagi są istotne zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi odnoszących się do oceny obydwu spornych kryteriów.
Mając na uwadze postanowienia Regulaminu konkursu, treść odpowiednich zapisów Biznes planu oraz definicję kryterium punktowego nr 2, Sąd podziela argumenty skargi, że w etapie poprzedzającym ocenę merytoryczną organ nie przeprowadził pełnej i rzetelnej weryfikacji dołączonej do wniosku opinii o innowacyjności produktu sporządzonej przez dietetyka klinicznego A.G. oraz nie podważył zawartych w niej stwierdzeń, analiz i argumentów, a ograniczył się wyłącznie do nieuzasadnionego stwierdzenia, jakoby opinia zawierała informacje ogólne. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4048/17 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny punktacji.
W instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu została zamieszczona definicja kryterium nr 2 – Stopień innowacyjności projektu, zgodnie z którą:,,projekt prowadzi do wdrożenia innowacji:
- - stosowanej w skali ponadlokalnej w okresie do trzech lat - 0 p.,
- - stosowanej w skali regionu lub wyżej, w okresie do trzech lat -1 p.,
- - stosowanej w skali kraju lub wyżej, w okresie do trzech lat - 2 p.,
W ramach Działania 2.5 innowacja ma miejsce, gdy nowy lub ulepszony produkt/usługa zostaje wprowadzony/a na rynek albo nowy lub ulepszony proces zostaje zastosowany w produkcji, przy czym ów produkt/usługa tub proces są innowacyjne przynajmniej w stal ponadlokalnej tj. stosowane w danym powiecie nie dłużej niż 3 lata. Weryfikacja nastąpi w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie oraz dodatkowych dokumentów i danych potwierdzających innowacyjność projektu (np. dokumenty patentowe, publikacje naukowe, dostępne badania, wynik przeszukiwania baz danych, opinię o innowacyjności, literatura fachowa)".
Z analizy akt sprawy wynika, że wnioskodawca ubiegając się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu, przygotował dokumentację aplikacyjną tj. wniosek i załączniki do wniosku (w tym Biznes plan oraz opinię o innowacyjności produktu,,M." sporządzoną przez dietetyka klinicznego A.G.). We wniosku aplikacyjnym w sekcji XIV oraz w Biznes planie - poz. 2-2 Informacja o planowanej inwestycji wskazano, że projekt ma charakter innowacji produktowej na skalę krajową. W pkt nr 4 poz. 2-2 Biznes planu - Stopień innowacyjności produktu/procesu potwierdzono, że wyrazem innowacji produktowej na skalę krajową jest załączona opinia, z której wynika, że proponowany innowacyjny produkt spożywczy "M." z farszem brokułowo - łososiowym w kształcie misia, dedykowanym dla dzieci nie ma odpowiednika na rynku w skali Polski, co czyni go szczególnie oryginalnym i unikatowym produktem.
Istotnie, co Sąd zauważa, w podsumowaniu w opinii dietetyk A. G. zawarła wniosek, że opiniowany produkt spożywczy,,M." z farszem brokułowo-łososiowym w kształcie misia, przeznaczony dla dzieci jest innowacyjnością produktową na skalę krajową. Przeprowadzając analizę rynku producentów opiniująca stwierdziła, że proponowany innowacyjny produkt spożywczy,,M." z farszem brokułowo-łososiowym, w kształcie misia, dedykowanym dla dzieci, nie ma odpowiednika na rynku w skali kraju, co czyni go szczególnie oryginalnym i unikatowym produktem. Porównała proponowany produkt z najpopularniejszymi produktami takimi jak: pierogi, uszka, krokiety, pyzy, kluski, łazanki jako nie spełniające z uwagi na skład farszu norm żywienia ludności polskiej poprzez niską wartość gęstości odżywczej żywności. Wymieniła właściwości charakteryzujące nowe innowacyjne rozwiązanie produktu, jednocześnie opisując szereg korzyści zdrowotnych poprzez szczegółowy opis walorów zdrowotnych użytych do farszu: brokułów, łososia oraz naturalnych przypraw jak natka pietruszki, czosnku, gorczycy, pieprzu i soli jodowej.
Wskazała ponadto, że technologia produkcyjna wyrobu garmażeryjnego jest nowoczesnym rozwiązaniem oraz innowacyjny produkt wkomponowuje się w zasady zdrowego żywienia człowieka z zastosowaniem w placówkach żywienia zbiorowego takich jak przedszkola, szkoły, domy dziecka.
Mając na uwadze treść merytoryczną dokumentacji aplikacyjnej, według Sądu, IZ naruszyła art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ nie przeprowadziła pełnej i rzetelnej weryfikacji dołączonej do wniosku opinii o innowacyjności produktu, nie podważyła zawartych w niej stwierdzeń, analiz i argumentów, a ograniczyła się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, jakoby opinia zawierała informacje ogólne.
Instytucja Zarządzająca przyjęła co prawda pewne założenia wynikające z definicji przedmiotowego kryterium i odwołała się do opinii o innowacyjności jednak zawarta w zaskarżonej informacji ocena jest bardzo ogólna i trudno nazwać ją analizą stopnia innowacyjności produktu,,M." w skali kraju. Zarząd przede wszystkim naruszył zasadę rzetelności wymienioną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ pomija w swojej ocenie merytoryczne argumenty a następnie wnioski zaprezentowane w opinii dietetyk A. Gj. Stojąc na stanowisku, że nie można uznać stopnia innowacyjności projektu w skali kraju lub wyżej, posługuje się w swojej ocenie ogólnymi sformułowaniami, nie przedstawia wyników merytorycznej analizy treści opinii o innowacyjności, a jedynie formułuje tezy nie mające poparcia w materiale aplikacyjnym. Powyższy wniosek wynika wprost z zestawienia treści opinii o innowacyjności oraz informacji zawartych w Biznes planie – poz. 2-2 pkt 4, z treścią zaskarżonej informacji.
Zasadnicze, jakkolwiek bez dogłębnej merytorycznej analizy główne tezy organu to przede wszystkim stwierdzenie, że: produkt finalny opisany we wniosku o dofinansowanie nie wyróżnia się znacząco od tych jakie są produkowane i sprzedawane na rynku; opinia o innowacyjności zawiera bardzo ogólne informacje dotyczące nowego produktu; proponowane do zakupu w ramach projektu maszyny nie charakteryzują się funkcjonalnością, która znacząco różni się od tych wykorzystywanych przez innych producentów w produkcji wyrobów garmażeryjnych; podany skład produktu spożywczego "M." (brokuł, łosoś, natka pietruszki, czosnek, gorczyca, pieprz i sól jodowana) opisany w biznes planie sekcja 3-1, nie wyróżnia go na tle tych produkowanych przez innych producentów w całej Polsce; wskazany produkt może mieć inne walory smakowe. Przy czym organ nie wskazuje innych produktów, nie podaje ich składów oraz nie wymienia producentów, jako przeciwwaga dla tez opiniującej.
Przyznaje natomiast proponowanemu nowemu produktowi walory zdrowotne oraz, że kształt produktu w postaci misia może zachęcić dzieci do spożycia, co jednak nie przesądza o uznaniu zakresu przedmiotowego projektu jako innowacji krajowej. Zarząd kwestionuje ostatecznie stanowisko skarżącego poprzez stwierdzenie, że samo przedstawienie w dokumentacji aplikacyjnej opinii o innowacyjności nie przesądza o spełnieniu wskazanego kryterium. Ważną rolę w tym przypadku spełnia bowiem jej treść.
Zdaniem Sądu, taka argumentacja IZ prezentująca ocenę punktacji kryterium nr 2 budzi wątpliwości. Zauważyć należy, że IZ oceniając stopnień innowacyjności w skali kraju nie odniosła się merytorycznie do treści Biznes planu oraz opinii o innowacyjności, chociaż podnosi znaczenie treści takich dokumentów. Ponadto nie wskazała na elementy, jakie taka opinia powinna zawierać w sytuacji gdy stwierdza, że nie została wykonana w sposób prawidłowy. Wobec tego, trafnie podnosi skarżący, że IZ nie podaje jakich zabrakło w niej istotnych informacji. Podczas gdy stwierdzenie o braku istotnych informacji odnieść należy nie do opinii o innowacyjności, a do całości stanowiska organu, zaprezentowanego w sposób ogólny i nieprecyzyjnie przy ocenie punktowej kryterium nr 2. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu, przejrzystości i rzetelności reguł oceny.
Zdaniem Sądu uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu dokonane zostało niezgodnie z wymogami art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ poprzez ogólne i nieprecyzyjne użyte tam sformułowania, nie sposób zweryfikować motywy jakimi kierował się organ, uznając, że realizacja projektu skarżącego nie będzie następować w skali kraju lub wyżej.
Definicja spornego kryterium nakłada na wnioskodawcę obowiązek wykazania stopnia innowacyjności między innymi opinią o innowacyjności, podczas gdy nie sprecyzowano wyraźnie w Regulaminie lub załącznikach do niego, że projekt prowadzi do wdrożenia innowacji wyłącznie wtedy, kiedy do jego wytworzenia zostaną zastosowane innowacyjne urządzenia i maszyny, o funkcjonalności wykraczającej poza aktualnie stosowaną w danej branży. Wnioskodawca sam zakłada zakup takich urządzeń, do czego odwołuje się także opiniująca. Zdaniem Sądu, polemika stron w powyższej kwestii, pozostaje na uboczu głównej kwestii jaką jest ocena wykazania przez skarżącego stopnia innowacyjności produktu przy uwzględnieniu całości dokumentacji aplikacyjnej wyłącznie tej złożonej w dniu przystąpienia konkursu oraz definicji kryterium.
Nie przesądzając wyniku oceny stopnia innowacyjności proponowanego produktu, w ponownym postępowaniu, obowiązkiem IZ będzie zapoznanie się z stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w niniejszym wyroku kwestionującym ocenę kryterium punktowego nr 2 oraz wyeliminowanie stwierdzonych tam naruszeń zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Przy czym nie są zasadne zarzuty skargi odwołujące się do definicji innowacji zamieszczonej w Podręczniku Oslo. Postępowanie konkursowe jest sformalizowane i skoro w kryterium punktowym nr 2 zawarto definicję innowacyjności (wyżej przytoczoną), to na potrzeby spełnienia wymogów tego kryterium należy posłużyć się wyłącznie tą definicją. Z tych względów wykluczona jest możliwość posiłkowania się definicją,,innowacyjność" z Podręcznika Oslo przy ocenie spornego kryterium, której posłużenie dopuszczalne jest np. przy kryteriach np. nr 3 – Charakter wdrożonej innowacji czy nr 6 – Dodatkowe efekty projektu.
W związku z zarzutem skargi o braku wezwania wnioskodawcy przez IZ do złożenia wyjaśnień, uzupełnień lub poprawy ocenianego projektu, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych aby uczynić zadość takiemu wnioskowi strony. Zapisy Regulaminu konkursu, § 14 — ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów, dopuszczają taką możliwość w uzasadnionych przypadkach wyłącznie na etapie spełnienia kryteriów dopuszczających (pkt 12 i 13), których ocena jest poza sporem w sprawie. Potwierdzeniem powyższego zapisu regulaminu jest przepis art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Dlatego bezzasadnie skarżący zarzuca, że IZ wezwała go do uzupełnień i wyjaśnień w innych kwestiach, natomiast w żaden sposób nie odniosła się do wyjaśnień dotyczących stopnia innowacyjności projektu. W zasadach wynikających z Regulaminu konkursu nie znajduje oparcia wezwanie strony w celu umożliwienia jej takiego sformułowania wniosku, który odpowiadałby wymogom kryterium nr 2. Nieograniczone korzystanie z możliwości wzywania do uzupełnienia wniosku – a do tego w zasadzie sprowadza się zarzut skargi - prowadziłoby do wystąpienia zasadniczej modyfikacji wniosku, co skutkowałoby naruszeniem zasady równości dostępu do środków finansowych.
Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie § 13 pkt 2 Regulaminu związku z kryterium punktowym nr 2 i nr 6, również są niezasadne, gdyż powyższe regulacje dotyczą weryfikacji warunków formalnych wniosku, zakończonej pozytywnie dla strony na wstępnym etapie konkursu.
Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na błędną ocenę Kryterium nr 6 – Dodatkowe efekty projektu. W ramach tego kryterium między stronami sporna stała się kwestia nie przyznania 1 pkt za dodatkowy efekt projektu.
Zgodnie z definicją kryterium punktowego nr 6, zamieszczoną w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu:,, 1 p. - dodatkowo otrzyma projekt, którego Wnioskodawca zadeklaruje i wyczerpująco uzasadni uzyskanie dodatkowego efektu, innego niż wymienione powyżej (efekt ten musi byś zgodny z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014- 2020). Punkty podlegają sumowaniu. Projekt w tym kryterium może uzyskać maksymalnie 5 punktów. W przypadku nie wystąpienia żadnego z ww. efektów projekt otrzyma 0 punktów."
IZ wyjaśniła, że w ramach przedmiotowego kryterium wnioskodawca otrzymał 4 punkty, ponieważ spełnił warunki wskazane w pierwszych 4 podpunktach, w których odpowiednio zgodnie z kartą oceny część C. Nie otrzymał natomiast 1 punktu w kategorii dodatkowych efektów projektu, innego niż wymienionego powyżej, gdzie efekt ten musi być zgodny z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020.
Uzasadnienie dla spełnienie powyższego kryterium w zakresie uzyskania dodatkowego 1 pkt, skarżący zamieścił poz. 2-2 pkt 14 Biznes planu. Analiza treści powyższego uzasadnienia przekonuje Sąd, że zasadniczą argumentacją strony są informacje zamieszczone w opinii dietetyk A. G. odnoszące się do innowacyjności produktu. Wśród argumentów przemawiających za innowacyjnością, zdaniem opiniującej, był kształt produktu, który przygotowany z najwyższej i dietetycznej środków odżywczych poprawi ich przyswajalność i będzie zatem bardzo istotnym czynnikiem, aby dzieci od najmłodszych lat były uczone jeść zdrowe zbilansowane produkty w odpowiedniej ilości. Stanowisko strony, że przez to realizacja projektu przyczyni się do wytworzenia dodatkowego efektu – walki z otyłością i uczenia zdrowych nawyków, wykracza poza ramy przedmiotowe kryterium nr 6. W ocenie Sądu, wnioskodawca nie jest uprawniony w tym konkursie do otrzymania dodatkowego 1 pkt, z powodu braku zadeklarowania i wyczerpującego uzasadnienia dodatkowego efektu, a to dlatego, że posługuje się tą samą argumentacją, jak przy wykazywaniu stopnia innowacyjności w kryterium nr 2. Ponadto we wniosku sekcji IV – Charakterystyka projektu, strona zadeklarowała, że celem projektu jest wprowadzenie na rynek nowego innowacyjnego produktu M. z farszem brokułowo-łososiowym, dedykowanym dla dzieci.
W Biznes planie poz. 2-2 pkt 4 (Stopień innowacyjności produktu/procesu) wskazała, że innowacyjny produkt wkomponowuje się w zasady zdrowego żywienia człowieka, czyli realizuje zasadniczy cel projektu. Zatem oczywistym efektem świadczącym o celowości tego projektu jest walka z otyłością i uczenia zdrowych nawyków żywieniowych. Dlatego prawidłowa jest punktacja kryterium nr 6 i stanowisko IZ, że nie można uznać podstawowych celów, jakie spełnia produkt będący efektem realizacji projektu jako efekt dodatkowy. Przyznanie dodatkowego punktu za zakres projektu, który spełnia zgodnie ze swoją specyfiką podstawowe założenia byłoby nieprawidłowe. Wbrew zarzutom skargi, informacje zawarte we wniosku nie pozwalają zatem na stwierdzenie, że w wyniku realizacji wniosku powstaną dodatkowe efekty projektu w postaci umożliwienia walki z otyłością u dzieci i promocji zdrowego odżywiania u dzieci z wykorzystaniem innowacyjnego produktu wytworzonego w wyniku realizacji projektu.
W ocenie Sądu, co zostało wykazane wyżej, zasadne były zarzuty skargi stwierdzające naruszanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku oceną punktową kryterium nr 2 – Stopień innowacyjności projektu, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu, IZ wypełni wytyczne Sądu, sformułowane wyżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzi ocenę kryterium nr 2 w taki sposób aby uczynić zadość zasadom przewidzianych ww. przepisie ustawy wdrożeniowej oraz z uwzględnieniem § 3 pkt. 2, § 3 pkt. 9 i § 14 pkt 2 Regulaminu konkursu i kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPOWŚ 2014-2020, na który to aspekt zasadnie zwraca uwagę skarżący w doprecyzowaniu podstaw zarzutów skargi.
W ocenie Sądu koniecznym było zatem orzeczenie - zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. O zwrocie kosztów postępowania (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł plus opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.