Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 23 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 114/20

Uzasadnienie

Zarząd Województwa (dalej: Zarząd, IZ), jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (RPOWŚ) na lata 2014-2020, decyzją z [...] NR [...] Utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] określającą, że "[...] " (dalej: Fundacja, beneficjent), jest zobowiązana zwrócić dotację w kwocie 420 898,50 zł (słownie: czterysta dwadzieścia tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt osiem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym środki Europejskiego Funduszu Społecznego w kwocie 397 515,25 zł i środki budżetu krajowego w kwocie 23 383,25 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 12.06.2018r. do dnia ich zwrotu, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 ustawy o finansach publicznych, którą otrzymał na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "E — kompetentni po 50-tce".

Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dalej: DW EFS WŚ) ogłosił 30 maja 2017 r. konkurs nr RPSW.08.04.02-IZ.00-26-124/17 (dalej: Konkurs) w ramach osi 8 Rozwój edukacji i aktywne społeczeństwo, Poddziałanie 8.4.2 Podnoszenie umiejętności lub kwalifikacji osób dorosłych w obszarze ICT i języków obcych poprzez realizację oddolnych inicjatyw edukacyjnych.

Do Konkursu przystąpiła Fundacja, składając wniosek o dofinansowanie Projektu pn.: "E-kompetentni po 50 - tce". W wyniku przeprowadzonej oceny przedmiotowy wniosek został zakwalifikowany uzyskując 136 punktów. Instytucja Zarządzająca zawarła 9 maja 2018 r. z Fundacją Umowę.

Projekt kierował wsparcie do mieszkańców wyłącznie powiatów województwa [...] o największym bezrobociu: tj. skarżyskiego, opatowskiego, kieleckiego, ostrowieckiego, koneckiego. Realizowany był w okresie od 1 lutego 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku, a Beneficjent zaplanował w nim dwa zadania, które szczegółowo zostały opisane w decyzji (str. 4).

W Umowie za wykonanie w/w zadań zostały przyznane następujące kwoty ryczałtowe: za zadanie 1 - 312 180, 00 zł oraz za zadanie 2 - 61 952,00 zł.

Beneficjent miał otrzymać w/w kwoty ryczałtowe w przypadku, gdy osiągnie co najmniej określone wskaźniki rezultatu i produktu, które zostały wskazane w treści umowy i powtórzone w skarżonej decyzji. Nadto wskazano, że wskaźniki te określone są dla rozliczenia kwoty ryczałtowej i nie ma do nich zastosowania reguła proporcjonalności.

Wniosek końcowy o płatność złożony przez Fundację 31 stycznia 2019 roku (nr...). W dniu 28 lutego 2019 roku DW EFS WŚ skierował do Beneficjenta informację o negatywnej weryfikacji wniosku i jej powodach. W dniu 1 marca 2019 roku zostało wysłane do Fundacji kolejne pismo. W informacji o negatywnej weryfikacji wniosku o płatność Organ wskazał, że wykazano w nim uczestników nienależących do grupy docelowej projektu, tj. osoby zamieszkujące w K..

W dniu 12 marca 2019 roku Wnioskodawca złożył skorygowany wniosek końcowy (nr....). Nie zostały w nim jednak poprawione adresy zamieszkania 27 uczestników szkolenia, przy których wskazywano nadal miejsce zamieszkania: K.. W tej sytuacji w dniu 27 marca 2019 roku Organ wystosował do Fundacji informację o negatywnej weryfikacji tego wniosku.

W odpowiedzi na ww. pismo, Beneficjent w dniu 5 kwietnia 2019 roku przesłał trzecią wersję wniosku końcowego (nr [...]) wraz z wyjaśnieniami. Wnioskodawca wskazał, że "w czasie realizacji projektu przez przeoczenie i nieuwagę do projektu zrekrutowano uczestników z miasta K., a nie jak opisano we wniosku z powiatu kieleckiego, do którego miasto K. nie należy". Fundacja potwierdziła, że uczestnicy projektu posiadający miejsce zamieszkania na terenie miasta K. to 27 osób. Dodatkowo podniosła, iż ww. uczestnicy projektu spełniali wszystkie kryteria rekrutacyjne zawarte we Wniosku, z wyjątkiem miejsca zamieszkania.

Pismem z dnia 08.05.2019 r.(znak: [...]) DW EFS WŚ poinformował Beneficjenta o negatywnej weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr 3 i jego zatwierdzeniu. Uzasadniając swoje stanowisko IZ wyjaśniła, że Fundacja nie spełniła kryterium dostępu nr 4 i premiującego nr 2 a także nie osiągnęła wskaźników rezultatu i produktu. Nie zostały zatem spełnione warunki rozliczenia kwot ryczałtowych za oba zadania.

Za niekwalifikowalne uznane zostały wydatki w wysokości 467 665,00zł (w tym środki wspólnotowe - 420 898,50zł oraz wkład własny - 46 766,50zł). Ponadto Organ poinformował Wnioskodawcę, że nieosiągnięcie wskaźników oraz brak spełnienia ww. kryteriów spowodowane jest rekrutacją do projektu uczestników zamieszkałych na terenie miasta K., co jest niezgodne z założeniami projektowymi dotyczącymi grupy docelowej określonej we Wniosku. Jednocześnie IZ wezwała Beneficjenta do niezwłocznego zwrotu kwoty niekwalifikowalnej, tj. 420 898,50zł.

Organ wskazał, że Wnioskodawca nie zastosował się do ww. wezwania. W tym stanie rzeczy, DW EFS WŚ pismem znak: [...] z dnia 23 maja 2019 roku ponownie wezwała go do zwrotu dofinansowania w wysokości 420 898,50 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 12 czerwca 2018 roku (od dnia ich przekazania).

Ponieważ Wnioskodawca nie zastosował się do w/w wezwań i nie zwrócił dotacji, zostało wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, a także termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Informacja o wszczęciu postępowania administracyjnego została doręczona Fundacji w dniu 5 lipca 2019 roku.

Beneficjent podejmował korespondencję w trakcie postępowania administracyjnego, nie zajął jednak stanowiska w sprawie, nie wykazał również żadnej inicjatywy dowodowej.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, IZ RPO WŚ doszła do przekonania, że w przedmiotowej sprawie należy wydać decyzję administracyjną określającą zwrot od Beneficjenta kwoty 420 898,50 zł. Takie rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu 11 października 2019 roku.

Wskazana powyżej decyzja została doręczona Beneficjentowi dnia 21 października 2019 roku. W dniu 04 listopada 2019 roku (data nadania w placówce Poczty Polskiej) Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd wskazał, że kluczowym dla niej zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy organ może żądać od Beneficjenta zwrotu całości dotacji. W tym celu IZ przeanalizowała czy w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane wymagane Umową wskaźniki rezultatu i produktu oraz kryteria dostępu i premiujące, a następnie, w sytuacji przyjęcia, że wskaźniki i kryteria nie zostały spełnione - rozważyła, jaki skutek niesie za sobą ich niezrealizowanie przez Wnioskodawcę. Ponadto organ podkreślił, że przeprowadził szczegółową analizę, czy w niniejszej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, w tym celu zweryfikował czy zostały łącznie spełnione przesłanki, które determinują istnienie nieprawidłowości. W przypadku pozytywnej odpowiedzi Organ powinien nadto ustalić, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 24 ust. 11 Ustawy wdrożeniowej.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy rozpoczął rozpoznanie sprawy od analizy Umowy. Wskazał, że Strony (Fundacja i IZ) ustaliły w niej, że wydatki w ramach projektu będą rozliczane w oparciu o kwoty ryczałtowe (§8 ust. 1 Umowy). Podkreślił, że w związku z rozliczaniem ryczałtem, Beneficjent nie miał obowiązku gromadzenia i opisywania dokumentów księgowych (§ 9 ust. 1 Umowy). Warunkiem przyznania kwot ryczałtowych było osiągnięcie przez Wnioskodawcę wskaźników rezultatu i produktu, o których mowa w § 8 ust. 5 Umowy.

IZ wyjaśniła, że zgodnie z Wnioskiem, projekt był skierowany do osób zamieszkałych na terenie województwa [...], wyłącznie w powiatach kieleckim, koneckim, opatowskim, ostrowieckim, skarżyskim. Fundacja przyjęła w ten sposób obowiązek realizacji projektu na wybranym przez siebie obszarze pięciu powiatów województwa o najwyższym bezrobociu. Fundacja składając wniosek w celu otrzymania dofinansowania ze środków Unijnych, jednoznacznie określiła obszar projektu, a następnie nie dochowała postanowień zawartej przez siebie Umowy, realizując projekt poza zadeklarowanym obszarem.

Zarząd wskazał, że w pkt 3.4 pkt 2 jako kryterium premiujące (którego spełnienie nie jest obowiązkowe) Fundacja wskazała (str.20 Wniosku), że kieruje wsparcie wyłącznie do mieszkańców z co najmniej jednego z poniższych powiatów o najwyższej stopie bezrobocia, tj. skarżyskiego, opatowskiego, ostrowieckiego, koneckiego, kieleckiego.

IZ podkreśliła, że kluczowe dla rozstrzygnięcia jest to, że projekt dotyczył Poddziałania 8.4.2, tj. podnoszenia umiejętności lub kwalifikacji osób dorosłych w obszarze ICT i języków obcych poprzez realizację oddolnych inicjatyw edukacyjnych.

W związku z tym jako błędne należało ocenić stanowisko Beneficjenta, że "osoby zamieszkałe na terenie miasta K. były grupą docelową dla konkursu w ramach którego zrealizowano projekt".

Zarząd podkreślił, że Organ nie mógł uznać osób zamieszkałych na terenie m. K. za spełniające warunki projektu i wykazać tę grupę, jako osoby przeszkolone zgodnie z wymaganiami.

Wyjaśnił, że Fundacja założyła, iż w ramach osiągnięcia celu projektu będzie realizowała oddolne inicjatywy edukacyjne, wśród mieszkańców pięciu powiatów o najwyższym bezrobociu w woj. świętokrzyskim, a także na tym obszarze były przeprowadzane badania w kierunku zdiagnozowania potrzeb potencjalnych uczestników szkoleń, to nieracjonalne, nielogiczne, z całą pewnością nieprawidłowe oraz sprzeczne z założeniami i celami projektu było przeszkolenie uczestników spoza terenu wskazanego przez Beneficjenta we Wniosku. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę cel projektu, tj. zwiększenie kompetencji osób zamieszkałych w powiatach o najwyższym bezrobociu w żadnym razie nie można uznać, że mieszkańcy K. zaliczali się do tych osób - bezrobocie osiągnęło drugi najniższy poziom w województwie- 6,7 % (niższy poziom jedynie w powiecie buskim- 4,7%); (liczba bezrobotnych zarejestrowanych oraz stopa bezrobocia według województw, podregionów i powiatów styczeń — sierpień 2017 r. strona internetowa: www.stat.gov.pl).

Fundacja powołuje się na określenie grupy docelowej z Konkursu, marginalizując znaczenie Wniosku, w którym sama określiła węższy obszar projektu i to na tym terytorium była zobowiązana do jego realizacji.

Zarząd podkreślił, że w sytuacji gdy Wnioskodawca chciał realizować projekt także na terenie m. K., powinien był przewidzieć to we Wniosku, a także poprzedzić jego przygotowanie przeprowadzeniem ankiet i konsultacji społecznych również z mieszkańcami tego miasta. Na marginesie podniósł, że w sytuacji, gdy w trakcie realizacji projektu wystąpiły problemy z rekrutacją uczestników z terenu określonego we Wniosku, Beneficjent dysponował narzędziem wskazanym w § 6 ust. 3 Umowy, tj. mógł poinformować niezwłocznie i pisemnie IZ o problemach w realizacji projektu.

W świetle powyższego według IZ nie ma podstaw do przyjęcia, że Beneficjent zrealizował cele i wskaźniki przewidziane we Wniosku. Podkreślił, że 27 uczestników projektu rekrutowano niezgodnie z informacjami znajdującymi się we Wniosku. Osoby te miały miejsce zamieszkania na terenie miasta K., a nie na obszarze powiatów o największym poziomie bezrobocia. Co prawda, Fundacja przeszkoliła łącznie 126 osób, tj. zadeklarowaną liczbę, jednak część z nich nie była adresatami projektu (mieszkańcy K.). Konsekwencją uznania, że osób zamieszkałych w K.ach nie można zakwalifikować do projektu było pomniejszenie liczby wykazanych uczestników projektu o w/w 27 osoby. W tym stanie rzeczy Zarząd wskazał, że nie zostały zrealizowane wskaźniki rezultatu, które Beneficjent zobowiązał się osiągnąć we Wniosku i Umowie.

Następnie IZ wyjaśniła, że rozważania dotyczące konsekwencji niezrealizowania wskaźników należy zacząć od definicji kwoty ryczałtowej. Znajduje się ona w wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Stosownie do postanowień w/w wytycznych kwota ryczałtowa to kwota uzgodniona za wykonywanie określonego w projekcie zadania. Uzgodnienie to następuje na etapie zatwierdzania wniosku o dofinansowanie projektu. Organ podkreślił że zastosowanie kwot ryczałtowych oznacza, że nie będzie on rozliczany na podstawie faktycznie poniesionych wydatków (Podrozdział 6.6, sekcja 6.6.1, pkt 4 i podrozdział 8.5, sekcja 8.5.2, pkt 1 Wytycznych).

Następnie Organ przeprowadził analizę konsekwencji jakie niesie za sobą niezrealizowanie wskaźników przez Fundację. Wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami Umowy, skutkiem ich nieosiągnięci jest brak wykonania zadania i nie rozliczenie się z przyznanej kwoty ryczałtowej. Konsekwencją tego jest uznanie wydatków jakie wnioskodawca poniósł dla obu zadań pociąga za sobą konieczność uznania kwot im przypisanych za niekwalifikowalne.

IZ podkreśliła, że Beneficjent ustalając wysokość dofinansowania w szczegółowym budżecie projektu na poziomie nieznacznie poniżej 100 000 euro (wartość projektu na kwotę 467 665,00 zł, a dofinansowania na kwotę 420,898,50 zł) ewidentnie dążył do przyjęcia kwot ryczałtowych jako metody rozliczania projektu. Zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie, w umowie strony przyjęły kwoty ryczałtowe jako zasadę rozliczania projektu. Z takim sposobem rozliczania kosztów wiążą się określone ułatwienia dla Beneficjenta.

Nadto Zarząd wskazał, że analizował również, czy istnieje jakakolwiek podstawa prawna pozwalająca IZ RPO WŚ zastosować w niniejszej sprawie zasadę proporcjonalnego pomniejszania dofinansowania, przy uwzględnieniu jedynie częściowej realizacji wskaźników. IZ dokonała w tym celu wykładni Wniosku, Umowy oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, jednakże podstawy do takiego działania nie znalazła.

Nadto Organ zwrócił uwagę na to, że w Umowie Strony postanowiły, iż wskaźniki o których mowa ust. 5 §8 Umowy mogą podlegać zmianie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą (§8 ust. 6 Umowy) to Beneficjent nie zgłosił wniosku o zmianę wskaźników. Organ hipotetycznie rozważył również, czy w przedmiotowej sprawie mogłoby dojść do ewentualnego obniżenia wskaźników (w przypadku wnioskowania przez Fundację). Dokonując analizy, IZ wzięła pod uwagę okoliczność, że zmiana umowy o dofinansowanie projektu, w którym przewidziano kwoty ryczałtowe nie może stać się sposobem uniknięcia skutków binarnego rozliczania tych kwot. Dokonując analizy w tym zakresie organ wskazał, że nawet, gdyby Wnioskodawca wystąpił o obniżenie wskaźników i co za tym idzie kwot ryczałtowych z powodu zrekrutowania do projektu osób zamieszkałych w mieście K., to i tak nie byłoby to wystarczające uzasadnienie aby obniżyć wskaźniki.

Następnie IZ opisała procedurę określoną w art. 24 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej oraz powołała się na art. 2 ust 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości, która ma szkodliwy wpływ na budżet Unii, poprzez wydatkowanie środków finansowych pochodzących z UE niezgodnie z przeznaczeniem i procedurami wskazanymi w art. 184 UFP.

Organ wskazał, że po pierwsze, Beneficjent naruszył przepisy prawa unijnego i prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Wydatkował on środki na przeszkolenie uczestników, którzy nie mogli być zakwalifikowani do projektu, gdyż zostali zrekrutowani, spośród mieszkańców m. K., czyli niezgodnie z założeniami projektu oraz postanowieniami Umowy łączącej go z IZ. Wskazać należy, że dla uznania, iż doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 UFP, wystarczające jest także naruszenie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie lub Wytycznych, nie zawsze musi nastąpić naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, krajowego lub unijnego. Wskazane w/w stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie i nie jest obecnie kwestionowane.

Następnie Zarząd wyjaśnił, że konieczne jest działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego. Podkreślił, że przekładając powyższe rozważanie na grunt przedmiotowej sprawy, Organ doszedł do przekonania, że to Beneficjent jako podmiot dopuścił się działania naruszającego postanowienia Umowy. Zrekrutował on uczestników szkolenia, którzy nie spełniali kryteriów przewidzianych we Wniosku, a następnie nie przeprowadził ich weryfikacji. Konsekwencją niestaranności Wnioskodawcy było zakwalifikowanie do projektu osób, które nie spełniają warunków kwalifikowalności i wykazanie ich we wniosku o płatność. Podkreślić należy, że na Wnioskodawcy ciążył obowiązek starannego realizowania projektu, zgodnie z postanowieniami zwartymi we Wniosku o dofinansowanie i Umowie. Organ stoi na stanowisku, że Beneficjent temu obowiązkowi nie sprostał.

IZ wskazała, że spełnienie dwóch wyżej wymienionych przesłanek jest niewystarczające do ustalenia, iż mamy do czynienia z nieprawidłowością. Trzecia z przesłanek wskazuje na konieczność wystąpienia lub uprawdopodobnienia wystąpienia szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem w związku z niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego (beneficjenta). Powyższe oznacza, że o zaistnieniu nieprawidłowości decyduje nie tylko faktyczne wywarcie szkodliwego wpływu na budżet, ale nawet już prawdopodobieństwo wystąpienia takiej szkody. W przypadku przesłanki wywarcia lub potencjalnej możliwości wywarcia szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem należy przyjąć, że szkoda dla budżetu nie musi być konkretną stratą finansową, może być ona wyliczona m.in. metodą wskaźnikową.

Przechodząc od rozważań doktrynalnych na grunt niniejszej sprawy, Organ przeprowadził operację myślową, z której wynika logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Organ ponownie rozpoznając sprawę stanął na stanowisku, że w niemniejszej sprawie nie zachodzi szkoda potencjalna, a została wyrządzona szkoda rzeczywista w budżecie UE. Szkoda w przedmiotowej sprawie faktycznie zaistniała. Szkoda w budżecie Unii Europejskiej za całą pewnością została wyrządzona, gdyż zostały przeszkolone osoby niebędące grupą docelową projektu. Beneficjent nie mógł zatem wydatkować otrzymanej dotacji na szkolenia dla osób, które nie spełniały kryterium miejsca zamieszkania określonego w projekcie. Przeszkolenie mieszkańców miasta K., tj. powiatu grodzkiego K. nie wpisywało się również w cel projektu, tj. nabycie kompetencji komputerowych przez osoby zamieszkałe w powiatach kieleckim, koneckim, skarżyskim, ostrowieckim i opatowskim, tj. w powiatach o najwyższej stopie bezrobocia w województwie świętokrzyskim. Z uwagi na rodzaj Umowy (ryczałtowa) i specyficzne zasady rozliczania takich umów, należało wydać decyzję o zwrocie całego wypłaconego dofinansowania.

Organ podkreślił, że przeprowadził szczegółową analizę pod kątem wartości kwoty należnej do zwrotu i uznał, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na rodzaj łączącej strony Umowy, odpowiednią kwotą środków niekwalifikowalnych jest całe przyznane dofinansowanie.

Nadto Zarząd wskazał, że Organ stwierdzając wystąpienie nieprawidłowości indywidualnej ma obowiązek podjęcia działań w celu odzyskania kwoty nieprawidłowości, musi mieć jednak także na uwadze treść art. 24 ust. 11 Ustawy wdrożeniowej, czyli zasadę nieobciążania beneficjentów nieprawidłowościami będącymi konsekwencją działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa. Po przeanalizowaniu całego procesu wdrażania projektu, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że to IZ RPO WS spowodowała powstanie nieprawidłowości. Podkreślił, że na Beneficjencie spoczywał obowiązek realizacji projektu zgodnie z Wnioskiem i Umową, tj. jeżeli chodzi o przedmiotową sprawę, przede wszystkim zrealizowania wskaźników przypisanych do zadań określonych w Umowie oraz realizacji projektu na założonym przez samego Wnioskodawcę obszarze pięciu powiatów województwa o największym bezrobociu.

IŻ zwróciła uwagę, że w korespondencji Wnioskodawca przyznał, iż nie dopełnił należytej staranności, wpisując do systemu SL2014 dane uczestników projektu bez ich szczegółowej weryfikacji. Należy jednak zwrócić uwagę, że podczas trwania projektu Wnioskodawca nie zgłaszał żadnych problemów związanych z realizacją projektu. Dopiero podczas weryfikacji końcowego wniosku o płatność i prośby ze strony Organu o weryfikację miejsc zamieszkania uczestników projektu, pod kątem ich kwalifikowalności do projektu, Beneficjent wskazał, że omyłkowo zrekrutował do projektu 27 osób nie spełniających kryterium zamieszkania.

IZ podkreśliła, że analizując sprawę ponownie, należało orzec o zwrocie nieprawidłowo wydatkowanego dofinansowania. Wskazała, że stosownie do § 15 ust. 1 Umowy "Jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone podwójne finansowanie lub dofinansowanie jest przez Beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub procedurami o których mowa w art. 184 UFP, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie wypłaty kolejnej należnej mu transzy dofinansowania".

Ponadto Beneficjent zobowiązał się "do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Zobowiązuje się również do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem, w tym zachowania trwałości projektu lub wskaźników, o ile tak przewiduje właściwy Regulamin Konkursu (§6 ust. 1 Umowy). Z całą pewnością cel projektu nie został zrealizowany, gdyż zgodnie z Wnioskiem Beneficjent miał przeprowadzić szkolenia dla 126 osób zamieszkałych w powiatach o największym bezrobociu, tj. kieleckim, ostrowieckim, skarżyskim, starachowickim, opatowskim. Poza tym według § 10 ust. 5 Umowy Beneficjent w ramach projektu był rozliczany ze zrealizowanych przez niego zadań.

Zarząd wyjaśnił, że nie można również pominąć faktu, że przyznając dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, IZ RPO WŚ dysponuje finansami publicznymi. Stosownie do art. 44 ust. 3 UFP wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Adresatem dyspozycji ww. artykułu nie jest Beneficjent, a jednostki sektora finansów publicznych, w tym przypadku IZ RPO WŚ, ale postanowienie to ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Na IZ został bowiem nałożony obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy, oszczędny i efektywny. Z całą pewnością stwierdzono i nie budzi żadnej wątpliwości, że wskaźniki, a tym samym cel projektu nie został zrealizowany, mając na względzie ww. zasady gospodarowania środkami publicznymi, Organ nie mógł postąpić inaczej, w związku z czym zobowiązany był do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania.

Nadto IZ wskazała, że Umowa jest rodzajem umowy rezultatu, a nie starannego działania. Nawet brak winy Beneficjenta w zrekrutowaniu odpowiedniej grupy nie powodowałby braku odpowiedzialności za wydatkowanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Organ stoi jednak na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie właściwa grupa uczestników nie została zrekrutowana z przyczyn leżących po stronie Fundacji. Co więcej, mając na uwadze korespondencję kierowaną do Organu w systemie SL2014, nie sposób nie stwierdzić, że Odwołujący się podjął samowolną, autonomiczną decyzję o rozszerzeniu projektu na teren miasta K., nie stosując się tym samym do postanowień łączącej go z IZ RPO WŚ Umową, a to jej § 30 ust. 1, zgodnie z którym Beneficjent może dokonywać zmian w trakcie realizacji projektu pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej IZ nie później niż na 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku i uzyskania pisemnej akceptacji IZ w terminie 15 dni roboczych.

Zdaniem organu odwoławczego nie doszło się naruszenia art. 7, 8,11, 77, 107§ 3 KPA, 67, 184 ust. 1 i 2, 207 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 9 pkt 1 UFP, art 24 ust. 11 Ustawy wdrożeniowej, art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 poz. 1295). Decyzją z dnia 11 października 2019 roku Organ nie naruszył także wskazywanych przez Beneficjenta podrozdziału 6.6 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz postanowień Umowy, tj. § 8 ust. 5-7.

Na powyższą decyzję Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096), dalej "KPA" w związku z art. 67 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019, poz. 869 z późn. zm.), dalej "ufp" w związku z art. 207 ust. 9 ufp poprzez błędne ustalenie, że Skarżąca, jako Beneficjent, dopuściła się nieprawidłowości uzasadniających zwrot całości środków kwalifikowalnych, podczas gdy organ zaniechał przeanalizowania wpływu opisanych naruszeń na zachowanie reguł Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, ponadto zaniechał wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia jako organ administracyjny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, w następstwie czego Organ uznał, że Skarżąca, jako Beneficjent, dopuściła się nieprawidłowości uzasadniających nałożenie korekty finansowej w sytuacji gdy takowych nieprawidłowości obiektywnie nie można stwierdzić. W szczególności:
2. 1) Organ zaniechał właściwego, tj. zakończonego wewnętrznie spójnym wywodem i konkluzjami, przeanalizowania wpływu opisanych przez Organ rzekomych naruszeń na zachowanie reguł Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, w tym nie stwierdził, czy zachowanie Beneficjenta nie miało jedynie formalnego charakteru bez rzeczywistych lub potencjalnych skutków finansowych dla budżetu Unii Europejskiej;
3. 2) Organ nie wykazał związku pomiędzy rzekomymi nieprawidłowościami a ewentualną, potencjalną choćby stratą finansową poniesioną przez fundusze, bo nie ustalił, w wiarygodny i przekonujący sposób, czy strata taka w ogóle wystąpiła w przypadku przedmiotowego projektu;
4. 3) wbrew twierdzeniom Organu i objętości decyzji - Organ poprzestał na ogólnym uzasadnieniu kluczowych aspektów sprawy; pomimo zapewnienia przez Organ że dokonał wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wniosku z dnia 15 października 2019 r. o ponowne rozpatrzenie dotyczącego Decyzji umowy o dofinansowanie Nr RPS [...] z dnia 9 maja 2018 r., w istocie zaniechał tego przyznając rację i przyjmując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji w następstwie czego Organ uznał, iż doszło do naruszenia postanowień umowy z dnia 9 maja 2018 r., Nr [...] dalej "Umowy o dofinansowanie", na których wykonanie przeznaczone miały być środki pochodzące z dofinansowania na realizacji projektu pn.: "E - kompetentni po 50-tce", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i poskutkowało żądaniem 100% środków przeznaczonych na dofinansowanie;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8, 11 i 107 § 3 KPA w związku z art. 67 ufp poprzez:
6. 1) niewyjaśnienie charakteru i wagi zaistniałego naruszenia uznanego przez organ za nieprawidłowość oraz z jakich przyczyn i na jakiej podstawie organ uznał, że w omawianej sprawie występuje podstawa do nałożenia obowiązku zwrotu i to w wysokości w decyzji wskazanej, a w związku z tym poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w takim zakresie, że żądanie poparto zbyt ogólnymi stwierdzeniami, niewyjaśniającymi zasad ustalenia przyjętych przez siebie podstaw prawnych, w tym w odniesieniu do obiektywnych przyczyn wpływających na realizację Umowy o dofinansowanie, nie leżących po stronie Beneficjenta, a także przyczynienie się IZ, do takiego sformułowaniu Wniosku rozliczającego zaliczkę za okres 1 października - 31 grudnia 2019 r., co następnie poskutkowało uznaniem braku spełnienia wskaźników określonych we Wniosku o dofinansowanie oraz Umowie, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez jakie działania Skarżącej doszło do choćby potencjalnej możliwości wyrządzenia szkody w budżecie UE, poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem;
7. 2) zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie charakteru i wagi zaistniałego w toku postępowania rzekomego naruszenia uznanego przez Organ za nieprawidłowość oraz z jakich przyczyn i na jakiej podstawie Organ uznał, że w omawianej sprawie występuje podstawa do zwrotu całości dofinansowania; organ nie wyjaśnił przy tym stronie bezsprzecznie i bez budzenia wątpliwości zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji;
8. 3) nienależyte, bo w istotnych elementach sprzeczne wewnętrznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewłaściwe zastosowanie przez Organ przyjętych podstaw prawnych i stwierdzenia rzekomych naruszeń, nie wyjaśniając w adekwatny do wykazywanych naruszeń sposób, także w istotnych elementach wewnętrznie sprzeczny, co naruszyło zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności jaki wpływ sposób organizacji przeprowadzonych szkoleń wpłynął choćby na potencjalną możliwość wyrządzenia szkody w budżecie UE, poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem,
9. - mimo to Organ uznał, że sposób przeprowadzenia postępowania spowodował naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp, a także stwierdził, że 100% wydatków to środki niekwalifikowalne; organ nie wyjaśnił przy tym stronie w sposób wystarczający, zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do dobrowolnego wykonania przez strony decyzji; co więcej nie Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający braku możliwości proporcjonalnego zmniejszenia dofinansowania, w przypadku stwierdzenia częściowej niekwalifikowalności;
10. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 8 ust. 5-7i § 16, 32 ust. 1 i § 31 Umowy o dofinansowanie projektu zawartej ze Skarżącą w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ufp podrozdziału 6.6 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" z dnia 22 sierpnia 2019 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, iż organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania Umowy o dofinansowanie, kryteriów kwalifikacji, ponieważ Skarżąca zastosowała się do wymagań § 8 i § 16 Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że Skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych;
11. 4. art. 24 ust. 11 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm.), zwanej dalej "Ustawą wdrożeniową" poprzez brak uwzględnienia przyczynienia się IZ do powstania nieprawidłowości indywidualnej w wyniku nakazania usunięcia części uczestników szkoleń, a w związku z tym spowodowanie, że we wniosku o płatność końcową widnieje 86 osób, zamiast 126 uczestników, którzy posiadają pełną dokumentację rekrutacyjną i dokumentację uczestnictwa w szkoleniu, w sytuacji gdy Beneficjent zrekrutował całą zakładaną we wniosku liczbę uczestników tj. 126 osób;
12. 5. art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie kryterium i zasad kwalifikowalności wydatków nieznanego ustawie i Wytycznych, a także pkt 1.5.2. Regulaminu konkursu nr [...], zwanego dalej: "Regulaminem", niewskazanego w powołanych przepisach w następstwie czego doszło do uznania za niekwalifikowane wydatki w wysokości 420 898,50 PLN i nakazano ich zwrot wraz z odsetkami w stopniu nieadekwatnym i nieproporcjonalnym do potencjalnego uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia jego celu;
13. 6. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz 9 KPA przez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że Organ może obciążyć Skarżącą negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejednolitej wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej i sądy w przedmiocie zasad rozliczania projektów "ryczałtowych", gdy w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej (w tym zakresie), wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;
14. 7. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 KPA poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie przed organem I instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zaniechał wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Dodatkowo według skarżącej decyzje są niezgodne z prawem i krzywdzące, a także nie uwzględniają obiektywnych argumentów przytaczanych przez stronę. Wskazała, że treść obu uchwał Zarządu Województwa powierzono tym samym osobom tj. Marszałkowi Województwa i Dyrektorowi Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego.

W ocenie organu, zawartej w odpowiedzi na skargę, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z zm.), dalej,,P.p.s.a." Rozstrzygając sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja Zarządu nie narusza prawa, a ustalony stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.

Zaskarżoną decyzją, Zarząd Województwa orzekł o obowiązku skarżącej fundacji zwrotu dotacji w kwocie 420 898,50zł wraz z odsetkami, którą to kwotę otrzymała na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. "E – kompetentni po 50-tce" nr [...] z dnia 9 maja 2018 roku.

Na wstępie należy ustosunkować się do uwagi skarżącej zawartej w uzasadnieniu skargi, jakoby została poszkodowana w wyniku błędu systemowego, z uwagi na to, że ustawa o finansach publicznych pozwala tym samym osobom (Zarząd Województwa) dwukrotnie rozpatrywać sprawę w postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca przywołała wyrok NSA z 27 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1419/13. Argumentacja strony w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ani nie może wywołać spodziewanych przez stronę ujemnych skutków dokonanej przez Sad kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Należy bowiem zauważyć, że w dniu 5 grudnia 2016 r. NSA podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 2/16), zgodnie z którą przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podniósł, że zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej) rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ, ze względu na liczebność tego organu, pozbawia go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach.

Zatem należy przyjąć, że w sygnalizowanym przez stronę zakresie nie doszło do żadnych naruszeń.

Przystępując do dalszych rozważań podnieść należy, że z treści przepisu art.184 ust.1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art.5 ust.1 pkt.2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury" o których mowa w art.184 ust.1 wymienionej ustawy to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą (IZ) projektem.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust.1 pkt. 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...).

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Dla zaistnienia obowiązku zwrotu środków unijnych muszą zostać zatem spełnione dwie następujące przesłanki: po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie i w wytycznych), po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Istota sporu dotyczy zasadności nałożenia na fundację obowiązku zwrotu wskazanej w decyzji kwoty dofinansowania oraz (ewentualnie) możliwości jej proporcjonalnego zmniejszenia.

Przechodząc do analizy kontrolowanej sprawy należy tytułem wstępu zwrócić uwagę na pewne elementy stanu faktycznego, które rzutują w dalszej kolejności na ocenę podjętych przez organ działań i wniosków.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że projekt fundacji dotyczył Poddziałania 8.4.2, tj. podnoszenia umiejętności lub kwalifikacji osób dorosłych w obszarze ICT i języków obcych poprzez realizację oddolnych inicjatyw edukacyjnych. Okoliczność, że konkurs miał za cel realizację oddolnej inicjatywy edukacyjnej, oznacza, że wsparcie powinno być udzielane stosowanie do rzeczywistych potrzeb społeczności lokalnej, rozpoznanych przez nią samą.

Wnioskodawca w treści wniosku w opisie celu projektu wskazał, że w 2016 roku na obszarze projektu przeprowadził badanie ankietowe wśród 200 dorosłych osób. Celem badania było "ugruntowanie zasadności realizacji projektu jako oddolnej inicjatywy (opis w 3.2) ". Dodatkowo wyjaśnił, że "projekt został zainicjowany przez lokalne środowisko osób 50+ (...) 16 mieszkańców p. koneckiego zgłosiło się do wnioskodawcy jako podmiotu realizującego projekty (...) z potrzebą wsparcia ich kompetencji komputerowych (...). Dodatkowe konsultacje uzasadniły realizację takich działań dla mieszkańców powiatów borykających się z najwyższym bezrobociem" (str. 6 i 7 Wniosku).

Podkreślić również należy, że we wniosku już na jego pierwszej stronie (pkt. 1.9 I Informacje o projekcie) zakreślono obszar projektu jako: "(województwo świętokrzyskie, powiat kielecki), (województwo świętokrzyskie, powiat konecki), (województwo świętokrzyskie, powiat opatowski), (województwo świętokrzyskie, powiat ostrowiecki), (województwo świętokrzyskie, powiat skarżyski).

Dalej, w tym samym dokumencie, pkt. 3.1.2 zdanie pierwsze podano, że: "celem gł. projektu jest nabycie kompetencji komputerowych na pełnym poziomie A lub B zgodnie z Ramą Kompetencji Cyfrowych DIGCOMP, w rozumieniu Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem śr. EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020, w terminie 1.2.2018-31.12.2018 przez co najmniej 80% spośród 126 os. w wieku 50 lat i więcej (w tym 70K i 56M) zam. w woj. świętokrzyskim wyłącznie w powiatach: skarżyskim, opatowskim, ostrowieckim, koneckim, kieleckim, przez szkolenia komputerowe zakończone egzaminem zewnętrznym i certyfikatem ECDL Profile DIGCOMP 16. Następnie w pkt. 3.2 wniosku (grupy docelowe), wskazano, że: "W projekcie weźmie udział 126 osób (70K, 56M) w wieku 50 lat i więcej, wykazujących największą lukę kompetencyjną w zakresie TIK, zainteresowanych z własnej inicjatywy podniesieniem swoich kompetencji z obszaru ICT, zam. w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego w woj. świętokrzyskim, wyłącznie w powiatach: skarżyskim, opatowskim, koneckim, kieleckim i ostrowieckim, z wyłączeniem osób prowadzących działalność gospodarczą." (zdanie drugie).

Również w pkt 3.4 Wniosku Beneficjent wskazał, że "Obszar projektu obejmuje powiaty ostrowiecki, opatowski, konecki, kielecki, skarżyski". Kolejno w pkt 4.6.2 Wniosku (Kryterium premiujące nr 2) jako nazwa kryterium zostało wskazane: "Projekt kieruje wsparcie wyłącznie do mieszkańców z co najmniej jednego z poniższych powiatów o najwyższej stopie bezrobocia, tj. skarżyskiego, opatowskiego, ostrowieckiego, koneckiego, kieleckiego".

Powyższe w sposób kategoryczny świadczy o tym, że fundacja z własnej woli i inicjatywy, występując o dofinansowanie swojego projektu jednoznacznie przyjęła jego realizację na wąskim obszarze, który wprost określiła.

Celem takiego działania miała być odpowiedź na oddolną inicjatywę osób z powiatów o najwyższej stopie bezrobocia w województwie, co dodatkowo uzasadniało pomoc właśnie tej grupie.

Nawiązując do treści umowy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 6 ust. 1, Fundacja zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem.

W świetle powyższego ustalenie, że do grupy docelowej została zakwalifikowana grupa 27 osób z miasta K., które nie należy do powiatu kieleckiego, a zatem osób spoza planowanego obszaru projektu, w sposób jednoznaczny narusza zasady realizacji projektu, a w konsekwencji postanowienia łączącej strony umowy.

Pomniejszenie liczby wskazanych uczestników projektu o wadliwie zrekrutowanych 27 osób spowodowało, że strona nie zrealizowała określonych we wniosku i w § 8 ust. 5 wskaźników rezultatu i produktów.

Bez wątpienia doszło zatem w ramach realizacji projektu do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i wykorzystania środków z ich naruszeniem.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 umowy Beneficjent rozlicza wydatki w ramach projektu w oparciu o kwoty ryczałtowe, określone dalej kwotowo za każde z dwóch zadań.

Zgodnie z postanowieniami Umowy, tj § 8 ust. 7, "w przypadku nieosiągnięcia w pełni wskaźników w ramach kwoty ryczałtowej, o których mowa w ust. 5 uznaje się, iż Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył się z przyznanej kwoty ryczałtowej. Natomiast "wydatki, które Beneficjent poniósł na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, uznaje się za niekwalifikowalne i podlegają one zwrotowi na rachunek IZ" (§ 8 ust. 8 Umowy). Powyższe regulacje uzasadniają żądanie organu zwrotu całości otrzymanej tytułem dotacji kwoty. Stwierdzone uchybienia doprowadziły bowiem do niezrealizowania żadnego z zadań określonych w umowie, w założonych w niej minimalnym stopniu. Nadto, zgodnie z 6.1.6 Regulaminu "wydatki uznane za niekwalifikowalne, a związane z realizacją projektu, ponosi Wnioskodawca jako strona umowy o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z § 16 Umowy "w przypadku stwierdzenia w projekcie nieprawidłowości, wartość projektu o którym mowa w § 3 ust. 1, ulega odpowiedniemu pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. Pomniejszeniu ulega także wartość dofinansowania, o której mowa w § 3 ust. 2, w części w jakiej nieprawidłowość została sfinansowana ze środków dofinansowania (...)".

Jednakże Sąd podziela pogląd organu, zgodnie z którym zasada "odpowiedniego" zmniejszenia dofinansowania o kwotę nieprawidłowości może mieć zastosowanie jedynie do nieprawidłowości innych niż te, które powstały na skutek niezrealizowania wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 8 pkt 5 Umowy. Konsekwencje nieosiągnięcia wskaźników przez Beneficjenta zostały bowiem wyraźnie wskazane w § 8 pkt 7 i 8 Umowy, a regulacja ta stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnej zasady wskazanej w § 16 Umowy.

W przedmiotowej sprawie "odpowiednie" zmniejszenie, to uznanie całego przyznanego dofinansowania za niekwalifikowalne.

Należy podkreślić, że Beneficjent ustalając wysokość dofinansowania w szczegółowym budżecie projektu na poziomie nieznacznie poniżej 100 000 euro (wartość projektu na kwotę 467 665,00 zł, a dofinansowania na kwotę 420,898,50 zł) ewidentnie dążył do przyjęcia kwot ryczałtowych jako metody rozliczania projektu. W umowie strony przyjęły kwoty ryczałtowe jako zasadę rozliczania projektu, a z takim sposobem rozliczania kosztów wiążą się nie tylko określone ułatwienia dla Beneficjenta, lecz także ryzyka.

Należy bowiem podnieść, że zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności "w przypadku niezrealizowania założonych w umowie wskaźników produktu lub rezultatu, płatności powinny ulec odpowiedniemu obniżeniu, przy czym: w przypadku kwot ryczałtowych — w przypadku niezrealizowania w pełni wskaźników produktu lub rezultatu objętych kwotą ryczałtową, dana kwota jest uznana za niekwalifikowalną (rozliczenie w systemie "spełnia - nie spełnia")" (podrozdział 6.6, sekcja 6.6.2, pkt 5 lit b). Zasadą jest zatem, że w przypadku niezrealizowania w pełni wskaźników przyjętych dla kwoty ryczałtowej, kwota ta w całości jest uznana za niekwalifikowalną. Wobec powyższego do takich wskaźników reguła proporcjonalności nie ma zastosowania.

Na gruncie przedmiotowej sprawy wszystkie wskaźniki wymienione w Umowie zostały przypisane do poszczególnych kwot ryczałtowych. W tym stanie rzeczy niezrealizowanie wskaźników przewidzianych dla obu zadań pociąga za sobą konieczność uznania kwot im przypisanych za niekwalifikowalne w całości. Przy realizacji projektów z użyciem formy zryczałtowanej ich rozliczenia istnieje szczególny rygor, zgodnie z którym w przypadku nawet minimalnego niezrealizowania jednego z założonych we Wniosku i Umowie wskaźników, nie ma możliwości uznania za kwalifikowaną przyznanej kwoty ryczałtowej. Słusznie zatem organ przyjął brak możliwości zastosowania reguły proporcjonalności.

Podkreślenia wymaga, iż wskaźniki o których mowa § 8 ust 5 Umowy mogły podlegać zmianie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą (§ 8 ust. 6 Umowy), jednakże Beneficjent nie zgłosił wniosku o zmianę wskaźników.

Prawidłowo również, przywołując art. 2 ust 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. przyjęto, że w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości, która ma szkodliwy wpływ na budżet Unii, poprzez wydatkowanie środków finansowych pochodzących z UE niezgodnie z przeznaczeniem i procedurami wskazanymi w art. 184 UFP.

Fundacja ewidentnie naruszyła procedury, w postaci umowy i wytycznych. Wydatkowała ona środki na przeszkolenie uczestników, którzy nie mogli być zakwalifikowani do projektu, gdyż zostali zrekrutowani, spośród mieszkańców m. K., czyli niezgodnie z założeniami projektu oraz postanowieniami Umowy łączącej ją z IZ. Wskazać należy, że dla uznania, iż doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 UFP, wystarczające jest także naruszenie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie lub Wytycznych, nie zawsze musi nastąpić naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, krajowego lub unijnego.

Beneficjent jako podmiot gospodarczy dopuścił się działania naruszającego postanowienia Umowy. Zrekrutował on uczestników szkolenia, którzy nie spełniali kryteriów przewidzianych we Wniosku, a następnie nie przeprowadził ich weryfikacji. Konsekwencją niestaranności Wnioskodawcy było zakwalifikowanie do projektu osób, które nie spełniają warunków kwalifikowalności i wykazanie ich we wniosku o płatność. Na Wnioskodawcy ciążył natomiast obowiązek starannego realizowania projektu, zgodnie z postanowieniami zwartymi we Wniosku i Umowie.

Trzecia z przesłanek wskazuje na konieczność wystąpienia lub uprawdopodobnienia wystąpienia szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem w związku z niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego (beneficjenta). Powyższe oznacza, że o zaistnieniu nieprawidłowości decyduje nie tylko faktyczne wywarcie szkodliwego wpływu na budżet, ale nawet już prawdopodobieństwo wystąpienia takiej szkody.

Zdaniem Sądu szkoda w przedmiotowej sprawie faktycznie zaistniała i została przez organ wykazana.

Szkoda w budżecie Unii Europejskiej za całą pewnością została wyrządzona, w sytuacji, gdy projekt był kierowany do konkretnej grupy osób, które same zainicjowały podnoszenie swoich kwalifikacji (inicjatywa oddolna) i miały zamieszkiwać w powiatach o najwyższym bezrobociu w województwie świętokrzyskim. Beneficjent nie mógł zatem wydatkować otrzymanej dotacji na szkolenia dla osób, które nie spełniały kryterium miejsca zamieszkania określonego w projekcie. Przeszkolenie mieszkańców miasta K., tj. powiatu grodzkiego K. nie wpisywało się również w cel projektu, tj. nabycie kompetencji komputerowych przez osoby zamieszkałe w powiatach kieleckim, koneckim, skarżyskim, ostrowieckim i opatowskim, tj. w powiatach o najwyższej stopie bezrobocia w województwie świętokrzyskim.

Reasumując, z uwagi na rodzaj Umowy (ryczałtowa) i specyficzne zasady rozliczania takich umów, prawidłowo organ wydał decyzję o zwrocie całego wypłaconego dofinansowania.

Sąd nie podziela tym samym zarzutów skargi.

W przekonaniu Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA w związku z wymienionymi przepisami ustawy o finansach publicznych, poprzez poczynienie w sprawie błędnych ustaleń oraz zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Organ ustalił bowiem wszelkie niezbędne okoliczności konieczne do ostatecznego załatwienia sprawy. W sposób niewątpliwy ustalił i wywiódł, że fundacja realizując projekt dopuściła się naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 i 184 u.f.p. Nastąpiło to poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie do grupy docelowej 27 osób spoza obszaru realizacji projektu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia łączącej strony umowy o dofinansowanie. Organ konkretnie wskazał na naruszenia umowy, co było konsekwencją wykonania przez skarżącą projektu niezgodnie z wnioskiem i zawartymi tam założeniami. Organ w sposób kompleksowy omówił także kwestię szkody, słusznie stwierdzając jej rzeczywisty charakter.

Niewłaściwie również strona podnosi naruszenie art. 24 ust 11 ustawy wdrożeniowej, dopatrując się przyczynienia IŻ do powstania nieprawidłowości. Nie można bowiem przyjąć, iż nakazanie przez organ usunięcia części uczestników szkoleń przyczyniło się następnie do stwierdzenia braku realizacji wskaźników. To, że instytucja dostrzegła i zakwestionowała błąd Beneficjenta, nie może świadczyć o jej przyczynieniu się do powstania nieprawidłowości. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że to błędne postępowanie wnioskodawcy, który rekrutował uczestników projektu spoza samodzielnie określonego obszaru projektu, doprowadził do stanu, iż w projekcie wzięły udział osoby nieuprawnione, a tym samym cel projektu nie został zrealizowany. Ich obecność natomiast nie mogła zostać uwzględniona przy ocenie spełnienia wskaźników rezultatu.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia § 8 ust. 5-7 i § 16, § 32 ust.1 i § 31 Umowy o dofinansowanie w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 UFP, podrozdziału 6.6. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie, iż Organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania Umowy o dofinansowanie, kryteriów kwalifikacji, ponieważ Skarżąca zastosowała się do wymagań § 8 i § 16 Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że Skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Jak wynika z powyżej zaprezentowanych rozważań organy oparły się na jasnych i od początku znanych stronie postanowieniach umowy, które w sposób nie pozostawiający możliwości różnych interpretacji stwierdzały, m.in. że w przypadku nieosiągnięcia w pełni wskaźników w ramach kwoty ryczałtowej, o których mowa w ust 5, uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo i nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej. Wydatki, które beneficjent poniósł na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, uznaje się za niekwalifikowalne i podlegają one zwrotowi na rachunek IŻ (§ 8 ust. 7 i 8 umowy).

Sąd stwierdza również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy oraz w sposób pełny i kompleksowy odnosi się do argumentacji strony. Jako niezasadny należy tym samym ocenić zarzut naruszenia art. 107 § 3 KPA.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.