Uzasadnienie
Zarząd Województwa Ś. jako Instytucja Zarządzająca (Zarząd, IZ) w piśmie z 23 grudnia 2019 r. nr IR-V.432.70.205.2019 poinformował, że projekt pn. Wzrost konkurencyjności firmy Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "K." J. K. poprzez zakup innowacyjnej wiertnicy horyzontalnej złożony w ramach naboru Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, otrzymał 61 punktów (uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów). Ze względu na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs Uchwałą Zarządu Województwa Ś. Nr 1422/19 z 11 grudnia 2019 r. został umieszczony na liście rezerwowej. Wynik oceny merytorycznej wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej, stanowiącej załącznik do pisma.
W związku z powyższą informacją J. K. złożyła protest w którym nie zgodziła się z wynikiem oceny merytorycznej w zakresie punktacji dotyczącej kryterium nr 6 - dodatkowe efekty projektu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem KOP, który w ramach zaskarżonego kryterium przyznał 0 punktów za efekt proekologiczny wskazując na brak odzwierciedlenia poszczególnych aspektów środowiskowych projektu we właściwie dobranych wskaźnikach/miernikach mierzących efekt oraz brak metodologii obliczeń (pkt 13 sekcji 2-2 BP), oraz za efekt dodatkowy. Podkreśliła, że w Biznes Planie w części odnoszącej się do kryterium punktowego nr 6 w zakresie pozytywnego wpływu na środowisko naturalne (pkt 13 sekcji 2-2 BP) przedstawiła informacje, że zakup i realizacja usług przy wykorzystaniu wiertnicy horyzontalnej pozwoli na wyeliminowanie konieczności wykonywania wykopów i innych kosztownych prac przygotowawczych poprzedzających wykonanie przewiertu, wskazała, że technologie bezwykopowe (trenchless Technologies) ze względu na swoją specyfikę są bardziej przyjazne dla środowiska w porównaniu z technologiami tradycyjnymi.
Ekologiczny i najcichszy w swojej klasie silnik wysokoprężny Cummins wiertnicy spełnia aktualnie obowiązujące wymogi europejskiej normy emisji spalin STAGE 1VF, zaś moc akustyczna emitowana do otoczenia nie przekracza 103 dB(A), co jest bardzo dobrym wynikiem dla maszyn tego rodzaju. Z kolei poziom ciśnienia dźwięku przy uchu operatora nie przekracza wartości 85 dB(A) i 83 dB(A), w kabinie, zapewniając wysoki komfort pracy operatorów. Realizacja projektu ma pozytywny wpływ na środowisko ponieważ urządzenie pozyskane dzięki niemu pozwolą bezpośrednio Beneficjentowi wprowadzić chroniące środowisko rozwiązania i zredukować niepotrzebną emisję spalin do atmosfery. Stosowanie przewiertów sterowanych wpływa korzystnie na środowisko naturalne bowiem do zrealizowania tej samej sieci liniowej potrzebna jest znacznie mniejsza ilość maszyn napędzanych silnikami spalinowymi, nie ma potrzeby zamykania ulic - eliminuje się konieczność stosowania objazdów, które w zależności od ich długości oraz czasu trwania (powstawanie zatorów drogowych) pomnażają emisję spalin, są utrudnieniem dla kierowców i okolicznych mieszkańców, większość prac odbywa się poniżej poziomu terenu, co powoduje tłumienie hałasu i drgań przez warstwy gruntu, nie ma konieczności ponoszenia kosztów związanych z obniżeniem poziomu zwierciadła wody gruntowej, które następuje przy stosowaniu metody wykopów liniowych (otwartych).
Obniżenie poziomu wody gruntowej wiąże się zazwyczaj z ingerowaniem w system korzeniowy drzewostanu, wpływa niekorzystnie na fundamenty obiektów inżynierskich. Wnioskodawczyni podkreśliła brak narzuconych wskaźników i mierników w zakresie tego kryterium. Wyraziła pogląd, że w celu spełnienia kryterium punktowego nie jest konieczne wskazywanie wszystkich aspektów środowiskowych oraz dobieranie do nich wskaźników/mierników, a wystarczającym jest dla wykazania pozytywnego efektu dla środowiska określenie realnego jednego wskaźnika i miernika. Zdaniem wnioskującej, stanowisko KOP wskazujące na brak odzwierciedlenia poszczególnych aspektów środowiskowych projektu we właściwie dobranych wskaźnikach/miernikach mierzących efekt oraz brak metodologii obliczeń, jest zatem nieuprawnione w świetle kryterium nr 6. Zapisy w Biznes Planie w sposób jednoznaczny determinują spełnienie kryteriów oceny punktowej.
Kwestionując stanowisko oceniających w części odnoszącej się do kryterium punktowego nr 6 w zakresie "dodatkowego efektu" podkreśliła, że w projekcie zawarto informację o nawiązaniu współpracy z innymi podmiotami działającymi w sektorze budowlanym, a nie posiadającymi odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej realizację instalacji wodno — kanalizacyjnych bez konieczności wykonywania dodatkowych wykopów, możliwości zdobycia nowych, dodatkowych zleceń od Jednostek Samorządu Terytorialnego, powstania nowych miejsc pracy, co wpłynie na zmniejszenie bezrobocia na lokalnym rynku, zamiarze podjęcia próby nawiązania współpracy ze szkołami zawodowymi z obszaru powiatu kieleckiego i sąsiednich w celu dostosowania kierunków nauczania do zapotrzebowania na lokalnym rynku pracy, co również wpłynie na zmniejszenie odsetka bezrobotnych wśród osób młodych, absolwentów i pozwoli zatrzymać wykształconą kadrę w regionalnych przedsiębiorstwach.
Zdaniem wnioskującej zapisy zawarte w punkcie 14 sekcji 2-2 BP wskazują, że ocena przez KOP iż: "(...) brak dodatkowego efektu (...) mija się z prawdą. Wniosła o ponowną ocenę tego kryterium, w którym projekt łącznie powinien uzyskać 5 punktów po zważeniu. W przypadku nie uznania argumentacji wniosła o wskazanie powodów dla których uznano, że przedstawione w Biznes Planie uzasadnienie nie spełnia definicji w przedstawionym kryterium oceny.
Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z 25 lutego 2020 r. nr KC.III.432.2.31.2020 nie uwzględnił protestu i podtrzymał liczbę punktów, jaką projekt uzyskał w zakwestionowanym kryterium.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w myśl instrukcji do pkt 2-2.13 Biznes planu w celu potwierdzenia, że realizacja projektu będzie mieć pozytywny wpływ na środowisko naturalne wnioskodawca jest zobowiązany wskazać przewidywane rozwiązania mające na celu zapobieganie powstawaniu i/lub redukcji zanieczyszczeń różnych elementów środowiska. Ponadto, winien określić odpowiednie wskaźniki/mierniki mierzące taki wpływ i podać uzasadnienie (metodologię obliczeń). Wnioskodawca przedstawił wskaźnik: "zastosowanie maszyn budowlanych w technologii bezwykopowej (przewiertów sterowanych) - 1 szt" oraz miernik: "ilość stosowanych maszyn budowlanych w technologii bezwykopowej (przewiertów sterowanych) w parku maszyn firmy", jednakże są to informacje zbyt ogólne. Przedstawione w Biznes planie w sekcji 2-2 - Informacja o planowanej inwestycji - w pkt. 13 dane dotyczące spełnienia przez silnik będący jednostką napędową w wiertnicy obowiązujących wymogów europejskiej normy emisji spalin STAGE IVF, jego mocy akustycznej, poziomu ciśnienia dźwięku przy uchu operatora, które zdaniem wnioskodawcy pozwolą wprowadzić chroniące środowisko rozwiązania i zredukować niepotrzebną emisję spalin do atmosfery, zaś wysokie parametry techniczne urządzeń przyczynią się zmniejszenia zużycia energii elektrycznej, redukcji zanieczyszczeń i substancji szkodliwych, a przez to pozytywnie wpływają na ochronę środowiska nie zawierają żadnych wskaźników ani mierników, które określałyby wielkość ograniczonych lub zredukowanych zanieczyszczeń emitowanych do środowiska, jak również nie została przedstawiona metodologia obliczeń. Z powyższych względów nie sposób uznać zarzutu dotyczącego dodatkowego efektu ekologicznego za zasadny.
Odnosząc się do zarzutu nie uznania "dodatkowego efektu" w ww. kryterium, organ wyjaśnił, że zgodnie z instrukcją wskazaną w Biznes planie w zakresie pkt.
14. wnioskodawca powinien wyczerpująco wyjaśnić na czym polega zadeklarowany efekt oraz określić odpowiednie wskaźniki/mierniki mierzące taki efekt i podać uzasadnienie (metodologie obliczeń). W biznes planie wnioskodawca zawarł ogólne informacje, że projekt przyczyni się do nawiązania współpracy z innymi podmiotami działającymi w sektorze budowlanym, a nieposiadającymi odpowiedniej infrastruktury, że w wyniku realizacji projektu powstaną nowe miejsca pracy, co wpłynie na zmniejszenie bezrobocia na lokalnym rynku pracy a także podjęta zostanie próba nawiązania współpracy ze szkołami zawodowymi z obszaru powiatu kieleckiego i sąsiednich w celu dostosowania kierunków nauczania do zapotrzebowania na lokalnym rynku pracy. Wpłynie to na zmniejszenie odsetka bezrobotnych wśród osób młodych, absolwentów i pozwoli zatrzymać wykształconą kadrę w regionalnych przedsiębiorstwach zapewniając im pracę z wykorzystaniem nowoczesnych i innowacyjnych technologii. Zdaniem IZ powyższe informacje są zbyt ogólne i nie odnoszą się one szczegółowo do definicji określonej w Biznes planie, który jest załącznikiem stanowiącym uzupełnienie treści zawartych we wniosku o dofinansowanie. Przedstawiony opis odnosi się do podstawowych celów, jakie spełnia projekt, przykładowo nawiązania współpracy z innymi podmiotami działającymi w sektorze budowlanym, którzy nie posiadają odpowiedniej infrastruktury. IZ wskazało, że jednym z podstawowych celów działania przedsiębiorstwa, które chce rozwijać swoją działalność jest pozyskiwanie nowych klientów jak i zdobycie nowych dodatkowych zleceń. Takie założenia wpływają pozytywnie na aspekt wygenerowania zysków w firmie. Jako efektu dodatkowego nie można traktować wskazanego zwiększenia zatrudnienia, które wpłynie na zmniejszenie bezrobocia na lokalnym rynku. Wnioskodawcy z tego tytułu już raz zostały przyznane punkty za zadeklarowane zatrudnienie, tj. 3 punkty w ramach kryterium nr 5 - Wpływ realizacji projektu na tworzenie nowych miejsc pracy. Informacja podana w Biznes planie o podjęciu próby nawiązania współpracy ze szkołami zawodowymi z obszaru powiatu kieleckiego i sąsiednich stanowi jedynie deklarację ewentualnego podjęcia takich działań ze strony wnioskodawcy. Co więcej w tym przypadku również nie podano mierzalnych wartości, np. w postaci zawartych umów z konkretnymi szkołami. Należy zauważyć, że istotą takich działań powinien być konkretny efekt.
IZ podkreśliło, że tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby każdy wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój projekt. Przygotowując wniosek o dofinansowanie to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za treści w nim zawarte. Zatem wszelkie zapisy, wyliczenia i zaznaczenia powinny być dokonane w sposób przemyślany, staranny i zgodny ze stanem faktycznym. Niespójność zapisów i dokumentów, czy braki w dokumentacji obciążają wnioskodawcę. IZ podtrzymała punktację KOP w kryterium 6 - dodatkowe efekty projektu.
Na powyższe rozstrzygnięcie J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegającym na błędnym, rażąco niesubiektywnym i nieznajdującym merytorycznych przesłanek przyjęciu, że nie spełniono kryterium oceny punktowej wniosku - efekt ekologiczny oraz efekt dodatkowy,
- 2. art. 37 u.z.r.p. poprzez brak rzetelnej i przejrzystej oceny wniosku oraz wniesionego przez stronę skarżącą protestu polegające na zaniechaniu rzetelnego i mającego jakąkolwiek siłę przekonywanie uzasadnienia swojej decyzji w sposób przejrzysty, wyczerpujący i pozwalający stronie skarżącej na merytoryczne odniesienie się do argumentacji przedstawionej zarówno do pisma z dnia 23 grudnia 2020 r. będącego podstawą wniesienia protestu, jak i do informacji z dnia 25 lutego 2020 r. będącej odpowiedzią na protest strony skarżącej,
- 3. art. 44 u.z.r.p. poprzez brak rzetelnej oceny punktowej wniosku o dofinansowanie oraz uzasadnienia podstaw odrzucenia protestu, polegający na niespójnej, ogólnikowej, nierzetelnej a nawet sprzecznej ocenie wniosku na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w stosunku do oceny punktowej wniosku, która de facto doprowadziła do wyeliminowanie przedmiotowego wniosku z dofinansowania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena punktowa projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu z uczestnictwem strony skarżącej, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty wskazała, że w Biznes Planie w sposób wyczerpujący i przejrzysty wykazała, że zakup i eksploatacja w przedsiębiorstwie wiertnicy wyposażonej w jednostkę napędową - silnik wysokoprężny Cummins QSB 4.5 poprzez jego właściwości akustyczne i emisyjne - daje najwyższy poziom ekologiczny oraz generuje najmniejszy poziom hałasu, (pkt 13 sekcji 2-2 Biznes Planu). W celu wykazania tegoż wskaźnika posłużono się konkretnymi, miarodajnymi wyliczeniami (wskaźnik hałasu w dB), zgodnie z merytoryczną oceną zawartą w opinii Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego. Zarzuciła, że wynik oceny zawarty w karcie informacyjnej sprowadza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że kryterium dodatkowe - efekt ekologiczny nie został spełniony. Tożsamy zarzut należy sformułować do kolejnego efektu składającego na kryterium dodatkowe efekty projektu - efekt dodatkowy. Odwołując się do zapisów zawartych pkt 14 Biznes-planu podkreśliła, że wykazanie powyższego efektu miało jedynie charakter deklaratywny, zatem na tym etapie nie należało wykazywać jakichkolwiek wskaźników.
Samo zadeklarowanie efektu w postaci nawiązania współpracy z innymi podmiotami działającymi na tożsamym rynku bezsprzecznie wykazuje odniesienie efektu dodatkowego. Ponadto zdaniem strony skarżącej takie kryterium ma charakter wysoce uznaniowy i ogólny. Wobec powyższego IZ dopuściła się naruszenia art. 37 u.z.r.p., co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania dodatkowych punktów w kryterium oceny punktowej C.6, co miało zasadnicze znaczenia na nieotrzymanie dotacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż wynik punktowy wynosił 61 na 70 możliwych punktów, 3 punkty poniżej progu projektów dofinansowanych.
Skarżaca zakwestionowała stanowisko IZ, jakoby wskaźniki przedstawione we wniosku były niezgodne z wymogami zawartymi w materiałach konkursu oraz dokumentach programowych. Wskazała, że rozbieżność pomiędzy stanowiskiem wnioskodawcy i IZ wynika z braku precyzyjnych i przejrzystych kryteriów w odniesieniu do kryterium - Efekt ekologiczny i efekt dodatkowy. Skoro IZ zarzuciła brak wykazania wskaźników oraz metodologii ich wyliczenia, to powinna sama wskazać taką metodologię. Tymczasem IZ pozostawiła Wnioskodawcy "wolne pole" w przedmiotowym zakresie, co należy uznać za ewidentne naruszenie swoich obowiązków, do których została zobligowana na podstawie ustawy wdrożeniowej. Przy dokonywaniu obliczeń poszczególnych mierzalnych wskaźników wnioskująca posłużyła się najistotniejszym dokumentem w złożonym w ramach konkursu wniosku - opinią, który zawiera poprawne i rzetelne wyliczenia. IZ z jednej strony zakwestionował ww. kryterium, jednocześnie nie wskazując podstaw swojego stanowiska, co w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości merytorycznego i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów KOP oraz zespołu rozpatrującego protest.
Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r" sygn. akt III SA/Gd 448/17 (LEX nr 2338246) wskazała, że jeżeli użyte w treści kryteriów pojęcia dają przestrzeń do interpretacji, to stan taki stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości, gdyż reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, a standardom tym nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących lub na tyle nieostre, że właściwe ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności
Zdaniem skarżącej stanowisko i decyzje podjęte przez KOP oraz zespół rozpatrujący protest są dla strony skarżącej nieobiektywne, niezrozumiałe i powinny być uznane za naruszające prawo, zwłaszcza w odniesieniu do wymogów przejrzystości i rzetelności zawartych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Podkreśliła, że uzasadnienie oceny punktowej wniosku o dofinansowanie w kryterium C.6 oraz o odrzuceniu projektu powinno wyczerpująco i rzetelnie wyjaśnić podstawy tak podjętej decyzji, jak również powinno być spójne. Uzasadnienie stanowiska pozostaje na poziomie wysoko ogólnikowym i nieprecyzyjnym, (uzasadnienie do negatywnej oceny kryterium C.6 w karcie oceny punktowej wniosku). Ocena formalna wniosku o dofinansowania zawarta w pkt 1 i 7 przekonała wnioskodawcę, iż złożona dokumentacja jest spójna, a wskaźniki w niej podane prawidłowe. Ocena punktowa temu przeczy i to bez rzetelnego i przekonywującego uzasadnienia.
Zdaniem skarżącej z treści pism IZ jednoznacznie wyziera brak kompetencji osób oceniających zgłoszony przez stronę skarżącą projekt. Wnioskodawca powinien znać obiektywne przyczyny odrzucenia wniosku o dofinansowanie, aby móc skutecznie podjąć merytoryczną polemikę z przeprowadzającymi konkurs, tym bardziej że posłużył się wskaźnikami popartymi dokumentami. Na potwierdzenie przywołała pogląd WSA w Olsztynie, zawarty w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 224/17 (LEX nr 2302052). Uwzględniając wątpliwości co do kompetencji oceniających, czego konsekwencją jest również treść uzasadnienia, ocena wniosku powinna zostać uznana przez sąd za naruszającą przepisy prawa w przedmiotowym zakresie, tj. art. 44 ustawy wdrożeniowej. Argumentacja przedstawiona w informacji wskazuje, że IZ uznała, że w przedmiotowej sprawie wniosek o dofinansowanie został sporządzony nierzetelnie, bez oparcia o obiektywne wskaźniki, bez wymaganej staranności oraz niezgodnie ze stanem faktycznym.
W konsekwencji, zdaniem strony doszło do rażących naruszeń prawa, wytycznych oraz regulaminu konkursu, co w konsekwencji miało wpływ na ocenę punktową wniosku i nieuzyskanie przez stronę skarżącą dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz.2325.), określanej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, dalej ustawa wdrożeniowa, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.
Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucja Zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust.3 lit.a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-13 ustawy wdrożeniowej w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).
Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu Jednoetapowego Konkursu Zamkniętego określonego przez Zarząd Województwa Ś., który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się.
Spór między stronami dotyczy przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny, w konsekwencji której Projekt, mimo uzyskania minimum 60 % maksymalnej możliwej liczby punktów z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs został umieszczony na liście rezerwowej. Osią sporu jest ocena dotycząca spełnienia kryterium 6 - dodatkowe efekty projektu.
W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów.
Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo).
Kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.
Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu przy ocenie kryterium nr 6 "dodatkowe efekty projektu" przyznawane są punkty - 1 punkt zastosowanie zaawansowanych technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK). Premiowane będą projekty przewidujące zastosowanie nowoczesnych rozwiązań teleinformatycznych wewnątrz przedsiębiorstwa, jak również stosowanie TIK w relacjach pomiędzy przedsiębiorcą a klientem końcowym (B2C), 1 punkt – wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych lub marketingowych (innowacji nietechnologicznych). Zgodnie z definicją innowacji określoną w podręczniku OECD Podręcznik Oslo przez innowację marketingową należy rozumieć zastosowanie nowej metody marketingowej obejmującej znaczące zmiany w wyglądzie produktu, jego opakowaniu, pozycjonowaniu, promocji, polityce cenowej, lub modelu biznesowym, wynikającej z nowej strategii marketingowej przedsiębiorstwa.
Natomiast przez innowację organizacyjną rozumie się zastosowanie w przedsiębiorstwie nowej organizacji miejsc pracy lub nowej organizacji relacji zewnętrznych. Za efekt proekologiczny polegający na przyczynieniu się projektu do pozytywnego wpływu na środowisko naturalne projekt otrzymuje 2 punkty. Preferowane będą projekty które mają na celu zapobieganie powstawaniu i/lub redukcję zanieczyszczeń różnych elementów środowiska. Warunkiem przyznania punktu jest odzwierciedlenie poszczególnych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach, miernikach określonych w biznes-planie i szczegółowo uzasadnionych.
Dodatkowo 1 punkt otrzyma projekt, którego wnioskodawca zadeklaruje i wyczerpująco uzasadni uzyskanie dodatkowego efektu, innego niż wymienione powyżej (efekt ten musi być zgodny z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020). Projekt otrzymał 2 punkty za zastosowanie TIK oraz wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych lub marketingowych.
Spór koncentruje się na zasadności oceny efektu proekologicznego oraz przyznania punktu za dodatkowy efekt projektu.
Zdaniem skarżącej o spełnieniu przez nią kryterium w zakresie efektu proekologicznego przemawia planowana do wdrożenia przez zakup nowoczesnej wiertnicy horyzontalnej technologia bezwykopowa, która w porównaniu z technologiami tradycyjnymi jest bardziej przyjazna dla środowiska. Świadczy o tym sposób przewiertów pod różnego rodzaju przeszkodami pozwalający na wyeliminowanie wykopów poprzedzających, zastosowanie ekologicznego i najcichszego w swojej klasie silnika spełniającego wymogi europejskiej normy emisji spalin STAGE IVF, moc akustyczna emitowana dla otoczenia nie przekraczająca 103 Db(A). Pozwala to na zredukowanie niepotrzebnej emisji spalin do atmosfery, a wysokie parametry techniczne urządzenia pozwalają na zmniejszenie zużycia energii elektrycznej, redukcję zanieczyszczeń i substancji szkodliwych a przez to pozytywnie wpłyną na środowisko.
Organ odmawiając uznania zarzutów protestu podzielił stanowisko oceniających, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych wskaźników i mierników, które określałyby wielkość ograniczonych lub zredukowanych zanieczyszczeń emitowanych do środowiska, jak też metodologii obliczeń.
Stanowisko organu Sąd podziela. W Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu jednoznacznie wskazano, że warunkiem przyznania punktu w ramach kryterium nr 6 - efekt proekologiczny jest odzwierciedlenie poszczególnych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach, miernikach określonych w biznes-planie i szczegółowo uzasadnionych. Także zapis do pkt 2-2.13 Biznes Planu jednoznacznie wskazuje na obowiązek określenia odpowiednich wskaźników/mierników mierzących wpływ realizacji projektu na zapobieganie powstania i/lub redukcję zanieczyszczeń różnych elementów środowiska, wraz z metodologią obliczeń. Powyższe zapisy nie pozostawiają wątpliwości, że wnioskodawca był zobowiązany nie tylko do wskazania okoliczności świadczących o wpływie realizacji projektu na środowisko, ale przedstawienie tego wpływu w sposób mierzalny. Nie jest spełnieniem tego wymogu samo odwołanie się do wynikających z załączonej opinii właściwości akustycznych (wskaźnik hałasu w dB) i właściwości emisyjnych silnika wiertnicy.
Wskaźniki te wyznaczają cechy silnika, a obowiązkiem wnioskodawcy było przedstawienie w jakim stopniu zastosowane parametry silnika będą mieć wpływ na zmniejszenie zużycia energii elektrycznej, emisji spalin do atmosfery, redukcję zanieczyszczeń i substancji szkodliwych. To, że sposób określenia wskaźników wpływu na środowisko pozostawiono wnioskującym nie można oceniać w kategorii braku precyzyjnych i jasnych kryteriów. Wnioskodawca mógł zastosować wskaźniki oparte o metodologię określoną w obowiązujących przepisach jak też zastosować własne, adekwatne dla przedmiotu mierniki, określając zastosowaną metodologię. Niejasności w tym zakresie mogłyby mieć ewentualnie znaczenie w sytuacji wskazania przez wnioskodawcę w Biznes Planie takich wskaźników i zakwestionowania ich przez organ jako nie spełniających wymogu wskazanego w punktacji. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Jakkolwiek wskazywane cechy nowoczesnej wiertnicy horyzontalnej wykorzystywanej do technologii bezwykopowej mogą mieć wpływ na poprawę środowiska, to należy zgodzić się z organem, że wskazywane aspekty środowiskowe zmniejszenie hałasu, właściwości emisyjne silnika wiertnicy wbrew wymogom instrukcji nie znalazły odzwierciedlenia we wskaźnikach Biznes planu.
Na wnioskodawcy, który ubiega się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 60/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do konkursu wnioskująca winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie.
Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych realizację celów wywodzi. Jeżeli określony wniosek czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Wymogu tego nie spełnia podanie we wniosku niepełnych danych. Skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to "właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie dość, związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją, to również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji." (Wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018r., sygn. akt I GSK 1854/18).
Przedstawiony przez skarżącą, wskaźnik wynikający z zastosowanie maszyn budowlanych w technologii bezwykopowej do ilości stosowanych maszyn budowlanych w parku maszyn firmy ma, jak zasadnie podnosi organ, charakter ogólny zaś inne wskaźniki mierzące wpływ realizacji projektu na zapobieganie powstania i/lub redukcję zanieczyszczeń różnych elementów środowiska, wraz z metodologią obliczeń nie zostały przedstawione
Z powyższych względów ocena organu, który uznał, że wnioskodawczyni nie wykazała, że realizacja projektu pozwoli na osiągnięcie efektu proekologicznego i nie przyznał w tym zakresie punktu przy kryterium 6 nie narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Sąd podziela ocenę i przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą argumentację, że projekt nie spełnia warunku przewidzianego dla otrzymania punktu w ramach kryterium nr 6 – za dodatkowy efekt projektu. Zgodnie z instrukcją oceny punktowej warunkiem przyznania punktu było zadeklarowanie i wyczerpujące uzasadnienie dodatkowego efektu projektu, zgodnego z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020, innego niż wymienione powyżej. Zasadnie organ wskazuje, że informacje przedstawione w Biznes planie o możliwości nawiązania współpracy z innymi firmami, możliwości powstania nowych miejsc pracy nie wystarczają, są zbyt ogólnikowe dla przyjęcia, że wdrożenie projektu będzie skutkować dodatkowym efektem w rozumieniu instrukcji. Jakkolwiek pozyskiwanie nowych klientów, nowych zleceń może wynikać z wdrożenia przez firmę skarżącej nowej technologii bezwykopowej, przy zastosowaniu nowoczesnej wiertnicy horyzontalnej, to należy zgodzić się z organem, że jest to typowe działanie każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, służące generowaniu zysków.
Działania typowe dla każdej działalności gospodarczej nie mogą być uznane za efekt dodatkowy projektu spełniający warunek zgodności z celami Działania 2.5 RPOWŚ na lata 2014-2020. Z kolei plan nawiązania współpracy ze szkołami zawodowymi z obszaru powiatu kieleckiego i sąsiednich stanowi jedynie deklarację ewentualnego podjęcia takich działań ze strony skarżącej, nie popartą żadnymi konkretami, danymi, pozwalającymi na ocenę że planowany efekt zostanie osiągnięty. Organ przy rozstrzygnięciu konkursu dokonuje oceny projektu pod kątem spełnienia obowiązujących reguł wyboru na podstawie twierdzeń, danych i argumentów przedstawionych przez wnioskującego. Podkreślenia wymaga, że warunkiem przyznania punktu za dodatkowy efekt było zadeklarowanie i wyczerpujące uzasadnienie dodatkowego efektu. Sama deklaracja nawiązania współpracy ze szkołami, bez wyczerpującego uzasadnienia dodatkowego efektu projektu jak zasadnie wskazuje organ nie jest wystarczająca.
Sąd orzekający w sprawie podziela dotychczasową linię orzeczniczą wskazującą, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, a podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącego. Za dodatkowy efekt nie mogła być uznana deklaracja powstania nowych miejsc pracy, skoro utworzenie nowych miejsc pracy zostało ocenione, projekt otrzymał 3 punkty, 9 po zważeniu za kryterium 5 wpływ projektu na tworzenie nowych miejsc pracy. Przyznanie punktów w ramach tego kryterium wyłączyło, zgodnie z opisem kryterium 6, możliwość jego zakwalifikowania jako dodatkowego efektu.
Sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie niespójnej, nierzetelnej nawet sprzecznej oceny na etapie oceny punktowej w stosunku do oceny formalnej wniosku. Wskazana wadliwość zdaniem skarżącej wynika z przyjęcia przez oceniających, że projekt spełnił kryterium 1 i 7 oceny formalnej, a zakwestionowania wskaźników na etapie oceny punktowej. Należy zauważyć, że w instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu jak i w opisie do pkt 2-2.13 Biznes Planu wskazano, że warunkiem przyznania punktu jest odzwierciedlenie poszczególnych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach, miernikach określonych w biznes-planie i szczegółowo uzasadnionych.
Natomiast zgodnie z opisem do pkt 7 kryteriów dopuszczających badana będzie w szczególności adekwatność przedstawionych wskaźników do typu projektu, poprawność ich sformułowania, właściwy dobór do każdego zakresu rzeczowego. Analizie poddana zostanie również wiarygodność zakładanych wartości wskaźników, jak również to, czy w sposób kompleksowy opisują one zakres rzeczowy inwestycji i odzwierciedlają zakładane cele działania/priorytetu. Oznacza powyższe, że w pkt 7 kryterium dopuszczającego chodzi o inny charakter wskaźników, adekwatnych dla typu projektu, których wykazanie stosownie do zapisów § 7 Regulaminu jest obowiązkiem wnioskującego o pomoc, a które zostały przez skarżącą przedstawione w pkt XIV wniosku o dofinansowanie (wskaźniki produktu, wskaźniki rezultatu) i które zostały poddane ocenie. Spełnienie kryteriów dopuszczających stanowiło podstawę do przeprowadzenia oceny punktowej projektu.
Skoro zakres oceny przy kryterium dopuszczającym jest inny niż przy kryterium punktowym to podnoszony w skardze zarzut dotyczący niespójnej, nierzetelnej nawet sprzecznej oceny punktowej w stosunku do oceny formalnej wniosku nie jest uzasadniony.
Nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do braku dostatecznego uzasadnienia. Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Oznacza to, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie musi spełniać wymogów uzasadnienia, szczegółowo określonych art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że ocena projektu musi być uzasadniona w sposób pozwalający na zapoznanie się z motywami jakimi kierował się organ dokonujący oceny, umożliwiający wdanie się w spór oraz przeprowadzenie kontroli oceny. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zawarte w karcie oceny odnośnie zakwestionowanego kryterium jakkolwiek lakoniczne, oddaje istotę oceny, wskazuje na te elementy rozpoznawanego kryterium, które miały decydujący wpływ na wynik i wyjaśnia w sposób dostateczny czym się kierował organ przyznając wskazaną ilość punktów.
Podkreślić należy, że uzasadnienie oceny jak i zarzutów protestu w istocie spełniło swoje zadanie i pozwoliło na sformułowanie zarzutów do oceny zarówno w formie protestu jak i skargi do sądu. Uzasadnienie zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu zawiera rzetelną, jasną analizę kwestionowanych przez skarżącą ocen projektu, odnosi się do zarzutów podniesionych w proteście przedstawiając przyczyny przyjętego stanowiska organu. Podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącej..
Podsumowując, należy stwierdzić, że dokonana ocena nie jest oceną dowolną, mieści się w granicach sprawy zainicjowanej wnioskiem o dofinansowanie, jak również w granicach kryteriów wynikających z regulaminu i nie narusza reguł określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.