Uzasadnienie
1.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika) z [...] nr [...] ustalającą P. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2.089,31 zł. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że decyzją z [...] nr [...] kierownik na podstawie wniosku złożonego 14 czerwca 2018 r. przyznał P. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, na które składały się kwoty: 1.630,12 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1.094,04 zł z tytułu płatności za zazielenienie i 97,91 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. Środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy strony 14 grudnia 2018 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 28 grudnia 2018 r.
Kierownik wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania tych płatności. Następnie decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję dotychczasową z [...] r. oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, jednocześnie nakładając sankcję z tytułu tej płatności w kwocie 80,36 zł, odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej, nakładając sankcję z tytułu tej płatności w kwocie 31,15 zł. Ponadto przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 634,85 zł. P. B. nie wniósł środka zaskarżenia od przedmiotowej decyzji i stała się ona ostateczna z dniem 4 września 2019 r.
Następnie kierownik wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych za 2018 r. W jego wyniku ww. decyzją nr [...] ustalił P. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.089,31 zł. 1.3 Dyrektor wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 201 ze zm.), dalej: ustawy o Agencji, jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie P. B. wnioskował o przyznanie płatności na rok 2018 świadomy, że część zadeklarowanych przez niego gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Decyzja z [...]. przyznająca stronie płatności na rok 2018 została wyeliminowana. W związku z uchyleniem tej decyzji oraz przyznaniem stronie płatności na rok 2018 w kwocie 634,85 zł z tytułu płatności za zazielenienie oraz odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej, powstała kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2018 w łącznej wysokości 2.089,31 zł. W takim przypadku zadaniem organu ustalającego kwotę nienależnie pobranych płatności nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu za rok 2018 stanowi bowiem postępowanie odrębne od postępowań w przedmiocie przyznania płatności. Strona nie może w nim podnosić zarzutów dotyczących postępowania w sprawie przyznania płatności.
Rolnik nie kwestionował rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 (nie wniósł odwołania od decyzji nr [...]), co stanowiło podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu takim nie ma też znaczenia sytuacja materialna strony. Postępowanie w sprawie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty nienależnych płatności również jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i wymaga złożenia do Prezesa ARiMR odrębnego wniosku w sprawie.
1.4 Organ wyjaśnił, że w sprawie nie minął jeszcze czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.), dalej: rozporządzenia nr 2988/95. Za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 14 czerwca 2018 r. Upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej w dniu 14 czerwca 2022 r. i został on przerwany postanowieniem o wznowieniu postępowania i ponownie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ustalenie kwoty do zwrotu za rok 2018 jest więc w pełni zasadne.
1.4 Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja o ustaleniu rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie 21 listopada 2019 r. - zatem w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności ([...]), wyklucza to możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), dalej: rozporządzenia nr 809/2014.
Ponadto, płatności przyznane stronie nienależnie decyzją kierownika z 30 listopada 2018 r. nie stanowiły pomyłki Agencji. Organ przyznając stronie płatności za rok 2018 ww. decyzją nie był w posiadaniu informacji, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na części gruntów zadeklarowanych do płatności oraz działał w zaufaniu do rolnika i jego deklaracji z wniosków.
1.5 Na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyły się kwoty: 1.630,12 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 459,19 zł z tytułu płatności za zazielenienie i 97,91 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. W odniesieniu do kwoty płatności z tytułu płatności redystrybucyjnej zaszły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalania kwot nienależnie pobranych płatności. Natomiast kwoty płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu płatności za zazielenienie przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursów euro, ustalonych zgodnie z art. 106 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz.
UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547), dalej rozporządzenia nr 1306/2013. Tym samym nie zaszły przesłanki uzasadniające w tym przypadku odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym mowa w art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, ze zm.), dalej: ustawy z 5 lutego 2015 r. 2.1 Na powyższą decyzję P. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie decyzji dyrektora oraz poprzedzającej ją decyzji kierownika zarzucił, że naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik treść rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa materialnego. Organ zastosował krzywdzące dla skarżącego sankcje, nie biorąc przy tym pod uwagę argumentów strony.
3.1 W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego zostały sformułowane w sposób ogólny, bez podania konkretnych przepisów ustaw, niemniej przeprowadzona przez Sąd kontrola z urzędu wykazała, że decyzja nie zawiera naruszeń prawa.
4.3 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Według art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.
- 1. W tym przypadku jest to kierownik.
Wymaga wyjaśnienia, że nienależną płatność, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć w ten sposób, że jest to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, wypłaconych jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co ważne, w przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 2019 r. I GSK 1493/18 i I GSK 1526/18, z 28 czerwca 2019 r. I GSK 192/18 i I GSK 1523/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
4.4 W przedmiotowej sprawie skarżący na podstawie decyzji z 30 listopada 2018 r. r. otrzymał płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Wskazana decyzja w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego została uchylona, a stronie w decyzji kierownika z [...] r. odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej, oraz przyznano płatność za zazielenienie w niższej wysokości, niż w decyzji z [...] r. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie. Wskazana decyzja z [...] r. tworzy więc wiążący stan prawny, który w powiązaniu z niespornym faktem, że płatności na 2018 r. zostały stronie wypłacone, stanowi punkt wyjścia do wydania decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organ oceny, że różnica pomiędzy kwotą otrzymaną przez skarżącego na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie decyzji (z [...] r.), a wysokością płatności przyznanej na podstawie decyzji ostatecznej (z [...] r.) stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego (pobranego w nadmiernej wysokości).
Organy wykazały, że skarżącemu została wypłacona kwota wyższa niż wynikająca z ostatecznej decyzji z [...] r. 4.5 Wobec argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, a odnoszących się do trudności z uprawianiem działki nr 71/1 i części działki nr 71/5 o powierzchni 1,49 ha należy wyjaśnić, że są to zarzuty skierowane do decyzji z 13 sierpnia 2019 r. Jak jednak wyżej podniesiono, w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie podlegają kontroli ustalenia związane z gruntami, wpływające na przyznanie lub odmowę przyznania płatności. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego ostateczną decyzją kierownika z [...] r., od której rolnik nie wniósł odwołania. Oznacza to, że Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny badać zasadności podjętego w tamtej sprawie rozstrzygnięcia.
Kognicji sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenie zostało wydane i pomiędzy wysokością płatności przyznanej w pierwszej decyzji (z [...] r.) a wysokością dopłaty przyznanej w decyzji ostatecznej (z [..] r.) występuje różnica tego typu, że pobrana w wysokości wyższej, niż wynikające z decyzji ostatecznych jest płatnością nienależnie pobraną. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał stwierdzenie, że część płatności pobranej przez skarżącego została pobrana nienależnie. W związku z powyższym zasadne było stwierdzenie organu, że P. B. wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji środki nienależne, co skutkowało postaniem obowiązku ich zwrotu. Ta konkluzja organu stanowi istotę sprawy i zasługuje na pełną akceptację.
4.6 Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo dokonano analizy art. 49 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. Zgodnie z jego treścią kierownik odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, tj. w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013. Stosując wynikające z tych przepisów zasady przeliczenia, organ wyliczył równowartość 100 euro, którego to przeliczenia skarżący nie kwestionował.
Tym samym słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie po pierwsze nie zachodziły podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej jednolitej płatności obszarowej i za zazielenienie, i po drugie, że takie podstawy zachodziły w przypadku płatności redystrybucyjnej.
4.7 W art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 przewidziana została możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Sytuacja taka nie zaszła w rozstrzyganej sprawie. Przedmiotowe płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że beneficjent nie prowadził działalności rolniczej na części gruntów zadeklarowanych do płatności. Okoliczność ta ujawniona została już po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności za 2018 r. 4.8 Organ zbadał również kwestię ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 2988/95, który stanowi, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie, jak trafnie ustalono, za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości w przypadku 2018 r. uznać należy dzień złożenia wniosku tj. 14 czerwca 2018 r., a więc upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej w dniu 14 czerwca 2022 r. Zatem czteroletni okres przedawnienia jeszcze nie upłynął, co również prawidłowo stwierdził organ.
4.9 Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo wydał decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
4.10 Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.