Uzasadnienie
Rada Miasta S. uchwałą nr XXXIV/421///2016 z 14 grudnia 2016 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji – deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta S., w § 1 przedłużyła, na wniosek P. w S. Sp. z o.o. obowiązywanie dotychczasowej taryfy na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych na terenie miasta S. na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.446 dalej "u.s.g.") oraz art. 24 ust. 9a ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139).
W uzasadnieniu uchwały podano, że aktualna taryfa na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych na terenie miasta S. obowiązuje do dnia 31 grudnia 2016 r. P. w S.. Sp. z o. o. przedłożyło w dniu 9 listopada 2016 r. wniosek, spełniający wymagane ustawą kryteria tj. określający zakres świadczonych usług oraz warunki uzasadniające przedłużenie obowiązującej taryfy. Przeprowadzona przez przedsiębiorstwo weryfikacja wskazuje, że uzyskanie niezbędnych przychodów gwarantujących utrzymanie ciągłości finansowej usług P. Sp. z o.o. w S. zakresie odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych na terenie S. nie skutkuje koniecznością zmiany cen za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych. Nie ulegają również zmianie warunki jej stosowania i mogą zostać utrzymane na poziomie roku 2016. Aktualnie obowiązująca taryfa za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych wynosi 3,96 zł za 1 m³ ścieków liczony z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni na miesiąc.
Pismem z 29 grudnia 2016 r. A. – Handel Spółka Jawna M. L. i J. L.(Spółka), wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przyjęciu nieprzewidzianej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ceny netto za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej w kwocie 3,69 za metr. Spółka podniosła także niezgodność uchwały z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 185/16.
Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta S.. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzuciła naruszenie art. 27 ust.4 i 5 w zw. z art. 23 i art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zarzuciła ponadto brak podstaw prawnych do podjęcia uchwały podnosząc, że uchwała Rady Miasta S. nr XVIII/168/2015, której stosowanie przedłuża zaskarżona uchwała, została wyeliminowana z obrotu prawnego orzeczeniem WSA w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 185/16. Wyraziła stanowisko, że nie można przedłużać obowiązywania uchwały, której nie ma w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie S. i zmuszona będzie uiszczać niezgodne z prawem opłaty za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych.
Tym samym, w ocenie spółki, posiada interes prawny, który został naruszony poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały. Naruszenie prawa polega na przyjęciu sposobu wyliczenia ceny za odprowadzenie 1 m³ ścieków opadowych i roztopowych w sposób sprzeczny ze sposobem rozliczenia wynikającym z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych ustalanie ilości odprowadzanych ścieków, zatem ustalanie w taryfie sposobu określenia tej ilości jest sprzeczne z ustawą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie jest trafne stanowisko skarżącej, że WSA w Kielcach stwierdzając wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. nieważność uchwały, jednocześnie unieważnił przedłożone przez P. sp. z o.o. taryfy. Podniósł, że taryfy przygotowane przez P. sp. z o.o. stanowią podstawę do zawierania indywidualnych umów z odbiorcami, które mają charakter cywilnoprawny, a których zapisów WSA nie zakwestionował. Ważność umów nie została też zakwestionowana przez sąd powszechny, który wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. w sprawie V GC 461/16 oddalił powództwo przeciwko P. sp. z o.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2016.718 dalej "ustawa p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wedle art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Spółka wniosła skargę na uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stronie przysługuje więc prawo do wniesienia skargi, jeżeli uchwała narusza jej interes prawny, który jest normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem.
Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy na wstępie ocenić, czy uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę kształtuje interes prawny spółki w zaskarżeniu uchwały. W myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków (art. 26 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Kompetencje do określania taryf opłat za wodę ustawodawca przyznał przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy).
Realizacja tego obowiązku jest formą władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Skoro na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy.
Pojęcie interesu prawnego oznacza interes zgodny z prawem i przez prawo chroniony. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Winien bezpośrednio odnosić się do podmiotu kwestionującego uchwałę i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Spółka będąca odbiorcą usług rozliczanych w oparciu o uchwałę dotyczącą podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków legitymuje się niewątpliwie interesem prawnym w jej zaskarżeniu.
Pismem z 29 grudnia 2016 r. Spółka wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, czym została spełniona trzecia przesłanka dopuszczalności skargi.
Kontroli sądu poddana została uchwała Rady Miasta S. Nr XXXIV/421///2016 z 14 grudnia 2016 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji – deszczowej ogólnospławnej na terenie miasta S. na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym i nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny uchwały. Z kolei przepis art. art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków daje radzie gminy uprawnienie do przedłużenia w drodze uchwały, podjętej na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przedłużenie na okres nie dłuższy niż jeden rok może dotyczyć wyłącznie taryf dotychczas obowiązujących (w ich dotychczasowym kształcie).
Zasadą jest, że przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne określa taryfę na rok. (art. 20 ust 1 ustawy o zaopatrzeniu wodę). Definicję legalną taryfy zawiera art. 2 pkt 12 ustawy, stosownie do którego taryfa oznacza zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Wyjaśnienie pojęć ujętych w tej definicji zawarto w wydanym na podstawie art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886 ze zm.).
Taryfa podlega kontroli i zatwierdzeniu w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy o zaopatrzeniu wodę. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 ustawy). Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy, że organ przyjmuje że taryfa odpowiada prawem określonym wymogom i daje podstawę do ich ogłoszenia ((art. 24 ust. 1 ustawy). Niepodjęcie przez radę gminy uchwały zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia taryfy w terminie określonym w ust. 5 skutkuje wejściem jej w życie po upływie 70 dni od złożenia wniosku o zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy).
Z przytoczonego unormowania wynika, że co do zasady warunkiem obowiązywania taryfy jest jej zatwierdzenie w drodze uchwały przez radę gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy rada gminy w terminie wyznaczonym w art. 24 ust. 8 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, nie podejmie stosownej uchwały.
Kontrola legalności uchwały w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy wymaga zatem zbadania czy - obowiązywała uchwała Rady Gminy S. ustalająca taryfy za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji – deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta S. na okres poprzedzający podjęcie przedmiotowej uchwały; czy przedsiębiorstwo wystąpiło do Rady Gminy S. z wnioskiem o przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowych taryf i czy wniosek ten był wystarczająco uzasadniony; czy Rada Gminy S. w sposób prawidłowy uchwaliła wnioskowaną uchwałę.
W przedmiocie zatwierdzenia taryfy na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., Rada Miasta S. podjęła w dniu 18 listopada 2015 r. uchwałę NR XVIII/168/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji – deszczowej ogólnospławnej na terenie miasta S. w której § 1 zatwierdziła cenę netto za odprowadzanie 1 m³ ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej stanowiących własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. Sp. z o. o. w wysokości 3,96 zł/m³ za miesiąc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 185/16 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie to oznacza, że została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała zatwierdzająca taryfę za okres poprzedni - od stycznia do grudnia 2016 r. Z informacji Przewodniczącego Rady Miasta S. wynika, że organ po wydaniu wyroku przez WSA, nie podejmował uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy.
Fakt ten w sposób oczywisty wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż bez istnienia i funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, niemożliwe jest dokonanie przedłużenia okresu jej obowiązywania (obydwie uchwały są ze sobą nierozerwalnie związane). W ocenie Sądu wyeliminowanie wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. uchwały zatwierdzającej taryfę na rok poprzedzający- 2016 i nie podjęcie uchwały w tym przedmiocie na rok 2016, wyłączyło możliwość przedłużenia jej obowiązywania na kolejny 2017 rok.
Zaskarżona uchwała, nie zawiera odniesienia wprost do uchwały zatwierdzającej taryfę na poprzedni okres, nie precyzuje taryfy o przedłużeniu obowiązywania której stanowi. Analiza uzasadnienia uchwały jak również wniosku złożonego przez P. w S. Sp. z o. o. o przedłużenie taryfy nie pozostawia jednak wątpliwości, że uchwała dotyczy taryfy obowiązującej na terenie miasta S. za okres od stycznia do grudnia 2016 r. określającej stawkę 3,96 zł/m³ za miesiąc zatwierdzonej uchwałą NR XVIII/168/2015, której nieważność została stwierdzona wyrokiem WSA w Kielcach. WSA stwierdzając nieważność uchwały XVIII/168/2015 wskazał, że zakres w jakim zatwierdzono taryfę nie był zgodny z unormowaniem art. 24 ust 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, bowiem została zatwierdzona jedynie cena netto, uchwała pomija warunki jej stosowania. Oznacza powyższe, że uchwała zatwierdzająca taryfę obowiązującą w roku poprzedzającym została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, czego skutkiem jest brak aktu zatwierdzającego taryfę, będącego koniecznym wymogiem jej obowiązywania.
Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie jest tym samym uprawnione. Znaczenia dla rozpoznawanej sprawy nie ma wynik postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie roszczeń wynikających z umów cywilnoprawnych.
Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu nie może badać prawidłowości taryfy ustalonej odrębną uchwałą, która była przedmiotem kontroli sądowej i której nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Stąd wszelkie argumenty dotyczące sposobu naliczenia opłaty nie mogły być przez sąd w niniejszym postępowaniu oceniane.
Podsumowując, zaskarżony akt przedłużający czas obowiązywania taryfy, zatwierdzonej uchwałą, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 185/16 narusza przepis art. 24 ust 9a ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które to naruszenie skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), orzeczono na podstawie oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003.221.2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800 ze zm.).