Uzasadnienie
Z. T. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawy"). Pismem z 27 stycznia 2021 r. nr FGŚP.533.1558.2021.AWoj Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach (dalej: dyrektor) poinformował Z. T., że nie spełnia ona ustawowych przesłanek do przyznania świadczeń.
Na powyższą informację Z. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 15gga ust. 11 ustawy, dofinansowanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o które ubiega się skarżąca, jest udzielane na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ustawodawca nie przewidział formy odmowy przyznania świadczeń ani trybu odwoławczego. Mając to na względzie, wobec braku ustawowych przesłanek uprawniających skarżącą do przyznania jej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, określonych w art. 15gga ustawy, dyrektor poinformował stronę o braku możliwości przyznania jej wsparcia, o które wnioskuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Zaskarżona w przedmiotowej sprawie czynność to informacja dyrektora o tym, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczeń, o których mowa w art. 15gga ustawy. W ocenie Sądu, negatywne rozpatrzenie wniosku złożonego przez skarżącą nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością informacja ta nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało, czy zaskarżoną czynność można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 1/ nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ mają charakter zewnętrzny, tj. skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3/ mają charakter indywidualny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5/ muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.– zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 3 p.p.s.a. program Lex).
Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie spełnia kryterium opisanego ww. punkcie nr 4. Zgodnie z art. 15gga ust. 11 ustawy, dofinansowanie wynagrodzeń pracowników udzielane jest na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że przyznanie świadczenia nie wynika z prawa powszechne obowiązującego, lecz z umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy wnioskodawcą a dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Umowa taka ma natomiast charakter cywilnoprawny. Potwierdzeniem tego jest treść art. 15gga ust. 24 ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zawierania, realizacji lub rozwiązywania umów, o których mowa w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany.
To oznacza jednocześnie, że w sprawie przyznania świadczeń i zawarcia umowy o dofinansowanie nie jest spełnione także kryterium opisane w punkcie 5. Jeśli zawierana jest umowa między wnioskodawcą a dyrektorem, to nie można tu mówić o jednostronnym działaniu organu wykonującego administrację publiczną.
W konsekwencji, w przypadku uznania, że brak jest przesłanek do zawarcia takiej umowy, jak uznano w przedmiotowej sprawie, niedopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Skoro źródłem przyznania świadczeń jest umowa cywilnoprawna, wszelkie spory dotyczące odmowy ich przyznania podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to np. art. 15ga ust. 12 czy art. 15gg ust. 26 ustawy. Dodać należy, że w przypadkach tych ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27). W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak np. odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności.
Jeżeli dana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skutkuje to koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.