Uzasadnienie
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor, organ) postanowieniem z 21 lutego 2020 r. nr (...) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Z.T. od decyzji z dnia 15 stycznia 2020r., Nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś. (Kierownik).
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu 14 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w (...) wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek Z.T. o przyznanie płatności na rok 2018. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 16,88 ha położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie (...), w gminie T. (powiat o, województwo ś.) oraz w obrębie (...), w gminie O.Ś., a także w obrębach: G., M. i S., w gminie B. i w obrębach K.I., M.K. oraz N.M., w gminie K. (powiat o., województwo ś.). Wraz z wnioskiem strona złożyła materiał graficzny, na którym wyrysowała położenie działek rolnych.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., Nr (...) przyznał Z.T. jednolitą płatność obszarową w wysokości (...) zł, płatność za zazielenienie w wysokości (...) zł, płatność redystrybucyjną w wysokości (...) zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej (...) zł. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzja ta została skutecznie doręczona stronie w dniu 11 grudnia 2018 r i stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2018 r.
Postanowieniem Nr (...) z dnia 9 września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania dla Z.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 zakończonego decyzją ostateczną Nr (...) z dnia 6 grudnia 2018 r. oraz poinformował stronę o jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o możliwością wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.
Po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym Kierownik wysłał do Z.T. w dniu 15 stycznia 2020 r. pismo określone jako - decyzja Nr (...), które stanowiło nieakt. Przedmiotowy dokument nie zawierał bowiem podpisu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś. lub osoby upoważnionej. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru nieakt ten został skutecznie doręczony stronie w dniu 24 stycznia 2020 r.
Od przedmiotowego dokumentu Z.T. w terminie prawem przepisanym złożyła odwołanie, do którego dołączyła zaskarżone pismo.
Dyrektor podkreślił, że należy odróżnić tzw. nieakt, czyli czynność prawną nieistniejącą od decyzji nieważnych. Powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie wskazał, że elementami konstytutywnymi czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, jest zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął. Nadto wyargumentował, że sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach, a mianowicie: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie.
Nieakt nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzania jego wadliwości. Decyzja nieważna wiąże natomiast do czasu stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 158 kpa. Z uwagi na te skutki istotne jest prawidłowe rozróżnianie decyzji nieważnych i nieaktów czy czynności prawnych nieistniejących.
Z treści art. 134 Kpa wynika, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Dyrektor wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kpa odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 Kpa.
Organ odwoławczy wymieniając elementy składowe decyzji, o których mowa w treści art. 107 § 1 Kpa podkreślił, że jako minimum tych elementów traktuje się cztery składniki takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Dlatego pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest nią, pomimo nieposiadania w pełni warunków formalnych - przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa - gdy pismo to zawiera tylko wymienione minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję. Jeżeli w piśmie brak jest jednego z tych czterech składników, wówczas nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ w formie prawem przewidzianej, tj, z wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem podpis jest warunkiem istnienia decyzji.
Brak podpisu na decyzji przesłanej stronie można dostrzec od razu i stanowi o jej wadliwości i tym samym braku przedmiotu zaskarżenia. Decyzja bez podpisu stanowi bowiem nieakt administracyjny, który nie wiąże organu administracyjnego. Nieakt jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, tzn. nie wywołuje mimo pozorów, jakichkolwiek skutków w sferze prawnej, a zatem jego konsekwencją nie może być powstanie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego. Organ w konsekwencji podkreślił, że nieaktowi nie można przypisać waloru obowiązywania w sensie normatywnym, albowiem nie wiąże on nikogo: ani adresatów, ani podmiotu, który go wydał. W szczególności treścią nieaktu nie są związane sądy ani organy administracji. Nie przysługuje mu również domniemanie ważności.
Na powyższe postanowienie Z.T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a.i art.77 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału sprawy, w wyniku czego nie ustalono, czy aktach sprawy znajdował się podpisany egzemplarz zaskarżonej decyzji organu I instancji, czy tylko egzemplarz decyzji organu I instancji przesłany do skarżącej nie został podpisany, co ma istotne znaczenie, bowiem dla stwierdzenia istnienia ważnej decyzji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis;
- 2) art. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, w wyniku błędnego uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak przedmiotu zaskarżenia z uwagi na przesłanie do skarżącej decyzji organu I instancji, która nie była podpisana.
W uzasadnieniu skargi Z.T. wskazała, że istotą sporu, która legła u podstaw skarżonego postanowienia jest ustalenie organu II instancji, że organ l instancji przesłał do skarżącej decyzję nieopatrzoną podpisem, która to decyzja - zdaniem organu II instancji - stanowi nieakt, projekt decyzji. W konsekwencji organ II instancji uznał, że brak substratu zaskarżenia.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.
Powołując wyrok z dnia 6 marca 2019 r., I GSK 3162/18, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazała, że dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji, konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy.
Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy stronie postępowania wprawdzie został przesłany niepodpisany egzemplarz decyzji, lecz w aktach sprawy znajduje się choć jeden podpisany egzemplarz tej decyzji, to brak podstaw do uznania, że wydana w sprawie decyzja jest nieistniejąca.
Nadto w uzasadnieniu skargi Z.T. wskazała, że organ II instancji, wbrew regulacji z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., nie przeprowadził wszechstronnej oceny materiału sprawy, w wyniku czego nie ustalono, czy aktach sprawy znajdował się podpisany egzemplarz zaskarżonej decyzji organu I instancji, czy tylko egzemplarz decyzji organu l instancji przesłany do skarżącej nie został podpisany. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji wynika, że tylko egzemplarz decyzji przesłany do skarżącej nie został opatrzony podpisem pracownika upoważnionego organu. Organ II instancji w żadnym momencie nie wskazuje, że w aktach sprawy również znajdował się niepodpisany egzemplarz decyzji.
Ponadto z pisma organu I instancji z dnia 11 lutego 2020 r. wynika podobny wniosek. W konsekwencji podkreśliła, że w powołanym piśmie organ I instancji poinformował skarżącą, że przekazana jej decyzja była projektem, gdyż nie zawierała podpisu. Jednak organ I instancji nie wskazał, że w aktach sprawy zalega również niepodpisany egzemplarz decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie Sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 21 lutego 2020 r. nr (...) stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez Z.T. od decyzji z dnia 15 stycznia 2020r., Nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), wprawdzie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Mówiąc inaczej, sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność. Granice te określa - w sprawie niniejszej - postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje sytuacje, w których wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia, jak również wypadki, w których decyzja organu pierwszej instancji z mocy przepisów prawa nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania.
Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Niedopuszczalność odwołania organ wywiódł bowiem z braku przedmiotu zaskarżenia, albowiem stronie został przesłany dokument nie podpisany przez Kierownika lub upoważnioną przez niego osobę. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja bez podpisu stanowi nieakt administracyjny, który nie wiąże organu administracyjnego. Nieakt jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, tzn. nie wywołuje mimo pozorów – jakichkolwiek skutków w sferze prawnej, a zatem jego konsekwencją nie może być powstanie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego.
Elementy składowe decyzji określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a.. Wśród "substratu" decyzji ustawodawca wymienia również podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a.). Podpis stanowi wyraz oświadczenia woli organu administracji publicznej, przez co kształtuje się prawa bądź obowiązki podmiotu administrowanego w ramach opisanych w decyzji administracyjnej. Z tego względu podpis jest kluczowym, gdyż konstytutywnym, elementem decyzji administracyjnej.
Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w ww. przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981 SA 791/81, ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego).
Wobec powyższego uznać należy, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2 poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba).
Zgodnie z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Natomiast w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Mając na względzie brzmienie powyższych przepisów należy wywieźć, że o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu skutecznego jej doręczenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro stronie został doręczony nieakt, dokument bez jednego z elementów koniecznych dla uznania go za decyzję, to nie można przyjąć jakoby decyzja była wprowadzona do obrotu prawnego, a w konsekwencji rozpoczął bieg termin do skutecznego jej zaskarżenia.
Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w aktach sprawy znajduje się podpisany egzemplarz decyzji, albowiem decyzja, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem stronie.
Nie mogą wywołać zatem oczekiwanego skutku zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez organ art. 7, 77 i 134 k.p.a.
W konsekwencji za uprawnione należało uznać stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że doręczenie stronie nieaktu powoduje w konsekwencji brak przedmiotu zaskarżenia.
Nadto odnosząc się do uzasadnienia skargi wskazać należy, że powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r. I GSK 3162/18 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) bez podpisu - w sytuacji braku podważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu).
Natomiast w drugim z powołanych orzeczeń z dnia 19 lipca 2017r., o sygn. akt II GSK 3118/15 Sąd zwrócił uwagę na to, że "uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12)".
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zaznaczenia wymaga, że bezspornym pozostaje fakt doręczenia skarżącej dokumentu zatytułowanego "decyzja" z dnia 15 stycznia 2020 roku, który nie został podpisany przez upoważnionego pracownika organu. Brak ów doprowadził do stanu, w którym dokumentu tego nie można traktować jako decyzji. Jego doręczenie stronie nie powoduje zatem wejścia decyzji do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania.
Dyrektor prawidłowo zatem stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia 15 stycznia 2020r Nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś.
Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę