Uzasadnienie
Zarząd Województwa (Zarząd, IZ) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy [...] nr [...] określającą kwotę wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 31 200 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania przypadającą do zwrotu przez Ł. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł. D..
Zarząd ustalił, że w dniu 5 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Urząd Pracy ogłosił konkurs numer RPSW. 10.04.01-IP.01-26-005/15 w ramach osi priorytetowej 10 otwarty rynek pracy, działanie: 10.4 rozwój przedsiębiorczości i tworzenie nowych miejsc pracy, poddziałanie: 10.4.1 wsparcie rozwoju przedsiębiorczości poprzez zastosowanie instrumentów zwrotnych i bezzwrotnych. W ramach ogłoszonego konkursu, Ł. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Ł. D. złożył w dniu 30 września 2015 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Start do biznesu". Projekt uzyskał 115,5 punktów, został pozytywnie oceniony i wybrany do dofinansowania. W dniu 9 marca 2016 roku Instytucja Pośrednicząca zawarła z beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu nr [...] współfinansowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 - 2020. Zgodnie z umową wnioskodawca zobowiązał się do organizacji wsparcia doradczo - szkoleniowego dla 60 osób, wypłaty 44 osobom jednorazowej dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej (22 500 zł dla każdego uczestnika) oraz wypłaty wsparcia pomostowego dla 44 uczestników projektu przez 6 pierwszych miesięcy prowadzenia przez nich działalności gospodarczej (6 x 1750 zł) dla każdego uczestnika.
Uczestnicy projektu mieli obowiązek utrzymania działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy, a także rozliczenia się z otrzymanej dotacji na jej rozpoczęcie oraz wypłaconego im wsparcia pomostowego. Projekt był realizowany w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r., a na jego wykonanie wnioskodawcy przyznano dofinansowanie w kwocie 1 939 207,32 zł. Cała kwota dotacji została beneficjentowi wypłacona. Następnie, beneficjent przedłożył wniosek końcowy o płatność, w którym wskazał, że "Uczestnik II edycji projektu S.B. nie rozliczył się z przyznanej mu dotacji na założenie działalności gospodarczej oraz dwóch rat wsparcia pomostowego. Beneficjent nie ma z nim kontaktu ani osobistego, ani telefonicznego. Pisma wysyłane do niego wracają z adnotacją "nie pobrano w terminie", "że przekazał dokumentację B. i wszelkie informacje radcy prawnemu, który po zapoznaniu się z dokumentami nadał odpowiedni bieg sprawie, zgodnie z procedurą przewidzianą w umowie i wystosował do uczestnika pismo z wezwaniem do zwrotu przekazanych środków w dniu 29 listopada 2017 roku".
Wskazał także, że w trakcie trwania projektu, wnioskodawca sygnalizował kłopoty związane z zajęciem przez komornika dofinansowania wypłaconego S.B.. Uczestnik ten zamknął działalność gospodarczą w terminie krótszym niż przewiduje to umowa o przyznanie wsparcia finansowego.
Na skutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Instytucja Pośrednicząca wydała w dniu 2 lipca 2019 r. decyzję określającą zwrot od beneficjenta kwoty 31 200 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z brakiem rozliczenia przez uczestnika projektu otrzymanej dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz kwoty dwóch rat wsparcia pomostowego, jak również zaprzestaniem działalności gospodarczej przed upływem 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy, wydatki te należało uznać za niekwalifikowalne, a beneficjent był zobowiązany zwrócić w/w kwotę niezwłocznie na rachunek projektu. Zdaniem organu I Instancji, nie ma znaczenia to czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, oraz czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były od niego zależne. W razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 207 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2019.869) –,,u.f.p." organ nie bada winy, czy też zamiaru wnioskodawcy, jego dobrej lub złej wiary.
W u.f.p. nie przewidziano bowiem żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Organ podkreślił, że beneficjent podpisując umowę otrzymuje bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 u.p.f. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami. W tym stanie rzeczy, beneficjent naruszył § 15 umowy, który stanowi odwołanie do art. 207 u.f.p. Tym samym, nie zrealizowanie przez wnioskodawcę umowy polegające na braku zwrotu wydatków bezpośrednich i pośrednich uznanych za niekwalifikowalne, stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.
Rozpoznając odwołanie IZ wskazała, że w pierwszej kolejności zbadała, czy w niniejszej sprawie zasadny jest wniosek pełnomocnika strony dotyczący zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Organ, mając na uwadze art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., uznał, że powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ustalenie, czy w tym postępowaniu egzekucyjnym dojdzie do zaspokojenia wierzyciela (beneficjenta) nie ma znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Nawet gdyby uznać, że to konkretnie postępowanie egzekucyjne okaże się bezskuteczne, to w żadnym razie nie można wykluczyć skuteczności innego postępowania w przyszłości.
Następnie organ odwoławczy przystąpił do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy, w zakresie zbadania czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu dotacji, czy też zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej dochodzenia. Jednocześnie podkreślił, że kluczowym dla sprawy zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy organ może żądać od strony zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy to nie odwołujący bezpośrednio wykorzystał ją w sposób niezgodny z celem projektu i procedurami wskazanymi w umowie, regulaminie, wytycznych WUP w sprawie udzielania pomocy na rozwój przedsiębiorczości, wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 -2020, wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (MR/2014-2020/23(03). Podczas gdy strona stoi na stanowisku, że wywiązała się w sposób należyty ze swoich obowiązków, a to uczestnik projektu nie dochował wymagań wynikających z umowy.
Wyjaśniając sporne zagadnienie, IZ przeanalizowała wniosek, regulamin, umowę oraz wytyczne o których mowa w poprzednim akapicie. Następnie przytoczyła istotną treść:
- - Podrozdziału 4.2 pkt 4 lit. f wytycznych w sprawie rynku pracy: "działalność gospodarcza rozpoczęta w ramach projektu jest prowadzona co najmniej przez okres 12 miesięcy do dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS), przy czym do okresu prowadzenia działalności gospodarczej zalicza się przerwy w jej prowadzeniu z powodu choroby lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego ";
- - pkt 2.2 lit b wytycznymi WUP w sprawie udzielania pomocy na rozwój przedsiębiorczości: "Środki na rozwój przedsiębiorczości mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków umożliwiających funkcjonowanie nowego przedsiębiorstwa, zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014-2020".;
- - pkt 2.3 pkt 7 w/w wytycznych: "Wnioskodawca jest odpowiedzialny za monitorowanie prawidłowości wydatkowania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych".
W świetle powołanych wytycznych, zdaniem IZ dofinasowanie nie mogło zostać wykorzystane na inny cel, niż wydatki związane z funkcjonowaniem nowego przedsiębiorstwa. Podczas gdy w przedmiotowej sprawie dotacja została wykorzystana sprzecznie z przeznaczeniem — zarówno dofinansowanie na rozpoczęcie działalności gospodarczej, jak i dwie raty wsparcia pomostowego wpłynęły na rachunek uczestnika, który został zajęty przez komornika. S. B. nie przeznaczył tych środków na cele związane z działalnością gospodarczą, tym samym nie miał możliwości rozliczenia się z przyznanej dotacji i tego nie zrobił.
Co więcej, zakończył działalność gospodarczą po niespełna 5 miesiącach od jej zarejestrowania (działalność gospodarczą prowadził od 12 grudnia 2016 roku do 1 maja 2017 roku), a zatem posiadał wpis w CIDG krócej od minimalnego okresu przewidzianego w projekcie, tj. 12 miesięcy. Przy czym, Zarząd podkreślił, że beneficjent nie kwestionuje w/w ustaleń. Wątpliwości wzbudza natomiast ocena prawna tych okoliczności, tj. czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością, a jeżeli tak to czy odpowiada za nią wnioskodawca.
Następnie Zarząd zdefiniował pojęcie nieprawidłowości odwołując się do art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu UE - nr 1303/2013, zgodnie z którym: "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Dlatego zdaniem organu, aby można było mówić o zaistnieniu nieprawidłowości, muszą łącznie zostać spełnione następujące warunki: 1) naruszenie przepisów prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, 2) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 3) wywarcie lub potencjalna możliwość wywarcia szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W ocenie IZ, w realiach niniejszej sprawy doszło do powstania nieprawidłowości, która może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii, poprzez wydatkowanie środków finansowych pochodzących z UE niezgodnie z przeznaczeniem oraz niezgodnie procedurami wskazanymi w art. 184 u.f.p. tj. z wytycznymi WUP w sprawie udzielania pomocy na rozwój przedsiębiorczości, wytycznymi w sprawie rynku pracy, wytycznymi w zakresie kwalifikowalności, regulaminem, wnioskiem oraz u.f.p. IZ podkreśliła, że strona naruszyła § 20 ust. 2 umowy, zgodnie z którym "Beneficjent ponosi odpowiedzialność za realizację projektu zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi oraz właściwymi wytycznymi. "
Organ wskazał, że dotacja przekazana uczestnikowi S.B. została wydatkowana na spłatę jego długu, nie był to zatem wydatek niezbędny do realizacji celów projektu i nie został poniesiony w związku z realizacją projektu. Beneficjent nie zachował również zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, ponieważ dofinansowanie przekazane w/w uczestnikowi nie miało wpływu na funkcjonowanie nowego przedsiębiorcy, nie doprowadziło też do zwiększenia liczby mikroprzedsiębiorstw tworzonych przez osoby bezrobotne i bierne zawodowo, ani do trwałości samozatrudnienia (uczestnik nie prowadził działalności nawet przez minimalny założony okres, tj. 12 miesięcy). Beneficjent, a nie uczestnik odpowiada wobec IZ za wydatkowanie przekazanych mu środków finansowych. Pomoc z budżetu UE została wykorzystana w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami gospodarowania środkami publicznymi, tj. oszczędności, efektywności, celowości.
Bez wątpienia wydatkowanie środków z budżetu UE na finansowanie prywatnych długów uczestnika, spowodowało szkodę w budżecie UE. Szkodę tę należy określić na kwotę związaną z dotacją przyznaną uczestnikowi, tj. 31 200 zł. Środki zostały wydatkowane, a nie nastąpił żaden efekt w postaci zwiększenia liczby przedsiębiorców oraz zmniejszenia grupy bezrobotnych. Skoro dofinansowanie zostało zużytkowane niezgodne z przeznaczeniem, a została spełniona także trzecia z przesłanek wskazująca na prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwego wpływu na budżet Unii, poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, w związku z niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego (beneficjenta) - to została spełniona przesłanka żądania jego zwrotu wskazana w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
W związku z powyższym, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa), w przypadku wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości, po stronie Zarządu istniał obowiązek podjęcia odpowiednich działań o których mowa w ust. 9 lub 11 tej ustawy. Organ wskazując na zapisy umowy przedstawił i omówił kwestię rozliczenia kosztów pośrednich związanych z niekwalifikowalnym wydatkiem. Ponadto stwierdził, że brak winy beneficjenta w wyborze uczestnika projektu nie powoduje braku odpowiedzialności za wydatkowanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Wyłącznie bowiem wnioskodawca dysponuje narzędziami pozwalającymi na odzyskanie nieprawidłowo wydatkowanej kwoty dofinasowania od uczestnika. W żadnym razie takiej możliwości nie ma organ. W sytuacji, gdyby IZ odstąpiła od dochodzenia od beneficjenta części dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, zamknęłaby sobie tym samym drogę do odzyskania tych środków w ogóle.
IZ zwróciła uwagę, że nie łączy ją ze S. B. żaden stosunek prawny, na podstawie którego mogłaby skierować do niego roszczenie o zwrot. Zaś takimi narzędziami dysponuje beneficjent. To on zawarł umowę z uczestnikiem, a następnie przekazał mu dofinansowanie na rozpoczęcie działalności gospodarczej i dwie raty wsparcia pomostowego. Wreszcie to beneficjent zabezpieczył sobie możliwość dochodzenia należności z więżącej go z uczestnikiem umowy, przy wykorzystaniu zabezpieczenia w postaci weksla z poręczeniem. Wnioskodawca podjął on czynności zmierzające do odzyskania nieprawidłowo spożytkowanego dofinansowania - wypełnił weksel, przeprowadził postępowanie sądowe i uzyskał tytuł wykonawczy, na podstawie, którego wszczął pod koniec lipca 2019 r. postępowanie egzekucyjne. W wyniku takiego postępowania, ma niewątpliwie możliwość odzyskania dofinansowania. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdyby odstąpił od wydawania decyzji o zwrocie, a beneficjent wyegzekwował swoją wierzytelność od dłużnika (uczestnika), będzie wzbogacony względem budżetu UE.
IZ dbając o dobro finansów publicznych nie może dopuścić do zaistnienia takiej sytuacji. Beneficjent powinien dochodzić zwrotu zobowiązania także od poręczyciela wekslowego, z niezrozumiałych dla organu przyczyn, skierował pozew, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne jedynie przeciwko wystawcy weksla - tj. uczestnika. Nie uzyskał tytułu wykonawczego na poręczyciela, zawęził sobie zatem krąg osób od których może dochodzić wierzytelności. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że odwołujący powinien tak prowadzić projekt, żeby nie doszło w nim do nieprawidłowości, a w przedmiotowej sprawie z całą pewnością mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanek wyczerpujących definicję "nieprawidłowości" zawartą w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu UE.
Zdaniem organu odwoławczego nie doszło zatem do naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Na powyższą decyzję Ł. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia 12 listopada 2019 r. o stanie prowadzonej przez niego egzekucji przeciwko uczestnikowi projektu - na okoliczność braku możliwości skutecznego wyegzekwowania należności przez skarżącego. Storna sformułowała następujące zarzuty naruszenia:
- 1) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. - poprzez uznanie, że środki przeznaczone na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i podlegają one zwrotowi przez beneficjenta, podczas gdy skarżący nie dopuścił się naruszenia procedur i nie ponosi winy za nie wywiązanie się z postanowień umownych przez uczestnika projektu;
- 2) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności brak zbadania i określenia, czy beneficjent postępował prawidłowo na poszczególnych etapach wynikających z umowy zawartej z uczestnikiem projektu oraz czy zabezpieczenie tej umowy stanowiło poręczenie wekslowe;
- 3) art. 80 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że beneficjent nie spełnił wymogu prowadzenia projektu w sposób, aby nie doszło w nim do nieprawidłowości przy jednoczesnym braku wskazania w jakich konkretnie działaniach lub zaniechaniach beneficjenta organ dopatruje się nieprawidłowości;
- 4) art. 80 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że beneficjent ma możliwość odzyskania wierzytelności od uczestnika, podczas gdy wniosek ten pozostaje w zupełnej sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, albowiem z materiału dowodowego wynika, iż egzekucja prowadzona przez beneficjenta jest całkowicie bezskuteczna i w świetle innych zobowiązań uczestnika, w tym korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia, oraz jego sytuacji majątkowej jest wręcz nieprawdopodobne, by ich odzyskanie należności przez Beneficjenta było możliwe w przyszłości;
- 5) art. 80 K.p.a. oraz poczynienie błędnych ustaleń, że beneficjent zawęził sobie krąg osób, od których może dochodzić wierzytelności wskutek nieuzyskania tytułu wykonawczego na poręczyciela, podczas gdy w sprawie nie doszło do ustanowienia poręczenia wekslowego;
- 6) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. - poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i wskazania naruszenia których procedur dopuścił się beneficjent;
- 7) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w sprawie za sygn. akt [...].
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie niewystarczające jest ogólne stwierdzenie, że wydatek poniesiony ze środków projektu na wsparcie dla uczestnika projektu S. B. został wykorzystany sprzecznie z przeznaczeniem, a zatem został wykorzystany na inny cel, niż wydatki związane z funkcjonowaniem nowego przedsiębiorstwa. Istotne jest bowiem zbadanie i określenie czy beneficjent postępował prawidłowo na etapach udzielenia uczestnikowi wsparcia, tj.: rekrutacji uczestnika, wsparcia doradczo-szkoleniowego, przyznania środków wsparcia, w tym oceny przedstawionych dokumentów.
Zdaniem skarżącego, organ zaniechał dokładnego ustalenia jakie zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy ujęte zostało w umowach z uczestnikiem projektu S.e B.. W tym zakresie organ, oprócz opierania się na literalnym brzmieniu zapisów umowy zawartej z uczestnikiem, że zabezpieczeniem jest weksel z poręczeniem wekslowym, podczas gdy z pozostałych dokumentów stanowiących materiał dowodowy w sprawie brak było informacji o ustanowieniu takowego zabezpieczenia. Organ nie przeprowadził dowodu z treści dokumentów składanych przez uczestnika projektu na etapie rekrutacji i zawarcia umowy, a w szczególności z brzmienia weksla i deklaracji wystawcy weksla in blanco. Powyższa okoliczność prowadziła następnie do błędnej oceny zgromadzonego w niepełnym zakresie materiału dowodowego i ustalenia, że beneficjent zawęził sobie krąg osób, od których może dochodzić wierzytelności wskutek nieuzyskania tytułu wykonawczego na poręczyciela, podczas gdy w sprawie nie doszło do ustanowienia poręczenia wekslowego.
W ocenie skarżącego, organ w sposób nieuprawniony doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością. Strona skarżąca wskazała, że uzasadnienie w powyższym kształcie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., które obliguje organ do pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i wskazania naruszenia których procedur dopuścił się beneficjent. Nie da się naruszyć przepisu umowy wskazującego na ponoszenie odpowiedzialności za realizację projektu - albo się tą odpowiedzialność (na skutek ustalenia spełnienia się przesłanek tej odpowiedzialności) ponosi, albo też nie. Argumentacja zaś, że wydatek nie spełnia kryteriów uznania go za kwalifikowany i nie został poniesiony w związku z realizacją projektu jest także dla uzasadnienia tej przesłanki nieprawidłowa. Mogłaby co najwyżej stanowić uzasadnienie spełnienia przesłanki żądania zwrotu wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie można mówić w ogóle o zaistnieniu drugiej przesłanki w postaci działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego polegającego na poczynieniu wydatków na cele niezwiązane z założeniem działalności gospodarczej przez uczestnika oraz z funkcjonowaniem przedsiębiorcy przez 6 pierwszych miesięcy jej prowadzenia i nie rozliczenia się z otrzymanego dofinansowania. Wszak w niniejszej sprawie to nie Beneficjent przekazał środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej na konto komornika sądowego, beneficjent nie miał w ogóle wiedzy o toczącym się przeciwko uczestnikowi jakimkolwiek postępowaniu (czy o zapłatę, czy egzekucyjnym). Beneficjent przekazał środki stanowiące wsparcie bezpośrednio uczestnikowi z celem przeznaczenia ich na realizację udzielonego wsparcia, ponieważ do takiego zachowania obligowały go zapisy projektu i umowy zawartej z uczestnikiem.
Według skarżącego w sprawie nie budzi wątpliwości, że to nie on poczynił wydatki na cele niezwiązane z projektem, a zatem nie dopuścił się wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem. Dlatego nie ponosi winy za nie wywiązanie się z postanowień umownych wynikających z umowy o dofinansowanie w zakresie rozliczenia projektu w związku z udziałem uczestnika projektu S. B.. Skarżący podkreślił, że informował organ o problemach związanych z realizacją projektu spowodowaną trudnościami w kontakcie z uczestnikiem projektu S. B. i działaniach podjętych w celu nawiązania kontaktu z ww. uczestnikiem oraz przywrócenia stanu faktycznego zgodnego z zawartą z uczestnikiem umową. Z dokumentacji projektowej wynika, że uczestnik projektu S. B. spełniał kryteria i został zasadnie zakwalifikowany do udziału w Projekcie. Proces rekrutacji przeprowadzony został prawidłowo, a zgromadzone dokumenty potwierdzają, że nie doszło w tym zakresie do zaniedbań ze strony beneficjenta.
Nadto skarżący w pełni wykorzystał możliwość egzekucji nieprawidłowo wydatkowych środków, jakie dawała mu forma zabezpieczenia, którą był wystawiony przez uczestnika weksel. Etap ten przeprowadzony został z zachowaniem staranności i wyczerpaniem wszelkich możliwości wyegzekwowania należności. Egzekucja prowadzona przez beneficjenta jest całkowicie bezskuteczna. A zatem, skarżący należycie wywiązał się ze swoich obowiązków, podczas gdy to uczestnik projektu nie dochował postanowień wynikających z zawartej umowy.
W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie datowanym na 10 czerwca 2020 r. (15 czerwca 2020 r. data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) pełnomocnik skarżącego, wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.: postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. J.P. z dnia 18.02.2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz zarządzenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym J.P. z dnia 19.03.2020 r. o zwrocie tytułu wykonawczego - na okoliczność bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz braku możliwości wyegzekwowania należności przez skarżącego, poszukiwania dłużnika przez Policję.
W piśmie tym strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i odniosła się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.
Sąd na rozprawie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019 r.2325 ze zm.) - "P.p.s.a." Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu Województwa z [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Marszałka Województwa z [...] określającą kwotę wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 31 200 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania przypadającą do zwrotu przez Ł. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Ł. D..
Z treści art. 207 ust.1 pkt. 2 i art.184 ust.1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów oraz projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt.2 i 3 tej ustawy (m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury" o których mowa w art.184 ust.1 wymienionej ustawy to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem.
Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu UE nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt. 36 rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
W niniejszej sprawie IZ zarzuciła skarżącemu naruszenie: postanowień umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych WUP w sprawie udzielania pomocy na rozwój przedsiębiorczości, wytycznych w sprawie rynku pracy, wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz regulaminu - do których stosowania zobowiązał się także w umowie.
Istota sporu dotyczy zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu części dofinansowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi realizacji i rozliczenia projektu z uczestnikiem projektu – S. B. W ustalonym stanie faktycznym organ rozważał, czy stwierdzone naruszenie umowy oraz wytycznych kwalifikowalności wydatków poniesionych w związku z powierzeniem przez skarżącego realizacji projektu uczestnikowi, było na tyle istotne, że mogło uzasadniać zwrot dofinansowania w wysokości orzeczonej w decyzji.
W ocenie Sądu, skarżący naruszył procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, co w pełni uzasadnia zwrot.
W rozpatrywanej sprawie niesporną okolicznością, jest zawarcie przez skarżącego z IZ umowy o dofinansowanie projektu polegającego na zobowiązaniu się Ł. D. do organizacji wsparcia doradczo - szkoleniowego dla 60 osób, wypłaty 44 osobom jednorazowej dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej (22 500 zł dla każdego uczestnika) oraz wypłaty wsparcia pomostowego dla 44 uczestników projektu przez 6 pierwszych miesięcy prowadzenia przez nich działalności gospodarczej (6 x 1750 zł) dla każdego uczestnika. Uczestnicy projektu mieli obowiązek utrzymania działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy, a także rozliczenia się z otrzymanej dotacji na jej rozpoczęcie oraz wypłaconego im wsparcia pomostowego. Projekt był realizowany w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r., a na jego wykonanie wnioskodawcy przyznano dofinansowanie w kwocie 1 939 207,32 zł, która to kwota dotacji została beneficjentowi wypłacona.
Poza sporem jest także stwierdzony brak rozliczenia się przez uczestnika II edycji projektu S. B. z przyznanej mu dotacji na założenie działalności gospodarczej oraz dwóch rat wsparcia pomostowego wraz z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przed upływem 12 miesięcy. Okoliczność ta z kolei podlegała ocenie organu w kontekście obciążenia skarżącego jako głównego beneficjenta dofinasowania odpowiedzialnością za wykorzystanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zwrotowego wynika, że dotacja przekazana S. B. została wydatkowana na spłatę jego długu i uczestnik zakończył działalność gospodarczą po niespełna 5 miesiącach od jej zarejestrowania, to prawidłowa jest ocena organu, że nie był to wydatek niezbędny do realizacji celów projektu oraz nie został poniesiony w związku z realizacją projektu. Przy czym należy powyższe ustalenia uznać za niesporne.
Skarżący także nie kwestionuje powyższych ustaleń. Sporna jest natomiast ocena prawna dokonana przez organ w przedmiocie spełnienia przesłanek do orzeczenia zwrotu części dofinansowania. Podkreślić należy, że wynik oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w kontekście jego zgodności z art. 2 pkt 36 rozporządzenia, determinuje rozstrzygniecie niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, zasadnie sporna kwota dofinansowania została uznana za niekwalifikowaną w świetle wytycznych kwalifikowalności wydatków. Skarżący jako jej beneficjent przez to, że wybrany przez niego uczestnik nie przeznaczył dotacji na wsparcie własnego przedsiębiorstwa tylko na prywatne cele, nie zrealizował zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Przekazane temu uczestnikowi dofinansowanie nie miało wpływu na funkcjonowanie nowego przedsiębiorcy, nie doprowadziło też do zwiększenia liczby mikroprzedsiębiorstw tworzonych przez osoby bezrobotne i bierne zawodowo, ani do trwałości samozatrudnienia. Taki sposób realizowania projektu w zakresie współpracy z danym uczestnikiem pozostawał w oczywistej sprzeczności z postanowieniami podrozdziału 4.2 pkt 4 lit. f wytycznych w sprawie rynku pracy. Zgodnie z którymi: "działalność gospodarcza rozpoczęta w ramach projektu jest prowadzona co najmniej przez okres 12 miesięcy do dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS), przy czym do okresu prowadzenia działalności gospodarczej zalicza się przerwy w jej prowadzeniu z powodu choroby lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego".
Także zaistniała sytuacja pozostaje w sprzeczności z treścią pkt 2.2 lit b wytycznych WUP w sprawie udzielania pomocy na rozwój przedsiębiorczości: "Środki na rozwój przedsiębiorczości mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków umożliwiających funkcjonowanie nowego przedsiębiorstwa, zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014-2020". Wypłacone dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z ww wytycznymi, bo na sfinansowanie prywatnych długów uczestnika, a zatem w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami gospodarowania środkami publicznymi, tj. oszczędności, efektywności, celowości. W konsekwencji taki sposób wykorzystania środków publicznych, spowodowało szkodę w budżecie UE, którą organ prawidłowo określił na kwotę związaną z dotacją przyznaną uczestnikowi - 31 200 zł.
Kontynuując ocenę prawną faktów zaistniałych w sprawie, w kontekście tego czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością, a jeżeli tak to czy odpowiada za nią skarżący, to należy wskazać, że IZ wyjaśniając sporne zagadnienie, przeanalizowała wniosek, regulamin, umowę oraz wytyczne. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji przedmiotem swoich analiz uczynił również powyższe dokumenty i procedury wiążące strony umowy o dofinansowanie. Wniosek Sądu, oparty na analizie stanu faktycznego oraz obowiązujących w tym konkretnym przypadku procedurach, jest zbieżny z wnioskiem organów, że to na skarżącym jako głównym beneficjencie przyznanego dofinansowania, spoczywa odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu i wykorzystanie przeznaczonych na ten cel środków z UE.
W ocenie Sądu całkowicie błędna jest argumentacja skargi, według której skarżący nie poczynił wydatki na cele niezwiązane z projektem, a zatem nie dopuścił się wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem i dlatego nie ponosi winy za niewywiązanie się z umowy w zakresie rozliczenia projektu w związku z udziałem uczestnika S. B.. Stosownie do § 7 ust. 1 umowy, na beneficjencie spoczywa obowiązek realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości. Na beneficjencie ciąży również obowiązek monitorowania i osiągnięcia wskaźników zgodnie z właściwymi wytycznymi co potwierdza z kolei § 6 ust. 1 umowy.
Należy przypomnieć, że zgodnie z: pkt 2.3 pkt 7 w/w wytycznych: "Wnioskodawca jest odpowiedzialny za monitorowanie prawidłowości wydatkowania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych"; § 20 ust. 2 umowy: "Beneficjent ponosi odpowiedzialność za realizację projektu zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi oraz właściwymi wytycznymi. W umowie i w wytycznych uznanych jako procedury nie ma wzmianki, aby ta odpowiedzialność obejmowała także uczestników projektu, a w tym samym S.B..
W ustalonym stanie faktycznym możliwość obciążenia odpowiedzialnością skarżącego nie może zatem budzić wątpliwości, co też wynika wprost z powołanych wyżej wytycznych oraz postanowień umowy, uznanych za procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p.
Istotne dla oceny spornego zagadnienia są również postanowienia umowy regulujące zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy, które obciążają i jednocześnie chronią wyłącznie skarżącego. Strony w § 18 ust. 1 umowy, uzgodniły, że zabezpieczeniem prawidłowej realizacji decyzji jest składany przez beneficjenta weksel in blanco wraz z wypełnioną deklaracją wystawcy in blanco. Analiza akt sprawy, co też nie jest sporne między stronami, potwierdza skorzystanie przez skarżącego z takiej formy zabezpieczenia. W aktach sprawy znajdują się także inne dokumenty potwierdzające powyższy fakt, którymi są pismo strony z 11 lipca 2018 r. skierowane do S. B. - wezwanie do wykupu weksla stanowiącego zabezpieczenie prawidłowej realizacji przedmiotowej umowy oraz nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym z weksla Sądu Rejonowego z [...] sygn. [...]
W trakcie realizacji umowy, mimo występujących nieprawidłowości w zakresie współpracy z uczestnikiem S. B., nie doszło do zmiany umowy w formie aneksu. Ocena zachowania skarżącego w kontekście jego odpowiedzialności za zaniedbania uczestnika, dokonana została dopiero w momencie końcowego rozliczenia projektu. Zgłaszając wniosek końcowy skarżący, wskazał na jednoznaczne przyczyny z powodu których środki dotacji przeznaczone dla uczestnika nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
Z przytoczonych procedur nie wynika nakazanie badania czy strona umowy przyczyniła się i jeżeli tak to w jakim stopniu do powstania szkody. Jak wykazano to beneficjent, a nie uczestnik odpowiada wobec IZ za wydatkowanie przekazanych mu środków finansowych. Skoro, jak dowiodło postępowanie, transze były realizowane, środki zostały wydatkowane, a nie nastąpił żaden efekt w postaci zwiększenia liczby przedsiębiorców oraz zmniejszenia grupy bezrobotnych, to dofinansowanie zostało zużytkowane niezgodne z przeznaczeniem. Została tym samym została spełniona trzecia z przesłanek wskazująca na prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwego wpływu na budżet Unii, poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, w związku z niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego (beneficjenta). W świetle powyższego zaistniała podstawa faktyczna żądania jego zwrotu w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.
Bez znaczenia w świetle postanowień umowy i wytycznych, są powoływane przez skarżącego fakty związane z brakiem kontaktu osobistego, ani telefonicznego z uczestnikiem, zwrotem pism wysyłanych do niego z adnotacją "nie pobrano w terminie". Przede wszystkim z żadnych powołanych i analizowanych podstaw prawnych (procedur), nie wynika aby przesłanką do obciążenia odpowiedzialnością strony był wynik prowadzonego na jej wniosek postępowania egzekucyjnego zmierzającego do odzyskania wypłaconych kwot od uczestnika S. B..
Skoro przesłanką zwrotu jest stwierdzenie nieprawidłowości w działaniu beneficjenta, to niezasadne są zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w sprawie za sygn. akt [...]. Z tej również przyczyny Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. odmówił przeprowadzenia dowodu z dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego, jako zbędnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, wyjaśnienia organu odnoszące się do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zasługują w pełni na akceptację.
Wbrew zarzutom skargi organ dokonał koniecznych ustaleń co do istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy w oparciu o dowody, które poddał ocenie, następnie dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przy tym nie naruszając przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 10 K.p.a. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., ponieważ treść zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienia faktyczne i prawne, w szczególności wyjaśnia podstawy prawne decyzji i wskazuje jakie to procedury beneficjent naruszył. Skarga także polemizuje poprzez zarzuty i ich motywy z stanowiskiem organu, koncentrując się głównie na ocenie stanu faktycznego, a nie na podważaniu faktów związanych z niezrealizowaniem umowy w zakresie współpracy skarżącego z uczestnikiem. Ustalenia organów w powyższym zakresie Sąd, jako prawidłowe przyjął za podstawę swoich rozważań prawnych.
W konsekwencji powyższej oceny, Sąd nie stwierdza naruszenia - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art.184 ust.1 u.f.p. Organ prawidłowo bowiem przyjął, że wystąpiły w realizacji umowy nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia skutkujące obowiązkiem zwrotu przez skarżącego środków dofinansowania w ustalonej kwocie.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.