Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 183/20

Uzasadnienie

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor Agencji) decyzją z (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (Kierownik Agencji) z (...) nr (...) w sprawie przyznania Z.C. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.

Dyrektor wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW", ustawę z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz.U.2020.217), dalej "Ustawa" oraz przepisy unijne.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu stało się pomniejszenie płatności ONW z powodu wykluczenia z płatności powierzchni o łącznej wielkości 0,13 ha.

Z powyższym wykluczeniem strona się nie zgadza "gdyż nie odpowiadają one stanowi faktycznemu". W ocenie Dyrektora Agencji stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie. Grunty rolne kwalifikujące się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmują: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych, zalesionych w ramach PROW 2007-2013 (schemat I -Zalesianie gruntów rolnych) oraz PROW 2014 -2020.

Z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 wynika, że nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia (UF.) Nr 1306/2013. Na gruncie przepisów prawa krajowego wymóg ten został określony w art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy. Jednym z warunków przyznania płatności rolnych jest użytkowanie przez wnioskodawcę gruntów zgłoszonych do płatności, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością. Dofinansowanie przysługuje do rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do płatności. Dla potrzeb pomocy decydujące kwalifikujące znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu wykorzystywany rolniczo. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana na podstawie dostępnego materiału sprawy, a pojęcie działki rolnej nie musi być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej.

W sprawie kontrolę administracyjną przeprowadzono w oparciu system informacji geograficznej, w tym w oparciu o powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Wskazana powierzchnia MKO przedmiotowych działek kwalifikująca się do płatności rolnych została ustalona na podstawie aktualnej ortofotomapy - data wykonania zdjęcia 7 sierpnia 2018 r. Wyznaczona powierzchnia MKO obowiązuje od 6 lutego 2019 r. dla działki ewidencyjnej nr 134 oraz od 28 maja 2019 r. dla działki ewidencyjnej nr 182. Podstawowym materiałem wykorzystywanym przez ARiMR do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni jest ortofotomapa, będąca elementem systemu identyfikacji działek rolnych.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, organ dokonał ponownej weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla spornych działek na rok 2019. Z obrazu ortofotomapy wynika, że na działkach ewidencyjnych nr 134 i 182 została uwzględniona pełna powierzchnia kwalifikująca się do płatności. Stwierdzono w sposób jednoznaczny, że powierzchnia uprawniona do płatności za rok 2019 dla działki ewidencyjnej nr 134 wynosi 0,22 ha, a dla działki ewidencyjnej nr 182 wynosi 1,29 ha. Poprawność wyznaczonej powierzchni MKO została zweryfikowana również w oparciu o zdjęcie satelitarne pozyskane z portalu Google earth wykonane w maju 2019 r. W wyniku ponownego sprawdzenia wyznaczonych do płatności powierzchni stwierdzono, że różnicę w stosunku do powierzchni zgłoszonej do płatności dla działki ewidencyjnej nr 134 stanowi powierzchnia zadrzewiona i zakrzaczona umiejscowiona w północno-zachodniej części działki.

W przypadku działki ewidencyjnej nr 182 powierzchnię wykluczoną z płatności stanowi również powierzchnia zadrzewień i zakrzaczeń umiejscowiona głównie w środkowej i południowej części działki. Organ stwierdził, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 zgłosił zmianę użytkowania obu działek ewidencyjnych nr 134 i 182 poprzez naniesienie jej na załączniki graficzne. W wyniku rozpatrzenia uwag strony, dla działki ewidencyjnej nr 182 pomniejszono powierzchnię zadrzewień, oznaczono drzewa wolnostojące (nie mające wpływu na powierzchnię MKO), a aktualna powierzchnia MKO wynosi 1,29 ha.

Natomiast w przypadku działki ewidencyjnej nr 134 nie stwierdzono podstaw do zmiany powierzchni MKO - w oparciu o zdjęcia satelitarne i aktualną ortofotomapę stwierdzono, że powierzchnia zadrzewiona i zakrzaczona nie zmniejszyła się. Wobec poczynionych działań, o których mowa powyżej, organ stwierdził, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru została wyznaczona prawidłowo i brak jest podstaw do jej zmiany. Wyniki kontroli administracyjnej nie pozwalały na uznanie, że na całej zadeklarowanej powierzchni (dotyczy spornych działek), zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez rolnika, działalność rolnicza, uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Okoliczności te oznaczały brak możliwości przyznania wnioskodawcy płatności w żądanej wysokości na rok 2019. Wynika to w szczególności z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm.).

Obszar wykluczony z płatności nie był do nich uprawniony, ponieważ niemożliwe było uznanie tego obszaru za grunty, będące kwalifikującymi się hektarami do płatności za rok, którego dotyczył wniosek (art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1307/2013). Odnośnie zakwestionowanych gruntów przyjęto, że nie były one: 1. użytkami rolnymi (art. 4 ust. 1 pkt e-k);

1. 2. uprawnioną do płatności częścią gospodarstwa rolnego strony (art. 4 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Nr 1307/2013);
2. 3. terenem, na którym była prowadzona działalność rolnicza w okresie, którego dotyczył wniosek strony (art. 4 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Nr 1307/2013). Ponadto należy stwierdzić, że sytuację, w której na danej działce rolnej znajdują się niewielkie obiekty lub roślinność nie związana bezpośrednio z działalnością rolniczą, regulują art. 9 ust. 1-2 Rozporządzenia Nr 640/2014 oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U.2015.336 ze zm.). Podkreślić należy, że zakwestionowany w sprawie obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków, umożliwiających przyznanie płatności do tego terenu. W szczególności obszar ten nie stanowił uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10), nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew i krzewów (art. 4 lit. j Rozporządzenia Nr 1307/2013). Nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności i nie był sam w sobie elementem krajobrazu, które mogłyby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 metry). Na ortofotomapie, jak i na zdjęciach satelitarnych wyraźnie widać obszary zakrzaczeń oraz strefy zadrzewienia, i obszary te wyraźnie różnią się od pozostałego terenu tych działek, uznanego za uprawniony do wsparcia. Stan na wykluczonych fragmentach spornych działek wskazuje na brak przeprowadzania wymaganych zabiegów agrotechnicznych, np. koszenia lub innych zabiegów w celu usuwania niepożądanej roślinności.

W ocenie Dyrektora Agencji brak jest również podstaw do przeprowadzenia kontroli i weryfikacji powierzchni spornych działek na miejscu, bowiem dałaby ona wynik co do powierzchni użytkowanej w roku 2020, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast aktualne na 2019 r. zdjęcia satelitarne pozyskane z portalu Google earth potwierdzają stan działek widocznych na ortofotomapie z roku 2018. Ponadto zauważyć należy, że przeprowadzenie kontroli na miejscu po okresie wegetacyjnym nie odzwierciedli sposobu użytkowania spornych działek w 2019 r.

W niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie odwoławcze dokonał weryfikacji poprawności wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru poprzez analizę ortofotomapy, z którego wynika, że pomiar na podstawie ortofotomapy jest najbardziej aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne było wskazanie przez stronę konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów, których strona nie przedstawiła w niniejszym postępowaniu.

Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 134 i 182 są inne, niż stwierdził organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2019 wynosiła 4,49 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosi 4,36 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 2,98% (0,13 ha/4,36 ha). Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,13 ha.

Mając na uwadze art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia Nr 640/2014 powierzchnia zatwierdzona do płatności ONW wynosi 4,36 ha. Wobec tego wyliczona kwota płatności ONW wynosi 1151,04 zł (4,36 ha x 264,00 zł).

Na powyższą decyzję Z. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucił:

1. - niedotrzymanie terminu na wydanie decyzji przez Biuro Powiatowe ARiMR w Opatowie, tj. wydanie decyzji 7 miesięcy po złożeniu wniosku,
2. - brak wskazania w decyzjach daty wykonania dokumentacji fotograficznej,
3. - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - 7 ust. 1 Ustawy poprzez jego nie zastosowanie i brak wezwania go do usunięcia braków,
4. - naruszenie art. 7 ust 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 124 ust 2 rozporządzenia WE z 19 stycznia 2009 r. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego,
5. - naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r.,
6. - naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez brak zebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Do pisma procesowego z 26 października 2020 r. skarżący załączył kserokopię decyzji Dyrektora Agencji nr (...) z (...) w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Agencji z (...) nr (...) w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2019, a dotyczącej deklarowanych działek ewidencyjnych nr 134 oraz nr 182. Podniósł, że decyzja ta dotyczy tego samego, tj. 2019 roku, płatności w ramach PROW, a także obejmuje te same działki ewidencyjne o nr 134 oraz nr 182. W decyzji tej natomiast, organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni działek kwalifikowanych do płatności w ramach PROW na rok 2019 przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty skargi oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw.

z art 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie uchylił bowiem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że decyzja tego organu w nin. sprawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i na podstawie wszystkich dokumentów zalegających w aktach sprawy powierzchni deklarowanych działek nr 134 i nr 182 kwalifikujących się do płatności bezpośredniej na rok 2019. O powyższym fakcie świadczy chociażby okoliczność wydania przez ten sam organ sprzecznych rozstrzygnięć w sprawie pomimo, iż dotyczą one tego samego roku płatności, tj. 2019 r. oraz tych samych deklarowanych przez skarżącego działek nr 134 i nr 182. Bez znaczenia przy tym pozostaje rodzaj płatności w ramach PROW, albowiem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowe ustalenie powierzchni ww. działek rolnych. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu.

W piśmie procesowym z 22 stycznia 2021 r. Dyrektor Agencji podtrzymał dotychczas zajęte stanowisko. Odnosząc się do wniosku dowodowego strony wskazał, że postępowanie w sprawie, której dotyczy załączona przez stronę decyzja było prowadzone niezależnie od postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności ONW. Dyrektor Agencji podejmując decyzje o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, poprzez dokonanie analizy zdjęć działki ewidencyjnej nr 134 na przestrzeni kilku lat, zwrócił szczególną uwagę na dynamikę przyrostu zakrzaczenia i zadrzewienia samosiejek drzew pomiędzy koronami kilkunastoletnich drzew liściastych, co w opinii Dyrektora Agencji świadczyło o postępującej sukcesji naturalnej. Dyrektor zobowiązał również organ I instancji do ponownego przeanalizowania powierzchni MKO wyznaczonej dla działki ewidencyjnej nr 182. Powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej nr 182, na podstawie, której organ I instancji ponownie 14 września 2020 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2019 obowiązuje dopiero od 10 września 2020 r., o czym świadczą wydruki z wizualizacji działki z systemu IASCplus.

Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora Agencji w dacie wydania zaskarżonych decyzji Nr (...) i Nr (...) powierzchnia MKO była wyznaczona prawidłowo i wynosiła 0,22 ha dla działki ewidencyjnej nr 134 i 1,29 ha dla działki ewidencyjnej nr 182.

Na rozprawie 28 stycznia 2021 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 182/20 i I SA/Ke 183/20 oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. przeprowadził dowód z decyzji Dyrektora Agencji z... nr... w sprawie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - powoływanej dalej jako ustawa "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora z... nr... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z... nr... w sprawie przyznania Z. C. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.

Sporne pomiędzy stronami jest pomniejszenie płatności ONW z powodu wykluczenia z płatności powierzchni o łącznej wielkości 0,13 ha. Pomniejszenie to dotyczy działek nr 134 – 0,03 ha oraz nr 182 – 0,1 ha z powodu zadrzewienia i zakrzaczenia wymienionych powierzchni.

Organy przyjęły jako wiążące dla dokonanych w sprawie ustaleń powierzchni kwalifikowanych do płatności obrazy aktualnej ortofotomapy (data wykonania zdjęcia 7 sierpnia 2018r., wyznaczona powierzchnia MKO obowiązuje od 6 lutego 2019r. dla działki nr 134 oraz od 28 maja 2019r. dla działki 182), w oparciu o które stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki nr 134 wynosi 0,22 ha, natomiast dla działki nr 182 – 1,29 ha.

Skarżący nie godząc się z ww. wnioskami organu zarzucił wadliwość dokonanych ustaleń, domagał się przeprowadzenia kontroli na miejscu, podnosząc, że wnioskowane do płatności powierzchnie działek: nr 134 – 0,25 ha oraz nr 182 – 1,39 ha, są poprawne i zostały przez niego uprzednio zmierzone.

Tytułem wstępu do rozważań godzi się zauważyć, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi m.in. gdy łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 ust 1 pkt 2). Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 (§ 2 ust 2 pkt 1 lit b).

Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 3 ust 2 rozporządzenia ONW).

Natomiast stosownie art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zgodnie z treścią art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1).

Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (art. 5 ust 2 lit. b).

Wysokość przyznanej płatności zależy więc m.in. od wyników weryfikacji prawidłowości zgłoszenia we wniosku powierzchni działek jako powierzchni kwalifikowanej do płatności.

W ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy doszło w tym zakresie do naruszenia przez organy art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 Ustawy oraz art. 80 k.p.a.

W myśl art. 4 Ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Natomiast zgodnie z treścią art. 27 ust 1 Ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 Ustawy).

Jak wynika z powyższego, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest płatność ONW na mocy przepisu art. 27 ust. 1 i 2 Ustawy, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie czynnego udziału w postępowaniu.

Wynikające ze wskazanej powyżej ustawy uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem jest płatność ONW, zmierza zapewne do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie obala podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli ustalenia prawdy obiektywnej.

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wywiódł, że z obrazu ortofotomapy (data wykonania zdjęcia 7 sierpnia 2018r., wyznaczona powierzchnia MKO dla działki nr 182 obowiązuje od 28 maja 2019r.) wynika powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla działki nr 182 wynosząca 1,29 ha. Zatem przeprowadzona w oparciu o system informacji geograficznej, w tym o powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru kontrola administracyjna uzasadniała przyznanie płatności z uwzględnieniem powierzchni działki nr 182 stwierdzonej, nie zaś zadeklarowanej we wniosku – 1,39 ha. Powierzchnia 0,1 ha stwierdzonej różnicy wielkości działki to według organu powierzchnia zadrzewiona i zakrzaczona.

Skarżący kwestionował dokonane przez organ ustalenia domagając się m.in. przeprowadzenia kontroli na miejscu. Utrzymywał, że wskazana we wniosku i załącznikach graficznych powierzchnia działki 182 wynosząca 1,39 ha jest poprawna.

We wniosku o przyznanie płatności Z. C. na działce nr 182, w części G2 deklarował trwałe użytki zielone.

Podniesienia wymaga, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Jak każdy dowód w sprawie powinny być ocenione, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Sąd na rozprawie w dniu 28 stycznia 2021 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. przeprowadził dowód z decyzji Dyrektora Agencji z (...) nr (...) w sprawie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na 2019 rok.

Mocą tej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia były wątpliwości na tle prawidłowości wyłączenia przez Kierownika powierzchni 0,1 ha działki ewidencyjnej nr 182 z powodu zakrzaczenia i zadrzewienia. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia ta winna być ponownie zweryfikowana, ponieważ działka 182 była porośnięta (zgodnie z deklaracją strony oraz obrazem ortofotomapy z 29 kwietnia 2012r. oraz 6 czerwca 2015r.) co do zasady mieszaniną wieloletnich traw od co najmniej 2015 roku, co stanowi, że po upływie 5 lat powierzchnia ta uzyskała walor trwałego użytku zielonego.

Ponadto, w dniu 15 marca 2017r. działka o nr 182 podlegała oględzinom podczas wizytacji terenowej inspektorów ARiMR, co opisane zostało w protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 21 marca 2017r. Zgodnie z treścią tego dokumentu działka nr 182 miała powierzchnię kwalifikowaną 1,43 ha, po uwzględnieniu powierzchni wykluczonej 0,03 ha. Wykonane fotografie o nr 1;3-19 obrazują powierzchnię kwalifikowaną porośniętą trawami wieloletnimi o niewielkim przyroście (skoszonymi) z pojedynczymi drzewami liściastymi i iglastymi. Tym samym w opinii Dyrektora wykluczenia z powierzchni działki rolnej G2, położonej na działce ewidencyjnej 182 mogą stanowić trwałe użytki zielone, zatem ich wykluczenie byłoby niezasadne.

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy wytknął brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikowalności do płatności powierzchni działki nr 182.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora z (...) organy były w posiadaniu dokumentacji, której treść wywoływała wątpliwości co do zasadności wykluczenia powierzchni 0,1 ha działki nr 182 oraz czyniła koniecznym dokonanie jej analizy oraz ewentualnie dalszych ustaleń w zakresie zakwalifikowania spornej powierzchni do trwałych użytków zielonych.

Tym samym niezrozumiałym jest dlaczego na gruncie kontrolowanej sprawy organy w sposób kategoryczny i pewny przyjęły zasadność wykluczenia obszaru o powierzchni 0,1 ha z działki nr 182. Niewątpliwym jest bowiem, że były w dyspozycji tych samych dokumentów jak w sprawie dotyczącej płatności ekologicznej na rok 2019.

Skoro z treści przeprowadzonego na rozprawie dowodu – decyzji Dyrektora z 14 lipca 2020r. wynika, że okoliczność prawidłowości wykluczenia powierzchni równiej 0,1 ha z działki nr 182 budziła uzasadnione wątpliwości oraz istniała konieczność zweryfikowania (m.in. w oparciu o posiadane przez organy dokumenty), czy obszaru tego nie można zaliczyć do trwałych użytków zielonych, to na gruncie kontrolowanej sprawy nie znajduje uzasadnienia kategoryczne twierdzenie prawidłowości dokonanego wykluczenia. Organy winny przeanalizować więc posiadaną dokumentację oraz – ewentualnie – przeprowadzić dalsze dowody, celem usunięcia powstałych rozbieżności i dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę orzeczenia o wysokości wnioskowanej płatności.

Niewątpliwie okoliczność spełnienia przez dany obszar warunków zaliczenia go do trwałych użytków zielonych jest okolicznością mającą istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ma ona bezpośrednie przełożenie na wysokość przyznanej płatności.

Niedopuszczalny jest ponadto, z perspektywy zasady praworządności, stan w którym wobec tej samej strony postępowania organ wydaje odmienne w swej treści decyzje dotyczące tożsamego zagadnienia. Nie ma usprawiedliwienia czynienie odmiennych ustaleń co do tej samej działki (na której są deklarowane trwałe użytki zielone), w tym samym roku, na gruncie różnych płatności. W każdym z przypadków chodziło bowiem o ustalenie prawidłowej powierzchni działki nr 182 kwalifikującej ją do płatności.

Zatem obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego także przedmiotową sprawę było zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w Ustawie. Zresztą emanacją tej zasady na gruncie postępowań mających za przedmiot płatność ONW jest zasada wynikająca z art. 27 ust. 1 pkt 2 Ustawy.

Na tle kontrolowanej sprawy organy zaniechały analizy posiadanej dokumentacji, nie rozważyły także ewentualnej konieczności przeprowadzenia dalszych dowodów w celu ustalenia prawidłowej powierzchni działki nr 182, kwalifikującej ją do płatności.

Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działki nr 182 musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje natomiast arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Stwierdzenie powyższych naruszeń tj. art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 Ustawy oraz art. 80 k.p.a. pociągnęło za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku strony, wyrażonym w piśmie procesowym, powyżej stwierdzone uchybienia dotyczyły tylko ustalenia powierzchni wykluczonej z działki nr 182. Dlatego też Sąd jako prawidłowe ocenia ustalenia organów w zakresie powierzchni działki nr 134, które doprowadziły do przyjęcia, że powierzchnią kwalifikującą do dopłat jest powierzchnia 0,22 ha, nie zaś 0,25 ha, jak wynika z wniosku strony.

Wykluczony obszar – tj. 0,03 ha stanowią zakrzaczenia i zadrzewienia (powierzchnia nie nadająca się do uprawy) znajdujące się na północno – zachodnim kwadracie działki ewidencyjnej nr 134.

Zasadność powyższego wniosku wspiera dodatkowo załączona do pisma procesowego organu z dnia 22 stycznia 2021r. ortofotomapa, obowiązująca od 10 września 2020r., z której wynika powierzchnia PEG działki nr 134 równa 0,22 ha.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia – tj. naruszenie art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 Ustawy oraz art. 80 k.p.a. świadczą o wadliwie prowadzonym przez organy postępowaniu co do kwalifikowalności powierzchni działki nr 182. Pomimo posiadanych przez organ materiałów dowodowych (opisanych powyżej) nie dokonano ich stosownej analizy w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów oraz złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji graficznej.

Istniejące wątpliwości potwierdza nadto przedłożona wraz z pismem procesowym organu z dnia 22 stycznia 2021r. ortofotomapa, obowiązująca od 10 września 2020r., z której wynika powierzchnia PEG działki nr 182 równa 1,39 ha. Wielkość ta jest zatem analogiczna do tej zgłoszonej do płatności przez stronę. Jak nadto podał organ, załączone do pisma ortofotomapy zostały przez organ wykorzystane w ponownym postępowaniu dotyczącym płatności ekologicznej na 2019 rok.

Rolą organów w ponownym postępowaniu będzie zatem analiza posiadanej dokumentacji oraz wniosku strony wraz z załącznikami (ewentualnie dalsze przeprowadzenie innych dowodów) w kontekście prawidłowości powierzchni działki nr 182 i ustalenie, czy na deklarowanej przez stronę powierzchni powyższej działki znajdują się trwałe użytki zielone.

Zauważenia wymaga, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia, skutkujące uchyleniem decyzji organów pierwszej i drugiej instancji są uchybieniami przepisom postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność przeprowadzenia weryfikacji posiadanej dokumentacji oraz ich konfrontacji z materiałami dołączonymi do wniosku strony może doprowadzić do ustaleń mających wpływ na wysokość przyznawanej stronie płatności.

Wady te nie noszą jednak znamion rażącego naruszenia prawa, stąd nie może zostać uwzględniony zawarty w skardze wniosek strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Nie mają również wpływu na wynik kontroli zaskarżonej decyzji podnoszone w skardze zarzuty dotyczące czasu trwania postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 68). Jest to kwota 240 zł powiększona o kwotę podatku od towarów i usług, wyliczoną według stawki 23 %.