Uzasadnienie
Rada Gminy Sobków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.,), podjęła uchwałę Nr VII/34/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
W § 1 wskazano, że uchwała określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy za usługi w zakresie odbierania od nich odpadów komunalnych.
W § 2 ust. 1 ustalono stawkę opłaty za usługi w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny miesięcznie w wysokości: 1) 12 zł za pojemnik 120 l, 2) 24 zł za pojemnik 240 l, 3) 100 zł za pojemnik 1100 l, 4) 330 zł za pojemnik 7000 l.
Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały ustalono wyższą stawkę opłaty za usługi w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób nieselektywny miesięcznie w wysokości: 1) 24 zł za pojemnik 120 l, 2) 48 zł za pojemnik 240 l, 3) 204 zł za pojemnik 1100 l, 4) 960 zł za pojemnik 7000 l.
W § 3 uchwały określono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w wysokości za 1 m³ do 25 zł (brutto).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie § 2 wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie.
Skarżący wskazał, że pojęcie górnych stawek opłat o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do ustalenia których w drodze uchwały jest zobligowana rada gminy odpowiada definicji ceny zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach towarów i usług. Określona w uchwale wysokość opłat winna zawierać cenę całkowitą zawierającą w sobie wliczony należny podatek VAT. Wynika to z literalnego brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy o cenach towarów i usług. Zasadę uwidocznienia ceny określa art. 4 ust. 1 ustawy o cenach towarów i usług, z którego wynika, iż ceny jednostkowe towarów i usług uwidacznia się w sposób zapewniający prostą i niebudzącą wątpliwości informację o jej wysokości. Uwidoczniona cena powinna być ceną całkowitą brutto, obejmującą w sobie należny podatek VAT. Zapisy zawarte w § 2 uchwały nie wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazana tam cena jest ceną całkowitą brutto.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu w § 2 uchwały określono górne stawki opłat zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 6 ust. 2 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśnił, że uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przez organ nadzoru – Wojewodę Świętokrzyskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.
Skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek skarżącego w powyżej opisanym zakresie wpłynął do Sądu w dniu 30 czerwca 2020 r., a w dniu 1 lipca 2020 r. wpłynął tożsamy wniosek organu.
Przedmiotem oceny jest skarga Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Sobków podjętą w dniu 27 marca 2015 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały zarzuca brak wskazania w sposób nie budzący wątpliwości, że podana cena jest ceną całkowitą brutto.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd.
Branta s. 160 i n.). Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla uchwały w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przewiduje przepis art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Adresatami uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale, którzy zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stanowi zatem akt prawa miejscowego.
W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując, nie każde naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy jej zapisy pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a jednocześnie, gdy skutki takiego uchybienia czy wady pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego.
Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi o których mowa w art. 1 tj. - pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych. Z kolei z art. 6 ust. 4 tej ustawy wynika, że określając stawki tych opłat, rada stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Jakkolwiek określenie "górne stawki", którym posłużył się ustawodawca w wymienionej powyżej ustawie nie zostało zdefiniowane, to w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie to odpowiada ustawowej definicji ceny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U 2014.915 ze zm.) obowiązującej na dzień podjęcia uchwały, cena – to wartość wyrażona jednostkach pieniężnych, którą kupujący obowiązany jest zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę.
W cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Przez cenę uważa się także stawkę taryfową (art. 3 ust. 2 ustawy).
Należy zauważyć, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia radzie gminy do ustalenia w drodze uchwały rady gminy cen, do uiszczania których zobowiązani będą właściciele nieruchomości, od których będą odbierane odpady komunalne, lecz wyznacza jedynie sposób określenia ceny w umowie, określając maksymalną kwotę jaką może przyjąć jako cenę podmiot wykonujący usługę. Istota górnej stawki opłaty jest więc tożsama z istotą maksymalnej ceny, służy ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi kwotami, które w innym przypadku mogłyby zostać od nich przez przedsiębiorcę żądane. Tak rozumiana opłata (cena) jak zasadnie wskazuje skarżący musi uwzględniać podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towarów (usług) podlega obciążeniu takimi podatkami.
Wbrew zarzutom skargi przyjęty w § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały sposób określenia stawek opłat za usługi w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych nie daje podstaw do stwierdzenia, że podane kwoty są stawkami częściowymi, nie uwzględniającymi podatku od towarów i usług, zaś wskazany zapis pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Przepis § 1 uchwały w sposób jednoznaczny definiuje przedmiot regulacji – określenie górnych czyli maksymalnych stawek opłat w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Sformułowanie w § 3 uchwały, że stawka w wysokości za 1 m³ do 25 zł za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych jest stawką brutto nie oznacza, że opłaty określone w § 2 ust. 1 i 2 uchwały zostały podane w kwotach netto.
Należy zauważyć, że sam skarżący nie wskazuje na sprzeczność zaskarżonego przepisu uchwały z przepisami prawa materialnego, sygnalizuje wyłącznie wątpliwości, czy przyjęta w zaskarżonym przepisie uchwały opłata jest ceną brutto. Jak wyjaśniono wyżej warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest wykazanie iż jej zapisy pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, że jest to sprzeczność oczywista i bezpośrednia. Takiej sprzeczności nie ma, skoro uchwała została podjęta w ramach upoważnienia ustawowego zawartego art. 6 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś przyjęty sposób określenia opłaty nie jest w sposób wyraźny sprzeczny przepisami ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne nie mogą być oceniane kategoriach sprzeczności z przepisami prawa materialnego – art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.
Określone w drodze uchwały górne stawki opłat nie są ceną, określają natomiast maksymalną kwotę jaką przyjąć może podmiot wykonujący usługę. Przy badaniu legalności uchwały nie może mieć zatem znaczenia przywołany w skardze przepis art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.
Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że uchwała w zaskarżonej części - § 2 w istotny sposób narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak również ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.