Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 229/17

Uzasadnienie

1.1.Rady Gminy w G. w uchwale Nr XV/164/2016 z dnia 23 lutego 2016 r. dokonała zatwierdzenia cennika usług Zakładu Usług Komunalnych w G.. W załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały zawarto kalkulację wydania warunków podłączenia do wodociągu/kanalizacji wraz z uzgodnieniem projektu i odbiorem przyłącza. Zgodnie z nim od każdej osoby ubiegającej się o wydanie warunków technicznych na przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej pobierane są przez Zakład Usług Komunalnych w G. obowiązkowe opłaty w wysokości 799,50 zł/wodociąg i 799,50 zł/kanalizacja.

1.2.Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139) i art.4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U z 1997 roku, Nr 9, poz.43 ze zm). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z dyspozycją art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady. Taka kompetencja w przedmiotowej sprawie została przyznana w art.24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę według którego to przepisu taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf wymienionych w zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.

Powyższe uprawnienie pozostaje w korelacji z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, którego treść stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalne jak i wysokości cen i {opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

1.3.Pismem z 15 stycznia 2017 roku S.i A. B. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) wnosili o usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie uchwały Rady Gminy w G. Nr XV/164/2016 z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie zatwierdzenia cennika usług Zakładu Usług Komunalnych w G..

Zaskarżonej uchwale zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego:

1. 1) Art.18 ust.2 pkt, 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

Powyższy przepis, zdaniem skarżących wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami. Do podjęcia takiej uchwały niezbędna jest jednak wyraźna kompetencja ustawowa, jest to jedynie przepis ustrojowy, który rozstrzyga, że tego typu kompetencje należą do rady. Z żadnej regulacji ustawowej nie wynika, iż Rada Gminy może uchwalić opłatę za wydanie warunków na podłączenie się do wodociągu/kanalizacji wraz z uwzględnieniem projektu i odbiorem przyłącza co stanowi załącznik Nr 1 do w/w uchwały

1. 2) art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.).

Zapisy powyższego artykułu, zdaniem skarżących, również nie dają kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Zezwala jedynie radzie gminy na podejmowanie uchwał związanych z wyborem sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz o korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi tu jednak o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Uchwalenie wnoszenia opłat za wydanie warunków technicznych na przyłączenie do wodociągu/kanalizacji (Załącznik Nr 1 zaskarżonej uchwały) czyni opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie przez właściciela sieci gminnej tj. Zakład Usług Komunalnych.

1. 3) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.),

Cytowany wyżej przepis, jak wskazywali skarżący, nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłaty za wydanie warunków na podłączenie się do wodociągu/kanalizacji, ponieważ mówi on jedynie o tym, że taryfy podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Opata za wydanie warunków technicznych na podłączenie do wodociągu lub kanalizacji w żaden sposób nie jest taryfą w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt.12 niniejszej ustawy użyte w ustawie określenie taryfa oznacza "zastawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania", natomiast zasady dotyczące ustalania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryf na dany rok reguluje art. 20 u.z.z.w.

Zatem niezrozumiały jest fakt zakwalifikowania warunków technicznych na równi z pojęciem taryfy* ponieważ jest to rażące naruszenie cytowanego wyżej przepisu. Jak wskazywali mając na uwadze, iż załącznik Nr 1 do uchwały stanowiący integralną jej część nie odpowiada przedmiotowemu zakresowi uchwały. Zatem opłata za wydanie warunków na podłączenie się do wodociągu/kanalizacji wraz z uwzględnieniem projektu i odbiorem przyłącza została "przemycona" do załącznika nr 1 uchwały, rzekomo dotyczącej zatwierdzenia cennika usług ZUK. W związku z tym uchwałę należy uznać na wadliwą, wydaną bez podstawy ustawowej oraz z rażącym naruszeniem w/w artykułów. Na obywateli została nałożona opłata w formie daniny publicznej bez legitymacji prawnej, co wiąże się również z naruszeniem art. 94 konstytucji, który mówi, iż organy samorządu terytorialnego tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

1.4.Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga do Sądu.

2.1 S.i A. B. na powyższą uchwałę Rady Gminy G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

1. 2.2. Przedmiotowej uchwale zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust.2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.) - polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego nakładającego opłatę w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej, co wiąże się również z naruszeniem art. 94 Konstytucji, który mówi, iż organy samorządu terytorialnego tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a także naruszenie naszego interesu prawnego.

1. 2.3. Wskazując na powyższe uchybienia wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

2.4 W uzasadnieniu skargi wskazywali, że naruszenie ich interesu prawnego jest związane z naruszeniem przepisów prawa, a interes prawny wynika z faktu, że są właścicielami działki Nr 124/16 położonej miejscowości C. gm. G. i w związku z budową domów jednorodzinnych na w/w działce wystąpili do ZUK w G. o wydanie warunków technicznych na włączenie się do sieci wodociągowej i odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji ZUK obciążył ich przymusową opłatą w łącznej wysokości 1599 zł na podstawie obowiązującej, wadliwej i niezgodnej z prawem uchwały nr XV/164/2016. Uchwała ta narusza ich prawo do ubiegania się o podłączenie się wodociągu/kanalizacji bez ponoszenia z tego tytułu dodatkowych opłat.

2.5. Wskazywali, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego określonym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminy. Podnosili, że żaden z wymienionych w uchwale Nr XV/164/2016 przepisów nie daje organowi prawa do ustalenia opłaty za wydanie warunków na podłączenie się do wodociągu/kanalizacji wraz z uzgodnieniem projektu i odbiorem przyłącza, co stanowi załącznik Nr 1 do w/w uchwały. Zatem pobierana przez Zakład Usług Komunalnych w G. opłata za podłączenie się do wodociągu i kanalizacji jest bezprawna. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację w zakresie naruszeń prawa materialnego zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pkt.1.3.uzasadnienia). Podnosili, że w zaskarżonej uchwale w § 1 wskazano iż załącznik Nr 1 stanowi cennik usług świadczonych przez Zakład Usług Komunalnych w G., co zupełnie nie odpowiada treści załącznika, który jest integralną częścią uchwały. W załączniku Nr 1 przedstawiono kalkulację rzekomo ponoszonych kosztów wydania dokumentu - warunków technicznych tj.:warunki techniczne (robocizna, wizja lokalna, sprawdzenie możliwości technicznej włączenia do sieci) koszt 303,81 zł, koszty uzgodnienia projektu (robocizna) -191,88 zł, koszty odbioru przyłącza (robocizna, protokół odbioru) - 303,81 zł.

Wszystkie z wymienionych wyżej kosztów wykonywane są przez pracownika Zakładu Usług Komunalnych w G., który jest zatrudniony na podstawie stosunku pracy i za tą pracę pobiera stosowne wynagrodzenie. Dlatego też niezrozumiały jest fakt, nakładania na obywateli dodatkowych - bezprawnych opłat jeśli już w ramach podatków każdy obywatel ponosi koszty związane z jego zatrudnieniem. Ponadto pobieranie takich opłat jest tzw. "przedpłatą za usługi, które w przyszłości "być może" pracownik ZUK wykona. Zgodnie z ustawą to do zadań własnym gminy jest zaopatrzenie mieszkańców w wodę i odprowadzacie ścieków, nie może to być poprzedzone obowiązkiem uiszczania opłat za - samą chęć podłączenia się właściciela nieruchomości do wodociągu/kanalizacji. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do "ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie gminy kompetencji do nakładanie na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za wydanie warunków na przyłączenie do sieci. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej obywatelom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym ubieganiem się o przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Jak wskazywali skarżący mając, na uwadze, iż załącznik Nr 1 do uchwały stanowiącej integralną jej część nie odpowiada przedmiotowemu zakresowi uchwały, istnieje uzasadnione przypuszczenie, że opłata za wydanie warunków na podłączenie się do wodociągu/kanalizacji wraz z uwzględnieniem projektu i odbiorem przyłącza została "przemycona" do załącznika nr 1 uchwały, rzekomo dotyczącej zatwierdzenia cennika usług ZUK.

W związku z tym uchwałę należy uznać za wadliwą, wydaną bez podstawy ustawowej oraz z rażącym naruszeniem w/w artykułów. Na obywateli ubiegających się o wydanie warunków technicznych na przyłączenie do wod./kan. nałożono opłatę w formie daniny publicznej bez legitymacji prawnej, co wiąże się również z naruszeniem art. 94 Konstytucji, który mówi, iż organy samorządu terytorialnego tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności, wywoła skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną, tak abyśmy mogli odzyskać pobrane bezprawnie środki finansowe.

1. 2.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

2.6.W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż uchwała ta nie została ogłoszona w sposób prawem przewidziany dla tego rodzaju aktów normatywnych. Wskazano, że moment wejścia w życie aktów prawa miejscowego reguluje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r, poz. 1484 ze zm.), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w § 4 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Skutkiem czego niezasadny jest także wskazany przez skarżących zarzut naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W nawiązaniu do zarzutu skarżących, że brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady gminy opłat, o których mowa w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały organ stwierdził, że odnośną kompetencję można wywieść z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z regulacją wyrażoną w przepisie art. 1 tej ustawy określa na zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. i obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług.

Według zaś art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona m.in. do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym uprawnienia te może powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Przepis ten dotyczy m.in. zadań wymienionych w art. 7 ust, 1 pkt 3 u.s.g., tj. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych.

Zatem w ocenie rady w dniu podjęcia uchwały istniała możliwość pobrania opłaty o charakterze administracyjnym, obciążającej właściciela nieruchomości, któremu doprowadzono urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i założono punkt poboru wody lub doprowadzono zbiorcze urządzenia kanalizacyjne. Co istotne, wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu i kanalizacji nie posiada cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Opłata ta stanowi więc jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust.1 u.z.z.w. Organ wskazał, że powołany przepis prawa stanowi, iż taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.

Zdaniem Rady zarzut ten w rezultacie sprowadza się do zakwestionowana nazewnictwa sentencji zaskarżonej uchwały. Znaczenie prawne zaś ma nie nazwa jaką posługuje się uchwałodawca, lecz treść uchwały i przytoczone przepisy prawne stanowiące jej podstawę prawną. Stwierdzono zatem, że ustalone ceny zawarte w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały zostały prawidłowo zakwalifikowane i stanowiły element taryfy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje

3.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wedle art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

3.2 W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli skargę na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymowanie się przez stronę skarżącą interesem prawnym w zaskarżeniu takiego aktu oraz uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwały takie cechują się tym, że dotyczą sfery zadań publicznych gminy. Ponadto, mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że kierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Do charakteru uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 256/07, wyjaśniając, że fakt, że dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.

Dz. U. z 2015 r. poz. 139), dalej: ustawy, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z ww. przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Tego rodzaju uchwały są jednak uchwałami z zakresu administracji publicznej (wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.3.W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2016 r sygn..akt II GSK 1150/16 (dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności).

Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy).

Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

3.4. To, że uchwały tego typu nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obwiązkach mieszkańców gminy nie oznacza, że nie dotyczą one pośrednio ich sytuacji materialnoprawnej. Wiąże się to właśnie z ustaleniem interesu prawnego strony skarżącej. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i przez prawo chroniony. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Winien bezpośrednio odnosić się do podmiotu kwestionującego uchwałę i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (zob. wyrok WSA w Kielcach z 27 kwietnia 2016 roku w sprawie I SA/Ke 185/16 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.5. W przedmiotowej sprawie skarżący legitymują się interesem prawnym. Naruszenie interesu prawnego skarżących jest związane z naruszeniem przepisów prawa, a interes prawny wynika z faktu, że są właścicielami działki Nr 124/16 położonej miejscowości C. gm. G. i w związku z budową domów jednorodzinnych na w/w działce wystąpili do ZUK w G. o wydanie warunków technicznych na włączenie się do sieci wodociągowej i odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji ZUK obciążył ich przymusową opłatą w łącznej wysokości 1599 zł na podstawie obowiązującej, wadliwej i niezgodnej z prawem uchwały nr XV/164/2016

3.6. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Treść art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art.94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast jak stanowi art. 94 ust.2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Każde więc istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art.94 ust.2 u,s,g.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, LEX 2012, art. 147 p.p.s.a.). Innymi słowy, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Sprzeczność uchwały organu gminy musi być oczywista i bezpośrednia (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, str. 69).

Brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały zachodzi natomiast w przypadku wady niemającej znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędnego powołania podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobnej wady niedotyczącej istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiedniego oznaczenie uchwały) oraz oczywistej omyłki pisarskiej i rachunkowej. Takie wady stanowią o nieistotnym naruszeniu prawa.

3.7. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04).

3.8. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art.40 ust.1 i art.41 ust.1 u.s.g oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych poza wymienionymi tym przepisem sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi natomiast, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należało do zadań własnych gminy, przy czym zadania własne obejmowały w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3).

Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają upoważnienie organu uchwałodawczego do podejmowania uchwał w określonym zakresie. Jednakże podkreślenia wymaga, że uchwały te nie mogą wykraczać poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1/09, LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

3.9.Jako podstawę wydania zaskarżonej uchwały w jej uzasadnieniu podano art. 24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej.

Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04).

Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podstawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf".

Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 893/10). Dodać należy, ze żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasadne zatem jest stwierdzenie, że nastąpiło w tym zakresie z przekroczeniem delegacji ustawowej do wydanie tego rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty.

3.10. Podstawy do zatwierdzenia kalkulacji wydania warunków do podłączenia się do wodociągu/kanalizacji nie może stanowić art.4 ustawy o gospodarce komunalnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej.

3.11. Mając powyższe na względzie należało uznać, że określenie przez Radę w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały kalkulacji wydania warunków podłączenia do wodociągu/kanalizacji wraz z uzgodnieniem projektu i odbiorem przyłącza stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę w tym zakresie pozbawioną podstawy prawnej.

3.12. Zgodnie z art.147 §1 p.p.s.s. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art.94 ust.1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast jak stanowi art. 94 ust.2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Ponieważ w niniejszej sprawie upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, sąd na podstawie w/w przepisów orzekł o niezgodności z prawem uchwały w zakresie opisanym w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.