Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 232/23

Uzasadnienie

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 22 marca 2023 r. nr [...] uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 czerwca 2021 r. nr [...] o nałożeniu na M. sp. o.o. w B. Z. (dalej: "spółka") kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 40.000 zł.

Organ wskazał, że w spółce przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Zgodnie z okazanymi dokumentami w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli przewozy wykonywało 271 kierowców. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nałożono karę pieniężną za naruszenia:

1. - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.) dalej "u.t.d.", w wymaganym terminie - za każdą zmianę;
2. - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin;
3. - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, o czas do mniej niż 1 godziny;
4. - przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, o czas do mniej niż 10 godzin;
5. - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego 1) o czas do 1 godziny, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut;
6. - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, 1) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, 2) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin;
7. - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, 1) o czas do 1 godziny, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin;
8. - skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone, 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin;
9. - przekroczenie 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, 1) o czas do mniej niż 3 godzin, 2) o czas od 3 godzin do mniej niż 12 godzin;
10. - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 1) o czas do mniej niż 30 minut, 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut;
11. - niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień.

Organ odwoławczy opisał każde z wymienionych naruszeń, kwalifikując je do danej liczby porządkowej załącznika nr 3 do u.t.d. Wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. Kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 tej ustawy. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Łączna kara pieniężna za wszystkie naruszenia spółki określone w załączniku nr 3 do u.t.d. wyniosła 65.150 zł, lecz zgodnie z art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie może przekroczyć 40.000 zł dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym. W związku z powyższym organ odwoławczy nałożył na stronę łączną karę pieniężną w wysokości 40.000 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym m.in. w wyroku NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21, kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Artykuł 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie od tego czy są nimi osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne, którym prawo przypisuje podmiotowość prawną, działanie osób, przy pomocy których ww. podmioty prowadzą działalność gospodarczą (czyli w tym wypadku kierowców), jest działaniem tychże podmiotów. Jeżeli zatem kierowca w ramach swoich obowiązków pracowniczych lub umownych dopuścił się naruszeń przepisów prawa, to podmiot będący dla tego kierowcy pracodawcą bądź zleceniobiorcą, ponosi odpowiedzialność administracyjną zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do u.t.d. Okoliczności, które mogą spowodować zwolnienie się z wyżej opisanej odpowiedzialności muszą mieć charakter czysto zewnętrzny, wyodrębniony od działania przedsiębiorcy.

W sprawie nie ma podstawy do powołania biegłego, lub w charakterze świadków - zatrudnionych w przedsiębiorstwie kontrolowanych kierowców, w celu ustalenia, w jaki sposób strona przyczyniła się/nie przyczyniła się do powstania stwierdzonych naruszeń, gdyż jej odpowiedzialność jest niezaprzeczalna, a w trakcie postępowania nie przedstawiono dowodów uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 92c u.t.d. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Oznacza to, że w sprawie strona ponosi odpowiedzialność administracyjną za stwierdzone podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d.

W odwołaniu strona nie uprawdopodobniła zaistnienie okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d. Zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wykazania przez podmiot wykonujący przewóz drogowy okoliczności wyczerpujących ustawowe przesłanki. Sprowadza się to do udowodnienia przez podmiot, że dołożył należytej staranności, a więc uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz i jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Ciężar dowodu spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ, dlaczego zastosował limit sumy kar z art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d., tj. 40.000 zł dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
3. b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym niezbadanie wnikliwie, czy zachodzą przesłanki z art. 92b i 92c u.d.t. wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy;
4. 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 92a ust. 5 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli podmiot, na którego nałożono karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wykonuje przewozy przy pomocy zatrudnionych przez siebie kierowców, a oprócz tego wykonuje inne czynności związane z przewozem drogowym, to należy zastosować art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej, w sytuacji gdy przepisu art. 92a ust. 5 pkt 5 tej ustawy nie można uznać jako lex specialis w stosunku do art. 92a ust. 5 pkt 1-4, jest to bowiem przepis o tej samej wadze co przepisy zawarte w ust. 5 pkt 1-4 tego artykułu;
6. b) art. 92b ust. 1 pkt 1 i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy skarżąca wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mające zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń oraz nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w decyzji brakuje jakiegokolwiek wyjaśnienia, jakimi kryteriami kierował się organ ustalając, że na przewoźnika powinna zostać nałożona kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d. Powyższy przepis w ogóle nie mógł być podstawą nałożenia kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu. Organ jednak nie wskazał żadnych przesłanek, którymi kierował się przy jego zastosowaniu i nałożeniu właśnie kary w wysokości 40.000 zł, a nie np. 20.000 zł. Czyny przedstawione w decyzji mogą być postrzegane jedynie jako czyny bezpośrednio podjęte przez skarżącą (czy też jej pracowników), a zatem w niniejszym przypadku nie sposób traktować skarżącej jako podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za cudze zachowanie.

Skarżąca nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń, do których doszło tylko z uwagi na nieprzestrzeganie przez zatrudnionych kierowców zarówno przepisów powszechnie obowiązujących, jak i regulaminu pracy obowiązującego u skarżącej - sankcjonującego takie zachowanie kierowców odpowiednim systemem kar. Skarżąca, ustalając system kar dla kierowców za naruszenia, wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mające zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń prawa stwierdzonego w decyzji. Organy nie zbadały, czy zachodzą przesłanki z art. 92b i 92c u.t.d. wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy. Nie dążyły do ustalenia przyczyn powstania nieprawidłowości, w tym choćby nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadków - kierowców zatrudnionych u skarżącej, celem ustalenia czy stwierdzone naruszenia były wynikiem działania lub zaniechania skarżącej, czy też stanowiły wyłącznie efekt działania lub zaniechania kierowców, na które skarżąca - pomimo dołożenia wszelkich starań i podjęcia działań dyscyplinujących (przedstawione zostały na etapie postępowania przez I instancją) - nie miała żadnego wpływu.

Organ nie wziął pod uwagę, że wszystkie naruszenia, będące wyłącznie wynikiem działań kierowców, zostały odpowiednio przez skarżącą ukarane karami porządkowymi. Kierowcy, znając postanowienia regulaminu pracy, zdawali sobie sprawę, że każde naruszenie będzie przez pracodawcę ukarane. Skoro nieuchronną konsekwencją dokonanych przez pracowników skarżącej naruszeń było wymierzenie przez skarżącą kar dyscyplinarnych, przewidzianych w regulaminie pracy, to nie sposób przyjąć, że skarżąca nie zapewniła właściwej organizacji i dyscypliny pracy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu.

Przedmiotem skargi jest decyzja, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli. Skarżąca nie kwestionuje popełnienia naruszeń przez kierowców, natomiast zarzuciła, że organ błędnie zastosował treść art. 92a ust. 5 u.t.d., na podstawie którego wymierzył karę w wysokości 40.000 zł. Ponadto podniosła, że wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mającą zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń oraz nie miała żadnego wpływu na ich powstanie. W jej ocenie, okoliczności te stanowiły podstawę do zastosowania przez organ treści art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

Zdaniem sądu, twierdzenia spółki nie zasługują na aprobatę.

Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.

Przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć:

1. 1) 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
2. 2) 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
3. 3) 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
4. 4) 30 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
5. 5) 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
6. 6) 100 000 złotych - dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób.

Wynik wykładni językowej, systemowej wewnętrznej oraz celowościowej powyższych przepisów doprowadza do jednoznacznych wniosków, że określone przez ustawodawcę w sposób stopniowalny maksymalne progi kar odpowiadają, są adekwatne, do rozmiaru (zakresu) prowadzonej działalności przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. O ile wielkości określone w punktach od 1 do 4 ust. 5 art.92a u.t.d. stanowią wypadkową ilości zatrudnionych przez ten podmiot kierowców, to w kolejnych punktach determinowane są rodzajem wykonywanych przez tenże podmiot czynności. Inaczej rzecz ujmując, co wydaje się być ze wszech miar logiczne i racjonalne, im większy rozmiar prowadzonej działalności, tym większy (adekwatny) wymiar maksymalny kary (dolegliwość) za stwierdzone naruszenia. Skoro więc, tak jak w realiach niniejszej sprawy, co jest przy tym niesporne, skarżąca zatrudniała kierowców oraz wykonywała inne czynności związane z przewozem drogowym (pośrednictwo przy przewozie rzeczy), to adekwatna maksymalna suma kar za stwierdzone naruszenia wynosiła 40 000 zł (art.92a ust.5 pkt 5 u.t.d.).

W świetle powyższej regulacji skarżąca nie może oczekiwać, że wielkość tej maksymalnej kary będzie wynikać wyłącznie z ilości zatrudnionych kierowców. Takie wnioskowanie doprowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia odbioru społecznego i wymogów prewencji generalnej skutków oraz nierówności, kiedy to podmiot wykonujący przewóz drogowy oraz inne czynności związane z przewozem drogowym narażony byłby na niższą karę od podmiotu, który wykonuje wyłącznie inne czynności związane z przewozem drogowym. W konsekwencji sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ani w kontekście ich wykładni, ani zastosowania.

Zdaniem sądu, prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z treścią pierwszego przepisu, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1. 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2. 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika jedynie, że "W art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Określają one okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93), gdzie TK stwierdził: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.".

Należy także wskazać, że międzynarodowe orzecznictwo, oceniające instytucję "winy obiektywnej" m.in. pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej stosowanie pod warunkiem, że: zasada winy obiektywnej jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach, zagwarantowana jest możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Mając na uwadze powyższe argumenty, a także brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, zaproponowano (art. 92b ust. 1 u.t.d.) zakaz nakłania kary na podmiot wykonujący przewozy, jeżeli zapewnił on właściwe i zgodne z ww. rozporządzeniem zasady wynagradzania kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich. Oczywiście nie wyłącza to odpowiedzialności konkretnych osób fizycznych: kierowcy i ewentualnie osoby odpowiedzialnej w firmie (art. 92b ust. 2 u.t.d.)." (druk nr VI.4061).

Powyższa kwestia została też omówiona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r.

II GSK 3532/17 (wyroki dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyjaśnił, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Obejmuje ona bowiem przede wszystkim stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, wykrywanie naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta w zestawieniu z analizą danych zawartych na kartach kierowców czy analizą danych z tachografów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1127/17).

Z kolei przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w tym przepisie mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

Co jednak istotne w sprawie, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tych przepisach spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., II GSK 1473/18).

Skarżąca spółka nie przedstawiła wiarygodnych i dostatecznych dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jej odpowiedzialności. Do akt sprawy zostały przedłożone trzy rodzajów dokumentów: oświadczenia kierowców o rodzaju popełnionej pomyłki, upomnienia skierowane do kierowców i zawiadomienia kierowców o udzieleniu nagany. Dokumenty te nie potwierdzają argumentów skargi, że skarżąca dołożyła wszelkich starań w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów, że podjęła działania dyscyplinujące, a na naruszenia przepisów przez pracowników nie miała żadnego wpływu. Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1618/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 799/17).

Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu odpoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., II GSK 1223/18).

W sprawie, ocena przedłożonych przez spółkę dokumentów świadczy o wadliwie działającym systemie kontroli w spółce. Naruszenia powinny być zauważane przez podmiot kontroli wewnętrznej na bieżąco. Z treści upomnień wynika natomiast, że znaczna ich część w ogóle nie posiada daty, co odbiera im przymiot wiarygodności. W tej sytuacji nie można uznać za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów, niepopartych dowodami twierdzeń skarżącej, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a odpowiedzialność należy przypisać wyłącznie kierowcom, którzy te naruszenia popełnili. Wymaga podkreślenia, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przepisów przez kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na jego kierowców.

Podkreślenia również wymaga, że przedsiębiorca jest zobowiązany zarówno do odpowiedniego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, w sposób uwzględniający wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, jak i sprawowania kontroli wykonywania pracy (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II GSK 5380/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., II GSK 4875/16).

O braku skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy również sama liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Jednoznacznie dowodzi ona o niezapewnieniu przez przedsiębiorcę wymaganej dyscypliny pracy i braku bieżącej kontroli nad pracownikami. Naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym miały charakter liczny i różnorodny, a suma kar (przed zastosowaniem ograniczenia wynikającego z art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d.) wyniosła 65.150 zł. Wskazuje to na brak właściwego nadzoru skarżącej spółki nad swoimi pracownikami. To zaś oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, o której stanowi art. 92b ust. 1 u.t.d.

Nie doszło również do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten wprowadza wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. Do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności nie wystarczy już by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą dyscyplinę pracy i poprawny system wynagradzania. Jak podniesiono, musi on bowiem wykazać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Sąd podziela stanowisko organu, który prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Na wszystkie zdarzenia spółka, należycie kontrolując i nadzorując kierowców, a także sama działając w zgodzie z prawem, miała wpływ i mogła je przewidzieć.

Podsumowując, skarżąca w żaden sposób nie wykazała podniesionych w skardze okoliczności, przez co nie można podważyć prawidłowości ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.