Uzasadnienie
Zarząd Województwa Ś. wydał wobec H. P. rozstrzygnięcie z [...] nr [...]o odrzuceniu projektu. Rozstrzygnięcie dotyczyło projektu pn. "Rozwój Firmy H.S.H.P. poprzez zakup innowacyjnych maszyn, urządzeń oraz wykonanie placu manewrowego" (Projekt), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 – 2020, Działanie 2.5, Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Projekt został odrzucony z powodu niespełnienia Kryterium dopuszczającego sektorowego nr 1 – Czy projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej?
Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca złożył protest do Zarządu Województwa Ś.. Nie zgadzając się z oceną Projektu odwołał się do definicji innowacji produktowej, procesowej, organizacyjnej, określonej w podręczniku OECD Podręcznik Oslo. Wskazał, że w znaczący sposób ulegnie zmianie organizacja pracy w firmie poprzez zmianę procesu wykonania usługi, organizację nowych 3 stanowisk pracy dla operatorów maszyn i urządzeń, wyeliminowane zostaną przestoje pracy, praca jednej 9 cio letniej koparki zostanie zastąpiona 3 innowacyjnymi mikrokoparkami. Wnioskodawca planuje ponadto zakup urządzenia przeciskowego, którego nie posiada.
Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z 22 marca 2017 r., nr DPR.III-433.2.5.15.2017 nie uwzględnił protestu. Odnosząc się do zarzutów wskazał na definicję innowacji z podręcznika OECD Podręcznik Oslo. Podniósł, że w ramach przedmiotowego konkursu wspierane są przede wszystkim projekty wprowadzające na rynek produkt/usługę lub proces w skali ponadregionalnej, tj. innowacja wdrażana w wyniku realizacji projektu może być stosowana w danym powiecie woj. Ś. nie dłużej niż trzy lata. Wnioskodawca w ramach projektu zamierza kupić: 3 minikoparki, urządzenie przeciskowe kret, sprężarkę, jak również wykonać plac manewrowy.
W ocenie Zarządu planowane do zakupu w ramach projektu urządzenia, są powszechnie znane i używane. Zastąpienie 9-cio letniej koparki trzema minikoparkami być może stanowić będzie nowe lub znacząco ulepszone rozwiązanie, w odniesieniu do dotychczas oferowanych przez firmę wnioskodawcy usług, Pomimo, że wnioskodawca zakłada zakup udoskonalanej wersji koparki, nie spowoduje to wprowadzenia praktyki w przedsiębiorstwie ulepszonych metod świadczenia usług, w stosunku do dotychczas świadczonych, w skali co najmniej ponadlokalnej. Nie ma zatem podstaw do uznania, że zakres nowych, planowanych usług świadczonych przez wnioskodawcę, będzie w szczególny sposób wyróżniać się w stosunku do usług świadczonych przez inne firmy z tej branży z terenu powiatu kieleckiego. Weryfikacja innowacyjności następuje w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie, jak również o opinię o innowacyjności i inne dokumenty/dane potwierdzające innowacyjność projektu (np.: publikacje naukowe, dokumentacja patentowa, wyniki przeprowadzonych badań, internetowe bazy danych). W ocenie organu załączonego do wniosku oświadczenia autoryzowanego przedstawiciela firmy Wobis, dystrybutora lekkiego sprzętu budowlanego, nie można traktować jako opinii o innowacyjności.
Z tych względów Zarząd podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca nie wykazał dostatecznie zakresu innowacji planowanych inwestycji.
Na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu, H. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu oraz nie uwzględnienie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji o uchylenie decyzji Zarządu w całości. Zarzucił naruszenie:
- - art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2016.217), dalej jako " ustawa wdrożeniowa", poprzez nierzetelną i stronniczą ocenę projektu,
- - art 7, art 8 K.p.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz brak dokonania wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji dokonania jego oceny z pominięciem istotnej części tego materiału, tj. treści protestu złożonego przez skarżącego oraz treści biznes planu,
- - art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu o zasady przejrzystości reguł stosowanych przez ocenie wniosków,
- - art. 31 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie rzetelnej i bezstronnej oceny projektów i braku uczestnictwa w ocenie projektów ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności.
W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że planowane zakupy nie są innowacyjne. Wskazał, że ulepszone, innowacyjne metody i usługi jego firmy w sposób szczególny będą wyróżniać się w stosunku do usług innych firm. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu co do dołączonego w sprawie materiału dowodowego w postaci oświadczenia autoryzowanego przedstawiciela firmy. W ocenie strony ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny. Instytucja nie rozważyła w sposób dostateczny, logiczny całości zgromadzonego w sprawie materiału. Oceny kryterium są błędne i niewłaściwe. Nie powinno budzić wątpliwości, że na wyższą ocenę zasługuje projekt, którego realizacja jest innowacyjna w istotny sposób ulepszająca oferowane przez stronę usługi, przy uwzględnieniu specyfiki branży i wprowadzeniu nowoczesnych maszyn. Wnioskodawca wskazał właściwie, co należy rozumieć pod pojęciem innowacji.
Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie zapewnił w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przyjęcia dowolnej oceny kryteriów merytorycznych. Jak wynika z art. 26 ust 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie Projektu. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna. Ocena Projektu opierała się na stronniczej ocenie.
W ocenie projektu nie uczestniczył bezstronny i niezależny ekspert z konkretnej dziedziny. Wynik oceny Projektu nie został należycie uzasadniony, nie wyjaśniono w sposób dostateczny i jasny okoliczności, które zadecydowały o braku przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Instytucja w sposób błędny dokonała oceny merytorycznej Projektu. Nie odwołano się do wskazań wiedzy oraz konkretnych zapisów biznesplanu stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Instytucja nie wyjaśniła w sposób wyczerpujących okoliczności, które zadecydowały o braku przyznanych punktów oraz przyczyn dla których niemożliwe było przyznanie żądanej przez wnioskodawcę ilości punktów. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (ustawa wdrożeniowa). Ustawa ta, określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy).
Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust.
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została informacja Zarządu Województwa Ś. z 2 lutego 2017 r. nr EFRR-III.432.02.05.30.0082.1.2017 o odrzuceniu projektu pn. "Rozwój Firmy H.S.H.P. poprzez zakup innowacyjnych maszyn, urządzeń oraz wykonanie placu manewrowego" (Projekt), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 – 2020, Działanie 2.5, Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP - z powodu niespełnienia Kryterium dopuszczającego sektorowego nr 1 – Czy projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej?
Wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez Zarządu Województwa Ś. jest powoływana powyżej ustawa wdrożeniowa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.
W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE).
Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej na jakimkolwiek etapie oceny projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.
Zdaniem Sądu, przeprowadzona kontrola zaskarżonej czynności Zarządu Województwa wykazała, że ocena projektu i rozstrzygnięcie protestu naruszyły zasady przejrzystości oraz rzetelności, a zatem zasadę równego dostępu do pomocy.
Istotą oceny, jak i rozstrzygnięcia protestu pozostaje wykazanie dlaczego projekt zasługuje albo nie zasługuje na dofinansowanie w odniesieniu do przyjętych kryteriów oceny w danym konkursie. W najbardziej rozpowszechnionej procedurze polegającej na przyznawaniu określonej punktacji za poszczególne kryteria rzeczą instytucji zarządzającej jest wskazać jakie okoliczności przemawiały za taką a nie inną punktacją, czy jej brakiem tak – by z punktu widzenia zasad konkursowych – podana informacja była przejrzysta i poddawała się weryfikacji.
W niniejszej sprawie Zarząd podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca nie wykazał dostatecznie zakresu innowacji planowanych inwestycji ponieważ planowane do zakupu w ramach projektu urządzenia (3 minikoparki, urządzenie przeciskowe kret, sprężarkę), są powszechnie znane i używane i nie spowoduje to wprowadzenia praktyki w przedsiębiorstwie ulepszonych metod świadczenia usług, w stosunku do dotychczas świadczonych, w skali co najmniej ponadlokalnej.
Skoro ocena projektu następuje na podstawie dokumentacji konkursowej, to obowiązkiem Zarządu było odnieść się do wszystkich faktów w niej wskazanych, a dotyczących spornego Kryterium, tak aby wynik tej oceny odpowiadał wymogom zakreślonym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 4 ust. 1 Regulaminu. Skarżący właśnie w biznes planie wskazał, że ulepszone, innowacyjne metody i usługi jego firmy w sposób szczególny będą wyróżniać się w stosunku do usług innych firm przy uwzględnieniu specyfiki branży i wprowadzeniu nowoczesnych maszyn. Zaznaczył, że innowacyjność projektowanej usługi wykonywania gazociągów i przyłączy gazowych oraz procesu świadczenia usługi, jest innowacją stosowaną od 2015 r., ponieważ wykorzystywane w procesie usługowym maszyny – minikoparki są innowacją wdrożoną od 2015 r. – zgodnie z oświadczeniem o innowacyjności. Minikoparki KUBOTA z innowacyjnymi rozwiązaniami, są sprzedawane od 2015 r. na rynku europejskim. W proteście powołując konkretne fakty, strona podkreślała także, że planowana realizacja projektu jest innowacyjna ponieważ w istotny sposób ulepsza oferowane przez niego usługi.
W biznes planie skarżący uzasadnił na czym będzie polegać innowacyjność procesowa, produktowa i organizacyjna projektu. Wskazał, że innowacja produktowa polegać będzie na wprowadzeniu przez firmę na rynek znacząco ulepszoną usługę wykonywania gazociągów i przyłączy gazowych, które przy zastosowaniu innowacyjnych technologii i procesów, stanowią o jej nowej jakości, oznacza to skrócenie czasu wykonania usługi, podniesienie efektywności ekonomicznej świadczonej usługi. Są to bardzo znaczące dla firmy elementy innowacyjne prowadzące do znacznego udoskonalenia świadczonej usługi, co zostanie osiągnięte przez zastosowanie w procesie usługowym innowacyjnych 3 minikoparek, urządzenia przeciskowego-tzw. kreta, sprężarki oraz wywrotki. Innowacyjność organizacyjna zaś zostanie osiągnięta poprzez zmianę w strukturze firmy, zostaną utworzone i na nowo zorganizowane 3 stanowiska pracy dla operatorów, zostaną zatrudnieni nowi pracownicy.
Również zakup nowych 3 minikoparek, urządzenia przeciskowego, sprężarki, samochodu wywrotki, wykonanie utwardzenia placu manewrowego w firmie -to nowe możliwości organizacji pracy dla firmy. W znaczący sposób ulegnie zmianie organizacja pracy w firmie poprzez zmianę procesu wykonania usługi, organizację nowych 3 stanowisk pracy dla operatorów maszyn i urządzeń, wykorzystanie nowego sprzętu i innowacyjnych maszyn. W siedzibie firmy zostanie utwardzony plac manewrowy o powierzchni 500 m2, rozwiązanie takie pozwoli na swobodny i sprawny przejazd maszyn i wyjazd do klienta. Innowacyjność procesowa to wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowych ulepszone metody świadczenia usługi poprzez wykorzystanie nowych maszyn i urządzeń, zatrudnienie pracowników, stworzenie nowych zasad organizacji pracy w firmie.
W procesie produkcyjnym zostaną wykorzystane m.in. 3 innowacyjne minikoparki, przeznaczone do wykonywania prac ziemnych, które stanowią podstawę wykonania usługi. W pkt 4-2 biznes planu stwierdzono, że wnioskodawca poprzez zakupy w ramach projektu w znaczący sposób udoskonali swoją usługę. Skróci czas jej wykonania, ponieważ sezonowość usługi, czyli brak możliwości kopania w warunkach niskich temperatur, intensywnych opadów, przedłuża czas wykonania usługi. Istotne jest także to, że wszystkie działania podjęte w ramach realizacji projektu przyczynią się do podniesienia jakości usługi, znaczącego jej udoskonalenia, ulegnie zmianie sam proces wykonywania gazociągów i przyłączy, zostaną tu zastosowane nowe maszyny i urządzenia, które przyczynia się do wykonywania wykopów metoda bez wykopową.
W tym miejscu przywołać należy definicję pojęcia,,innowacji" z podręcznika OECD Podręcznik Oslo, zgodnie z którą przez innowację należy rozumieć wprowadzenie do praktyki w gospodarce nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu (towaru lub usługi), procesu, marketingu lub organizacji. W ramach przedmiotowego konkursu wspierane są przede wszystkim projekty wprowadzające na rynek produkt/usługę lub proces w skali ponadregionalnej, tj. innowacja wdrażana wyniku realizacji projektu może być stosowana w danym powiecie woj. Ś. nie dłużej niż trzy lata.
Z przytoczonej wyżej definicji wynika, że innowacyjność to takie właśnie rozwiązanie, które zamierza wprowadzić skarżący w odniesieniu do planowanych usług. Poprzez zakup innowacyjnego sprzętu, dowodem czego jest załączona informacja o produkcie oraz biznes plan, skarżący będzie bowiem świadczył nowe usługi znacząco ulepszone w odniesieniu do usługi dotychczasowych. W biznes planie wnioskodawca wskazał na istotne różnice pomiędzy usługami dotychczas świadczonym a planowanymi do wdrożenia, do których Zarząd się w ogóle nie odniósł w ocenie merytorycznej projektu.
W związku powyższym, Sąd podziela zarzut skargi, że wynik oceny Projektu nie został należycie uzasadniony ponieważ Zarząd nie wyjaśnił w sposób dostateczny i jasny okoliczności, które zadecydowały o braku przyznanej ilości punktów w ramach kwestionowanego Kryteriów. Stwierdzić zatem należy, że Instytucja w sposób błędnie i wzajemnie sprzecznie dokonała oceny merytorycznej Projektu. Po pierwsze dlatego, że jak wyżej wskazano organ nie odwołał się do konkretnych zapisów biznes planu, chociażby tych wyżej przywołanych, a odnoszących się do uzasadnienia Kryterium dopuszczającego sektorowego nr 1 – Czy projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej?
Po drugie stwierdzając niespełnienie ww. Kryterium, Zarząd jednocześnie przyznał, że zastąpienie 9-cio letniej koparki trzema minikoparkami w wersji udoskonalonej być może stanowić będzie nowe lub znacząco ulepszone rozwiązanie, w odniesieniu do dotychczas oferowanych usług przez firmę wnioskodawcy. (Podkreślenie Sądu).
Wobec powyższego skarżący trafnie zarzucił, że organ nie zapewnił w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie Projektu oraz przyjął dowolną ocenę kryteriów merytorycznych. Przy czym aby ocena Projektu był rzetelna i bezstronna to wbrew temu co twierdzi skarżący, nie musi uczestniczyć bezstronny i niezależny ekspert z konkretnej dziedziny.
Z przepisu art. 57 ustawy wdrożeniowej w sposób jednoznaczny wynika, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy. Stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy, właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania i określa rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania, jednak nie oznacza to, że instytucja zarządzająca może ekspertom przekazać swoje kompetencje w zakresie wynikającym z art. 57 i 58 ustawy wdrożeniowej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Zarząd nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o braku przyznanych punktów. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Z obowiązku wynikającego z ww. przepisu, organ nie wywiązał się. Ocena Projektu - została bowiem przeprowadzona w sposób uchybiający wskazanym wyżej wymogom; jest więc oceną naruszającą prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zaskarżona ocena, poza lakonicznym opisem stanu faktycznego sprawy, przytoczeniem podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w ocenie stanu faktycznego.
Zatem odrzucenie Projektu z powodu niespełnienia Kryterium dopuszczającego sektorowego nr 1 – Czy projekt dotyczy innowacji produktowej lub procesowej?, w ocenie Sądu budzi poważne i nieusuwalne wątpliwości w niniejszym postępowaniu.
Z tego względu konieczne jest ponowne przeprowadzenie tej oceny, z uwzględnieniem stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu wyroku.
W szczególności Zarząd winien mieć na uwadze to, czy wskutek planowanych w Projekcie rozwiązań zostaną przez skarżącego wdrożone ulepszone usługi tym samym innowacyjne w rozumieniu definicji tego pojęcia zawartej w OECD Podręczniku OSLO.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.