Uzasadnienie
Decyzją nr 241/23 z 26 kwietnia 2023 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (dalej: "zarząd", "Instytucja Zarządzająca", "organ") określił D. G. (dalej: "strona", "beneficjent", "skarżący") przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: "EFRR") w łącznej wysokości: 23 535,33 zł z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] (dalej: "projekt") wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że zarząd jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. (dalej: "RPOWŚ") na lata 2014-2020 ogłosił 13 sierpnia 2020 r. nabór nr [...] wniosków o dofinansowanie w trybie nadzwyczajnym dla przedsiębiorców na finansowanie kapitału obrotowego w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" RPOWŚ. W treści ogłoszenia o ww. naborze zawarto informację, iż szczegółowe informacje o tym naborze zostały zawarte w dokumencie pn. "Wezwanie w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 2 - Konkurencyjna gospodarka Działanie 2.5.pn. Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP RPOWŚ" (dalej: "wezwanie") dostępnym na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej oraz na portalu Funduszy Europejskich. Wezwanie to stanowiło załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 12 sierpnia 2020 r. sprawie przyjęcia Wezwania w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 2 - Konkurencyjna gospodarka Działania 2.5 Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP RPOWŚ na lata 2014-2020 - Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw.
Do przedmiotowego naboru przystąpił skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: D. G. S., K. R. z siedzibą w K., składając 19 sierpnia 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Dotacja na kapitał obrotowy dla firmy D. G. S., K. R. na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł.
We wniosku o dofinansowanie beneficjent wskazał, że planowany do realizacji projekt dotyczy wsparcia prowadzonego przedsiębiorstwa w zakresie zapewnienia płynności finansowej oraz wsparcia bieżącej działalności w związku z trudnościami finansowymi, które wystąpiły w przedsiębiorstwie wskutek epidemii [...] Ponadto oświadczył, że znalazł się w sytuacji nagłego niedoboru, braku płynności finansowej w związku z zaistnieniem pandemii [...] oraz prowadzi działalność gospodarczą w ramach przeważającego kodu działalności gospodarczej PKD Dział: 56, Podklasa: [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Wyjaśnił, że odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek (np. spadek obrotów w marcu i kwietniu 2020 r. porównujemy do obrotów z lutego 2020 r.), tj. wskazał na spadek przychodów w maju i czerwcu 2020 r. o co najmniej 75%, porównując do przychodów z kwietnia 2020 r. Oświadczył też, że od miesiąca października 2019 r. prowadzi działalność gospodarczą w branży gastronomicznej (tj. smażalnię ryb w miejscowości G.), a uprzednio w latach 2013-2019 zajmował się działalnością kateringową i prowadzeniem gospodarstwa agroturystycznego.
Beneficjent we wniosku o dofinansowanie wskazał również, że zaistnienie wskutek pandemii [...] i związanych z tym faktem ograniczeń, spowodowało w rezultacie znaczne pogorszenie stanu finansowego prowadzonej działalności gospodarczej i w efekcie brak aktywności zawodowej. Złożył oświadczenie, że informacje zawarte w tym wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz że zapoznał się z treścią wezwania i zaakceptował zasady w nim zawarte.
Celem przedmiotowego naboru wniosków o dofinansowanie była pomoc przedsiębiorcom, którzy w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii [...] znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie było przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii [...] w ramach następujących schematów: "Schemat A: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą wymienioną w Rozdziale 4 § 5 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej [...] stanu zagrożenia epidemicznego oraz Rozdziale 4 § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, m.in. Dział 56 Podklasa [...] Restauracje i inne stale placówki gastronomiczne; Schemat B: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą inną, niż wskazaną w schemacie A."
Rozliczenie przekazanej dotacji następować miało poprzez złożenie wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę, składanego wraz ze sprawozdaniem potwierdzającym utrzymanie działalności przedsiębiorstwa przez zadeklarowaną liczbę miesięcy, przy czym za utrzymanie funkcjonowania przedsiębiorstwa rozumiało się prowadzenie działalności gospodarczej. Beneficjent miał obowiązek utrzymania działalności gospodarczej przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych liczonych od początku miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek o dofinansowanie.
Proces wyboru projektów do dofinansowania, zgodnie z wezwaniem, polegał na ocenie wniosków o dofinansowanie według kolejności złożenia wniosków poprzez aplikację dostępną na stronie www.obrotowe.rpo-swietokrzyskie.pl - o kolejności na liście decydowała data i godzina przesłania wniosku poprzez aplikację oraz spełnienie wszystkich kryteriów zawartych w Karcie oceny wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr [...] do wezwania. Wnioski złożone w ramach schematu A oceniane były w kolejności złożenia od pierwszego do momentu osiągnięcia 200% alokacji przeznaczonej na schemat A, natomiast kolejne wnioski zostały pozostawiane bez rozpatrzenia. Analogiczna procedura oceny wniosków została przewidziana do wniosków złożonych w ramach schematu B. Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 18 września 2020 r. wniosek skarżącego został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 3 miejsce na liście projektów złożonych i wybranych do wsparcia.
Pismem z 13 października 2020 r. zarząd poinformował beneficjenta o pozytywnym wyniku naboru i wskazał, że zgodnie z zapisami § 7 ust. 1 i 2 wezwania wnioskowana przez beneficjenta pomoc musi zostać przeznaczona na utrzymanie działalności przedsiębiorstwa, które w związku z wystąpieniem pandemii [...] znalazło się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej poprzez finansowanie kapitału obrotowego związanego z bieżącą działalnością przedsiębiorstwa.
Przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, 22 października 2020 r. beneficjent złożył do Instytucji Zarządzającej pismo, w którym oświadczył, że działalność gospodarczą objętą kodem PKD [...] prowadzi nieustannie od 2012 r. i stanowi ona główny przedmiot jego działalności, choć do czasu ubiegania się o dofinansowanie do kapitału obrotowego zaniedbał w CEIDG o ustanowienie tego kodu jako przeważającego.
W dniu 23 listopada 2020 r. pomiędzy zarządem a beneficjentem została zawarta umowa o dofinansowanie.
W dniu 30 listopada 2020 r. Beneficjent przekazał do Instytucji Zarządzającej przez system teleinformatyczny SL2014 wniosek o płatność nr [...], w którym zawnioskował o wypłatę całości środków dofinansowania w formie zaliczki w kwocie [...]zł. Po przeprowadzonej weryfikacji, wniosek o płatność został zatwierdzony przez Instytucję Zarządzającą 1 grudnia 2020 r., a zatwierdzona w nim do wypłaty płatność zaliczkowa została wypłacona beneficjentowi 9 grudnia 2020 r.
W dniu 29 grudnia 2020 r. tj. w wyznaczonym umownie terminie rozliczenia zaliczki do Instytucji Zarządzającej wpłynął poprzez elektroniczny System teleinformatyczny SL2014 wniosek o płatność wraz ze sprawozdaniem rozliczającym wsparcie, w którym beneficjent ujął do rozliczenia całość środków dofinansowania przekazanych w formie zaliczki w wysokości: [...] zł. Po przeprowadzonej weryfikacji, wniosek o płatność został 30 grudnia 2020 r. zatwierdzony przez Instytucję Zarządzającą.
W okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. został przeprowadzony w Instytucji Zarządzającej przez Komisję Europejską audyt tematyczny w zakresie udzielonego wsparcia finansowego na kapitał obrotowy. Sprawdzając projekt D. G., Komisja Europejska zauważyła, że zgodnie z wnioskiem o dotację od kwietnia do maja i czerwca poniósł on stratę w dochodach w wysokości 75%. Ponadto Instytucja Zarządzająca zwróciła się do niego o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że utrata dochodów w miesiącach wskazanych we wniosku o dofinansowanie (maj i czerwiec 2020 r.) była związana z działalnością prowadzoną jako główna PKD [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Zdaniem audytora Komisji beneficjent tego nie wykazał. Całość jego dochodów w kwietniu 2020 r. (46 946,60 zł) pochodziła ze sprzedaży artykułów sanitarnych i nie miała nic wspólnego z działalnością restauracyjną.
Ponadto Komisja Europejska wskazała w audycie, że zdaniem audytora Komisji skontrolowaną operację należy uznać za niekwalifikowalną, ponieważ beneficjent zmienił swoją główną działalność gospodarczą w rejestrze w dniu rozpoczęcia zaproszenia i nie wykazał, że utrata dochodów była związana z tą działalnością.
W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca pismem z 14 września 2022 r. zobowiązała beneficjenta do dostarczenia dokumentów finansowych za rok 2019 oraz rok 2020 potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej w obrębie przeważającego kodu PKD [...]
Odpowiadając, beneficjent stwierdził, że wszystkie wymagane dokumenty finansowe i oświadczenia złożył uprzednio za pismem dostarczonym 22 października 2020 r. tj. przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Wskazał, że dokumenty te zostały wtedy przyjęte przez Instytucję Zarządzającą, potwierdzeniem czego był fakt podpisania umowy o dofinansowanie. Następnie w tym samym piśmie z 3 października 2022 r. podkreślił, że okres realizacji projektu zakończył się wraz z dniem 30 listopada 2020 r., a 30 grudnia 2020 r. zatwierdzono rozliczenie końcowe projektu.
Zarząd wezwał beneficjenta do zwrotu środków dofinansowania w kwocie [...]zł pobranych nienależnie oraz wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent, podobnie jak organ, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Następnie organ poinformował stronę, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków w formie decyzji w sprawie zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami.
Wyjaśnił, że z przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE.L.2013.347.320 z dnia 20 grudnia 2013 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013" wynikają określone obowiązki państw członkowskich.
Po pierwsze: mają ustanowić i zapewnić skuteczne funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli dla realizacji programów operacyjnych, po drugie: prowadzić działania w odniesieniu do nieprawidłowości: zapobiegać im, wykrywać je, odzyskiwać kwoty wypłacone nienależnie oraz informować Komisję o wykrytych nieprawidłowościach i przebiegu postępowań prowadzonych w tych sprawach.
Przytoczył zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr [...] definicję nieprawidłowości.
Wskazał, że podstawą prawną do żądania od beneficjenta dokumentów finansowych potwierdzających, że utrata dochodów w okresie wskazanym we wniosku o dofinansowanie była związana z działalnością prowadzoną w ramach kodu PKD [...] (branża gastronomiczna) był § 12 ust. 7 wezwania i § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie.
Ostatecznie zarząd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur obowiązujących w ramach ogłoszonego naboru wniosków o dofinansowanie, tj. postanowień § 4 oraz § 12 ust. 7 wezwania, a także § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Naruszeniem przez beneficjenta § 4 wezwania było, zdaniem organu, złożenie wniosku o dofinansowanie, który nie kwalifikował się do objęcia wsparciem unijnym w ramach schematu A albowiem zdecydowana większość uzyskanych przychodów w okresie przyjętym do spadku obrotów pochodziła ze sprzedaży artykułów higienicznych (żelu antybakteryjnego, kombinezonów ochronnych, uniwersalnych rękawiczek nitrylowych), które nie wpisują się w działalność objętą kodem PKD [...] – nie mają nic wspólnego z działalnością restauracyjną.
Ponadto powtórna weryfikacja wniosku o dofinansowanie doprowadziła do uznania, że w latach 2019-2020 większość wykazanych przychodów pochodziła z działalności kateringowej objętej innym kodem PKD, tj. kodem PKD [...], czyli kodem PKD nieobjętym dofinansowaniem w ramach schematu A naboru. Organ przyjął, że udzielona beneficjentowi pomoc finansowa (stanowiąca pomoc publiczną), pochodząca bezpośrednio ze środków dofinansowania unijnego, nie spełniła swojego założonego celu. Celem tym była pomoc przedsiębiorcom, którzy w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii [...] znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej i którzy prowadzili zgodnie ze schematem A naboru przeważającą działalność gospodarczą. Naruszeniem § 12 ust. 7 wezwania i § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie była, w ocenie organu, odmowa złożenia wymaganej przez organ dokumentacji finansowej.
Organ ustalił zatem, że wniosek beneficjenta nie kwalifikował się do dofinansowania w ramach schematu A wsparcia unijnego, a beneficjent nie dostosował się do pisemnego żądania Instytucji Zarządzającej w przedmiocie okazania dokumentacji finansowej związanej z realizacją projektu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do działania i zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr [...].
W konsekwencji uznał, że wypłacone stronie 9 grudnia 2020 r. środki finansowe w kwocie [...]zł nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego celu projektu i podlegają zwrotowi.
Na decyzję zarządu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł, reprezentowany przez pełnomocnika, D. G..
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, nakazanie organowi zwrot weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową w terminie tygodnia po uprawomocnieniu się orzeczenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
- I. prawa materialnego:
a/ art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 6 oraz art. 9 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej, tzw. "ustawy wdrożeniowej" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, która w oparciu o zebrany materiał dowodowy doprowadziła do uznania, że środki przyznane w ramach dofinansowania były niekwalifikowalne, a dalej że zostały wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegają zwrotowi, podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, wezwaniem oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, b/ art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr [...] poprzez błędną interpretację oraz przyjęcie, że doszło do powstania nieprawidłowości implikującej możliwość żądania od skarżącego zwrotu przyznanej dotacji, podczas gdy jego działania nie stanowiły żadnego naruszenia formalnego oraz prawnego;
- II. postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
a/ art. 6, art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznej z zasadami logiki oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wniosku o dofinansowanie, pominięcie wyjaśnień skarżącego w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, dokonanej zmiany PKD przez skarżącego, pominięcie w decyzji warunków zawartych w umowie, bezpodstawne uznanie, iż brak kolejnych dokumentów stanowi odmowę ich przedłożenia, zastosowanie orzecznictwa w stanie nieadekwatnym do sytuacji skarżącego, b/ art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób burzący zaufanie do władzy publicznej, sprzeczną analizę dokumentów w dacie wydania decyzji oraz w dacie zawarcia umowy oraz poprzez zawarcie w decyzji ogólnikowych stwierdzeń uniemożliwiających realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiających dokonanie kontroli tej decyzji, w szczególności brak wykazania związku przyczynowo - skutkowego uzasadniającego zwrot dofinansowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że złożył wniosek o dofinansowanie, uwzględniając warunki konkursu oraz że od października 2019 r. uruchomił nową działalność w postaci smażalni ryb w miejscowości G., w którą to inicjatywę zaangażował wszystkie swoje oszczędności.
Podkreślił, że na podstawie złożonych do konkursu dokumentów projekt otrzymał ocenę pozytywną. Organ podpisał z nim umowę o dofinansowanie, a następnie zatwierdził wniosek o płatność zaliczkową, wypłacił ją i zatwierdził wniosek o płatność końcową, rozliczając wypłacone środki finansowe.
Wyjaśnił, że po niemal dwóch latach od daty zakończenia realizacji projektu, organ sformułował żądanie przedstawienia dokumentów finansowych za rok 2019 oraz 2020 potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej w obrębie przeważającego kodu PKD [...] W odpowiedzi na to poinformował organ, że zakres żądanych danych wykracza poza ramy umowy o dofinansowanie. Zażądał również zwrotu zabezpieczenia w postaci weksla własnego in blanco, powołując się na zapis § 10 ust. 2 tej umowy.
Dodał, że okoliczności związane z prowadzoną działalnością były wyjaśniane przez skarżącego na etapie przed podpisaniem umowy w piśmie z 21 października 2020 r. - jak również we wniosku o dofinansowanie, w części dotyczącej uzasadnienia zapotrzebowania na kapitał obrotowy w kontekście nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w wyniku wpływu koronawirusa [...] gdzie szczegółowo opisał, czym się zawodowo zajmuje. Wskazał jednocześnie, iż uchybił obowiązkowi aktualizacji danych w CEiDG względem przeważającego rodzaju. Zatem kwestia ta była dobrze znana organowi przed podpisaniem umowy i gdyby wątpliwości w tym zakresie miał nadal, bądź też dokumenty konkursowe uniemożliwiałyby udzielenie dofinansowania wobec takiego postępowania, zapewne do podpisania umowy by nie doszło. Organ miał dokładnie tę samą wiedzę przed podpisaniem umowy, gdy był w posiadaniu tych dokumentów przed jej zawarciem (załączone do pisma z 21 października 2020 r.) i poddawał je badaniu w kontekście poprawności danych finansowych ujętych w punkcie VII wniosku o dofinansowanie, a nadto dane te zostały wprowadzone zgodnie z poleceniem właściwego pola w tym punkcie, tj." Wnioskodawca odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek lub w porównaniu do analogicznych dwóch miesięcy 2019 r. w związku z zakłóceniami gospodarki na skutek [...]".
Zaznaczył, że weryfikacja poprawności wypełnienia tego pola odbywała się na podstawie pełnych danych dotyczących poziomu przychodów w firmie, a nie tylko w ramach przychodów uzyskiwanych z działalności objętej kodem PKD [...] Dodał, że uzupełnienie danych finansowych opartych tylko o część źródeł przychodów firmy pochodzących z podstawowej działalności skarżącego tj. objętej kodem PKD [...] byłoby niezgodne z poleceniem wzoru wniosku aplikacyjnego.
Również w żadnym dokumencie stanowiącym załącznik do Regulaminu konkursu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 12 sierpnia 2020 r. nie ma informacji o zakazie uzyskiwania przychodów w ramach prowadzonej działalności z innych źródeł.
Wyjaśnił, że nikt nie kwestionował na żadnym etapie tj. oceny wniosku o dofinansowanie, podpisania umowy i jej rozliczenia - źródła przychodów firmy, których nigdy nie ukrywał i które ujawnił Instytucji Zarządzającej przed podpisaniem umowy o dofinansowanie.
Podniósł, że czas podpisania umowy był zbieżny z zamknięciem lokalu gastronomicznego. Został do tego zmuszony na podstawie restrykcyjnych przepisów wprowadzonych przez Rząd ze względu na pandemię [...] Brak możliwości uzyskiwania przychodów przy jednoczesnej stałej wymagalności zobowiązań wobec kontrahentów, zmusił go do podjęcia alternatywnych źródeł przychodów adekwatnych do sytuacji panującej w kraju. Dlatego też sprzedaż wówczas artykułów higienicznych miała charakter incydentalny, wywołany brakiem możliwości wykonywania pracy objętej przeważającym kodem faktycznej działalności, tj. PKD [...] Podkreślił, że dotacja na tzw. kapitał obrotowy została wypłacona przez Instytucję Zarządzającą 9 grudnia 2020 roku, podczas gdy w okresie obowiązkowego zamknięcia lokalu i ogłoszonego lockdownu skarżący był zobligowany do opłacania wymaganych rachunków, zobowiązań, jak również utrzymywać dom, opłacać kredyt hipoteczny zaciągnięty na mieszkanie, utrzymywać rodzinę i żyć.
Zarówno fakt dokonania przez skarżącego zmiany przeważającego kodu PKD w dniu rozpoczęcia naboru wniosków, jak i źródła wszystkich przychodów firmy uzyskanych w okresie od kwietnia do czerwca 2020 r. były dobrze znane Instytucji Zarządzającej, która nie negowała ich treści i nie podważała wówczas charakteru prowadzonej działalności. Potwierdzeniem jest pismo z 21 października 2020 r. dostarczone wraz z dokumentami niezbędnymi do zawarcia umowy i znajdujące się w aktach sprawy.
Zdaniem skarżącego sentencja decyzji oraz jej uzasadnienie wskazują, że wynik jego sprawy został "z góry przesądzony". Nie dość, że decyzja została wydana z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów materialnych, to stanowi nieudaną próbę oceny tych samych faktów w sposób całkowicie odmienny, w dodatku po upływie 3 lat. Na żadnym etapie postępowania nie wskazano i nie okazano skarżącemu wniosków zawartych w audycie Komisji Europejskiej. Nie są mu znane ustalenia Komisji, która wskazuje, że skarżący jest zobligowany do przedłożenia innych dodatkowych dokumentów potwierdzających fakt utraty dochodów.
Organ nie wskazał w uzasadnieniu, jak przekazane środki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego projektu i udzielenia pomocy przedsiębiorcy. Brak jest obliczeń, oceny czy prostego porównania dokumentów finansowych w zakresie spadku dochodów, analizy faktur na postawie których organ mógł uznać, że przeważająca działalność skarżącego jest inna niż gastronomiczna. Podstawą zwrotu była zmiana PKD bez wskazania konkretnych argumentów wskazujących, że skarżący nie prowadził działalności określonej PKD [...]
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie 12 października 2023 r. skarżący wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Finansów z 13 lipca 2023 r. skierowanego do niego na okoliczność realnej szkody jaką poniósł na skutek wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem sporu jest ocena kwalifikowalności wydatku poniesionego na wsparcie finansowe w ramach schematu A w postaci dotacji na kapitał obrotowy prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.
Zgodnie ze stanowiskiem organu wniosek o dofinansowanie skarżącego nie kwalifikował się do objęcia wsparciem, a swoim zachowaniem (działaniem i zaniechaniem) skarżący dopuścił się do naruszenia obowiązujących go procedur i pobrania środków finansowych w sposób nienależny.
Zdaniem skarżącego udzielone mu wsparcie finansowe było wydatkowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, wezwaniem i wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR. Tym samym wsparcie to należy uznać za wydatek kwalifikowalny.
W ocenie sądu w sporze tym rację należy przyznać skarżącemu.
Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; ze zm.), dalej jako "u.f.p.", regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. W myśl art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z aktu prawa powszechnie obowiązującego, postanowień samej umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach (tak m.in. NSA w wyrokach: z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19; z 11 maja 2021 r., I GSK 207/21; z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16; WSA w Opolu w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., I SA/Op 388/20; WSA w Gdańsku w wyroku z 19 października 2017 r., III SA/Gd 422/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 tego rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych.
Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r. (sygn. II GSK 2370/14; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania.
Z kolei, zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
Przesłanką dokonywania korekt finansowych przez państwa członkowskie jest pojedyncza lub systemowa nieprawidłowość stwierdzona w operacjach lub programach operacyjnych.
Powyższy przepis koresponduje także z treścią art. 122 ustępu 1 rozporządzenia nr 1303/2013, wedle którego państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych były ustanawiane zgodnie z art. 72, 73 i 74. Także z treścią ustępu 2 tego przepisu - państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o nieprawidłowościach przekraczających 10 000 EUR tytułem wkładu z jakiegokolwiek funduszu polityki spójności lub z EFMR i regularnie informują ją o istotnych postępach przebiegu powiązanych postępowań administracyjnych i prawnych.
Przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 określają także ogólne zasady funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli programów operacyjnych, oraz funkcje instytucji zarządzającej.
Wśród tych zasad jest zapewnienie funkcjonowania procedur dla zapewnienia poprawności i prawidłowości deklarowanych wydatków (art. 72 pkt c rozporządzenia nr 1303/2013) oraz zapewnienie zapobiegania nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, ich wykrywania i korygowania, odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie (art. 72 pkt h rozporządzenia nr 1303/2013).
Kolejne obowiązki państw członkowskich zawarte są w art. 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013: państwa członkowskie wypełniają obowiązki w zakresie zarządzania, kontroli i audytu oraz przyjmują na siebie wynikające z tego obowiązki określone w przepisach w sprawie zarządzania dzielonego ustanowionych w rozporządzeniu finansowym i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały skutecznie.
Przepis art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 ustanawia ogólną zasadę, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Ustępy 2, 3 i 4 tego przepisu określają zaś szczegółowe obowiązki instytucji zarządzającej w zakresie odpowiednio: zarządzania programem operacyjnym, wyborem operacji, zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego.
W krajowym porządku prawnym zadania instytucji zarządzającej określone zostały w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818; ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa").
Organ zarzucił skarżącemu naruszenie:
1/ § 4 wezwania;
2/ § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu;
3/ § 12 ust. 7 wezwania.
Treść § 4 wezwania zawiera cztery ustępy. Ustęp 1 stanowi, że przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień wezwania oraz jego załączników. Ustęp 2 wskazuje, co jest przedmiotem regulacji wezwania: warunki uczestnictwa w naborze, zasady ogłaszania naboru, sposób sporządzania i doręczania wniosków o dofinansowanie wraz z dokumentacją, sposób i miejsce złożenia, sposób oceny złożonych wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dofinansowania. Z ustępu 3 wynika, że celem naboru jest pomoc przedsiębiorcom, którzy w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie będzie przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii COVID-19, w ramach schematów: A (dla przedsiębiorstw, którzy prowadzą jako przeważającą [kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami] działalność gospodarczą, m.in. Dział 56 Podklasa [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), B (dla przedsiębiorstw, które prowadzą jako przeważającą [zgodnie z odpowiednimi rejestrami] działalność gospodarczą inną, niż wskazana w schemacie A. Ustęp 4 informuje, że pomoc nakierowana na łagodzenie skutków wystąpienia pandemii COVID-19 stanowi pomoc publiczną i będzie udzielana zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 3 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pn.: "Dotacja na kapitał obrotowy dla firmy D. G. S., K. R." zawartej 23 listopada 2020 r. pomiędzy Województwem Świętokrzyskim i skarżącym beneficjent zobowiązany jest w szczególności do udzielania pisemnych odpowiedzi na wszelkie zapytania i wystąpienia Instytucji Zarządzającej RPOWŚ dotyczące realizacji umowy bezzwłocznie lub w terminach w nich określonych. Beneficjent jest zobowiązany do przekazywania Instytucji Zarządzającej RPOWŚ, na każde jej wezwanie, informacji i wyjaśnień na temat realizacji projektu.
Z kolei § 12 ust. 7 wezwania stanowi, że prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku o dofinansowanie będzie zweryfikowana przed i po zawarciu umowy o dofinansowanie projektu.
Odzyskiwanie nieprawidłowo pobranego dofinansowania uregulowane zostało w § 9 ww. umowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 tej umowy jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta do dnia zwrotu tych środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.
Przystępując do naboru, we wniosku o dofinansowanie skarżący wskazał kod przeważającej działalności gospodarczej – kod PKD [...], którego podstawą była klasyfikacja prowadzonej przez niego, przeważającej działalności gospodarczej – Dział 56 Podklasa [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Uzasadniając wniosek o wsparcie, wybrał jedną z form liczenia spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży). Wskazał, że odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r., począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek (np. spadek obrotów w marcu i kwietniu 2020 r. porównujemy do obrotów z lutego 2020 r.). W przypadku skarżącego spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) dotyczył miesięcy: maja i czerwca 2020 r. i był porównywany do obrotów (przychodów ze sprzedaży) z kwietnia 2020 r. Podał, że od października 2019 r. prowadzi smażalnię ryb w miejscowości G..
Wcześniej w latach 2013-2019 zajmował się działalnością kateringową i prowadzeniem gospodarstwa agroturystycznego. Nie udało mu się skorzystać w pełnej wysokości ze świadczeń postojowych ZUS. Uzyskanie wsparcia ze środków obrotowych RPOWŚ miało umożliwić mu prowadzenie działalności zgodnie z planem, jej dalszy rozwój oraz przyczynić się w przyszłości do powstania nowych miejsc pracy. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w jego branży znacznie spowolniły jej rozwój.
Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, skarżący zobowiązał się do utrzymania działalności przez 3 miesiące.
Pismem z 13 października 2020 r. skarżący został poinformowany, że złożony w ramach przedmiotowego naboru projekt został pozytywnie oceniony i uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z dnia 18 września 2020 r. wybrany do dofinansowania w kwocie [...]zł. Jednocześnie skarżący został poproszony o dostarczenie dokumentów potwierdzających, iż spadek obrotów w wybranych miesiącach (maj i czerwiec 2020 r.) dotyczył prowadzonej działalności zgodnej z kodem PKD [...] Powodem zwrócenia się o te dokumenty był fakt zmiany 19 sierpnia 2020 r. (w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie) przez skarżącego wpisu w CEiDG poprzez zastąpienie głównego kodu PKD [...] kodem PKD [...] Ponadto został poinformowany, że wsparcie ma być przeznaczone jedynie na finansowanie kapitału obrotowego związanego z bieżącą działalnością przedsiębiorstwa. Instytucja Zarządzająca wyjaśniła przy tym, co należy rozmieć pod pojęciem kapitału obrotowego oraz kosztów bieżącej działalności.
Odpowiadając na powyższe pismo, 22 października 2020 r. skarżący przedstawił dokumenty finansowe poświadczające spadek przychodów ze sprzedaży za miesiące od kwietnia do czerwca 2020 r. oraz kilka faktur z roku 2019 na potwierdzenie prowadzenia działalności gastronomicznej objętej kodem PKD [...] W dalszej części tego pisma wskazał, że działalność gospodarczą objętą kodem PKD [...] prowadzi nieustannie od 2012 r. i stanowi ona główny przedmiot jego działalności., choć do czasu ubiegania się o dofinansowanie z kapitału obrotowego nie zadbał w CEiDG o ustanowienie tego kodu jako przeważającego. Dodał, że od października 2019 r. prowadzi smażalnię ryb w miejscowości G.. Zwrócił się z prośbą o sprawdzenie historii jego działalności w CEiDG, gdzie najpierw prowadził działalność pod nazwą J. D. s.c., a następnie jako K. R.. Wyjaśnił także, że nie zamierza przeznaczyć wsparcia finansowego na inwestycje, tylko na koszty bieżącej działalności (koszty najmu, koszty ZUS, koszty bieżącego utrzymania, opłaty licznikowe).
W ocenie sądu, nie budzi żadnych wątpliwości w sprawie, że na podstawie dostarczonych przez skarżącego, na etapie oceny wniosków, dokumentów organ zawarł ze skarżącym umowę o dofinansowanie, dokonał 30 listopada 2020 r. i 29 grudnia 2020 r. pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność, 9 grudnia 2020 r. przekazał skarżącemu dofinansowanie, a następnie 30 grudnia 2020 r. zatwierdził wniosek o płatność końcową. Organ uczynił powyższe po złożonych przez skarżącego pisemnych wyjaśnieniach, mimo że miał wątpliwości co do okoliczności związanych z momentem wpisu zmiany w ewidencji działalności gospodarczej przez skarżącego (wprowadzenie jako przeważającej działalności gospodarczej – uprzywilejowanej w schemacie A działalności gastronomicznej w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie), celu udzielanej w ramach projektu pomocy w kontekście uzasadnienia wniosku o dofinansowanie.
Dokonując oceny wniosku o dofinansowanie, podpisując umowę o dofinansowanie i rozliczając ją, organ nie kwestionował jednak w żaden sposób źródła przychodów skarżącego. Przyznał też, że skarżący prowadził działalność gastronomiczną o kodzie PKD [...] jako przeważającą działalność gospodarczą.
Poprzez te działania organ utwierdził skarżącego w przekonaniu, że ten spełnił wszystkie wymagane warunki, dofinansowanie zostało mu przyznane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami, a projekt został zrealizowany w rozumieniu § 7 ust. 7 umowy o dofinansowanie (zgodnie z którym projekt uznaje się za zrealizowany, jeżeli beneficjent utrzymał działalność gospodarczą przez okres wskazany we wniosku o dofinansowanie oraz złożył wniosek o płatność końcową/rozliczający zaliczkę). W świetle powyższego należy zauważyć, że istotna była specyfika realizowanego przez skarżącego projektu, który polegał na dofinansowaniu określonej działalności gospodarczej w zakresie kapitału obrotowego (pomocy przedsiębiorcom, którzy w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek pandemii COVID-19 znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej), a nie na realizacji zaplanowanych zadań, wiążących się z osiągnięciem określonych wskaźników rezultatu.
Zmiana stanowiska organu nastąpiła po przeprowadzonym przez Komisję Europejską w okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. audycie tematycznym.
Podstawą prawną przeprowadzonego audytu był przepis art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Z treści tego dokumentu wynika m.in., że zdaniem audytora Komisji Europejskiej skontrolowaną operację należy uznać za niekwalifikowalną z trzech powodów. Po pierwsze, beneficjent zmienił swoją główną działalność gospodarczą w rejestrze w dniu rozpoczęcia zaproszenia i nie wykazał, że utrata dochodów była związana z tą działalnością. Po drugie, inne wnioski zostały automatycznie odrzucone, jeżeli wnioskodawca zmienił dane w rejestrze kilka dni przed rozpoczęciem zaproszenia, bez możliwości dostarczenia dodatkowych dokumentów.
Po trzecie, w przeciwieństwie do beneficjenta niektórym wnioskodawcom automatycznie odmówiono przyznania dotacji, jeżeli planowali wykorzystać je na inwestycje. Audytorzy zauważyli, że beneficjent jest mężem pracownicy urzędu marszałkowskiego, ale nie ustalili w tym przypadku konfliktu interesów.
Zgodnie z zaleceniem nr [...] tego audytu "Instytucja Zarządzająca powinna dostarczyć dodatkowe dokumenty potwierdzające, że utrata dochodów beneficjenta wskazana we wniosku o udzielenie dotacji była związana z działalnością gospodarczą PKD [...] Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne". Podmiotem odpowiedzialnym za realizację zalecenia był zarząd.
Mając na uwadze zalecenie audytorów Komisji Europejskiej, organ zwracał się (m.in. pismami z 14 września 2022 r. i 3 stycznia 2023 r.) do beneficjenta o dostarczenie dokumentów finansowych za rok 2019 oraz 2020 potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej w obrębie przeważającego kodu PKD [...] oraz potwierdzających, że utrata dochodów była związana z działalnością gospodarczą PKD [...] Z kolei beneficjent konsekwentnie wyjaśniał, że wszystkie wymagane dokumenty dostarczył już 22 października 2020 r. (m.in. pismo z 3 października 2022 r., 1 grudnia 2022 r., 1 lutego 2023 r.).
W tym miejscu sąd zauważa, że po pierwsze, z treści wezwania (w szczególności jego § 4) nie wynika, by kod PKD dotyczący przeważającej działalności gospodarczej powiązany był z określoną datą wpisu w odpowiednim rejestrze. Innymi słowy, że wiążący będzie wpis obowiązujący na określoną datę. Po drugie, z § 5 wezwania nie wynika, by spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o 30 % dotyczył przychodów pochodzących z przeważającej działalności gospodarczej. Przepis § 5 wezwania nie kreuje zatem warunku, by uzyskany przez skarżącego w maju i czerwcu 2020 r. przychód był przychodem z "tej samej", tj. kwalifikowanej odpowiednim kodem PKD (56.10.A), działalności.
Warunek ten pojawił się, jak wynika z treści audytu tematycznego Komisji Europejskiej, na etapie oceny wniosków. To wtedy wprowadzono zasadę, że członkowie Komisji Oceny Projektów mieli obowiązek weryfikacji historii zapisów w CEiDG. Ustalono też, że wnioskodawcy, którzy dopisali kod PKD kwalifikujący ich do wsparcia w ramach schematu A przed złożeniem wniosku będą odrzucani, natomiast ci, którzy dokonali zmiany kodu PKD z dodatkowego na główny przed złożeniem wniosku na etapie składania dokumentów, będą proszeni o dostarczenie dokumentów finansowych potwierdzających działalność w obrębie przedmiotowego PKD. Metodyka takiego postępowania została opracowana ad hoc przez Instytucję Zarządzającą i nie została udostępniona wnioskodawcom. Zdaniem audytorów Komisji Europejskiej Instytucja Zarządzająca nie dochowała należytej staranności, ponieważ regulamin zaproszenia nie był przejrzysty, prowadził do odmiennego traktowania wnioskodawców znajdujących się w bardzo podobnych sytuacjach.
Na zasadzie jedynie porównania można wskazać, że przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym odnosiły oznaczenie prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie rejestru do określonego dnia. Dotyczyło to w szczególności dofinansowania ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników w przypadku znacznego obniżenia przychodu przedsiębiorcy (art. 15gga ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327), jednorazowego dodatkowego świadczenia postojowego w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 15zs˛ ust. 8 ww. ustawy), przy czym przychód miał pochodzić z tej przeważającej działalności oznaczonej określonym kodem PKD (co wyraźnie wynika z art. 15gga ust. 1, art. 15zs˛ ust. 1 ww. ustawy).
Choć przychód z okresu porównawczego nie musiał pochodzić z takiego samego rodzaju działalności gospodarczej (tak NSA w wyroku z 10 marca 2023 r., I GSK 2022/22; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, niespójności w treści Wezwania w trybie nadzwyczajnym, pełniącego rolę regulaminu naboru i zmiana interpretacji jego zapisów w trakcie naboru nie mogą wywoływać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Sądy administracyjne wielokrotnie wyrażały już pogląd, że ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno instytucja ogłaszająca konkurs, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. Wymagania konkursowe powinny zawierać jasne i precyzyjne kryteria, które winny być określone w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. Kryteria nie mogą ulegać zmianie w trakcie trwania konkursu. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2017 r., I SA/Ol 725/17, WSA w Łodzi w wyroku z 19 marca 2021 r., III SA/Łd 256/21; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z 7 lipca 2021 r. NSA (I GSK 436/21) wyraził pogląd, że skoro kluczowe postanowienie regulaminu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie unijne.
Z okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, że po sporządzeniu audytu tematycznego przez Komisję Europejską, przy niezmienionych warunkach i powtórnej ocenie tych samych dokumentów, ten sam organ uznał przyznane, wypłacone i rozliczone dofinansowanie jako wydatek niekwalifikowalny, podważając tym samym prawidłowość swojej oceny z etapu oceny wniosku o dofinansowanie, która była każdorazowo przeprowadzana przez dwóch pracowników według kryterium "spełnia/nie spełnia".
Odmienne potraktowanie wniosku skarżącego przed i po audycie tematycznym Komisji Europejskiej przy takim samym stanie prawnym i w sytuacji braku nowych, dotychczas nieujawnionych przesłanek, w ocenie sądu, jest bezpodstawne. Takie działanie stoi w sprzeczności z zasadą uzasadnionych oczekiwań i zasadą dobrej administracji. Jakkolwiek Instytucja Audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanu faktycznego, to zdaniem sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały wszczęcia przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty zwrotu dofinansowania i wydania w tym zakresie zaskarżonej decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że ochronie powinny podlegać uzasadnione oczekiwania skarżącego. Wynikająca z prawa Unii Europejskiej i oparta na wartości państwa prawnego koncepcja ochrony uzasadnionych oczekiwań skorelowana jest ściśle z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby podmioty poddane działaniu prawa nie były stawiane w sytuacji niepewności co do ich praw i obowiązków. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań urzeczywistnia to, co zostało określone mianem jej konsekwencji: ci którzy działają na podstawie prawa w dobrej wierze nie powinni zostać zawiedzeni w swych oczekiwaniach. Innymi słowy, zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań oznacza sądownie chroniony stan oczekiwania przyrzeczonego skutku prawnego. Jeżeli organ stosujący prawo poprzez konkretne zachowanie wzbudził zaufanie i nadzieję podmiotu prawa na rozstrzygnięcie zgodne z zapewnieniem, to podmiot ten może skutecznie dochodzić ochrony prawnej swoich oczekiwań (por. J. Chmielewski, Zasada budzenia zaufania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2018, s. 419, s. 421).
Zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należą do porządku prawnego Unii Europejskiej (wyrok TSUE z 13 marca 2008 r., sprawy połączone C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (C-383/06) i Gemeente Rotterdam (C-384/06) przeciwko Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid i Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant (C-385/06) przeciwko Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening). Wyrok w tej sprawie stanowi kontynuację orzecznictwa określającego warunki dopuszczalności odstąpienia od odzyskiwania funduszy Unii Europejskiej wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości (wyroki TS: z 12 maja 1998 r., C-366/95, Landbrugsministeriet – EF-Direktoratet przeciwko Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S, Nowaco Holding A/S i SMC af 31/12-1989 A/S, EU:C:1998:216; z 16 lipca 1998 r., C-298/96, Oelmühle Hamburg AG i Jb Schmidt Söhne GmbH & Co.
KG przeciwko Bundesanstalt für Landwirtchaft und Ernährung, EU:C:1998:372, pkt 29; sprawy połączone 205/82 do 215/82, Deutsche Milchkontor, pkt 22; z 9 października 2001 r., sprawy połączone C-80/99 do C-82/99, Ernst-Otto Flemmer (C-80/99) i Renate Christoffel (C-81/99) przeciwko Radzie Unii Europejskiej i Komisji Wspólnot Europejskich, EU:C:2001:525, pkt 60; z 19 września 2002 r., C-336/00, Republik Österreich przeciwko Martin Huber, EU:C:2002:509, pkt 58 i 59). Trybunał wyjaśnił, że zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań powinny być stosowane w znaczeniu przyjętym na gruncie prawa unijnego, a nie prawa krajowego. Stanowią one autonomiczne pojęcia prawa Unii Europejskiej, które należy rozumieć w znaczeniu przyjmowanym w prawie unijnym niezależnie od znaczenia nadawanego im na gruncie ustawodawstw krajowych (por. Kamienie milowe orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pod red. S. Biernata, Warszawa 2019, s. 929).
W okolicznościach tej sprawy nie można, w ocenie sądu, tracić z pola widzenia także regulacji zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2019 r., IV SAB/Po 147/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta ma na celu nie tylko kształtować etykę administrowania (będącą także elementem zasady dobrej administracji), ale również ma pozwolić na uniknięcie tworzenia sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy.
Jakkolwiek zasada ta nie ma charakteru jednorodnego, to z przepisu art. 8 k.p.a. rekonstruuje się zasadę wiarygodności działania organu prowadzącego postępowanie, zasadę ochrony zaufania i praw słusznie nabytych, a także zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że zasady ogólne prawa administracyjnego stanowią standard postępowania o charakterze gwarancyjnym, których istotą jest m.in. hierarchiczna nadrzędność ich norm (tak. J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 227, s. 243-244). Również Trybunał Konstytucyjny wskazywał na, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki, podkreślając, że zasada zaufania przejawia się również w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań.
Ponadto zasada ochrony zaufania do państwa opiera się na pewności prawa – na takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają podmiotom bezpieczeństwo prawne, umożliwiają im decydowanie o własnym postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów publicznych oraz konsekwencji prawnych poszczególnych zachowań i zdarzeń (wyrok TK z:7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29; 25 czerwca 2002 r., K 45/01, publ OTK-A 2002/4/46). Ochrona zaufania do państwa jest związana nie tylko z pewnością i stabilnością prawa, ale także jego przewidywalnością.
W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się także, że nie będzie sprzyjać realizacji określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, POP 1996, Nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 895/97, LEX nr 47186, wyrok NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 2249/18; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rewersem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 14 stycznia 2009 r., III SA/Gl 1121/08; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Natomiast ustęp 2 tego przepisu stanowi, że w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Z kolei art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewiduje prawo do dobrej administracji, bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy jednostki.
Należy także pamiętać o zasadach determinujących proces wykładni prawa administracyjnego: tekst prawa nie może być interpretowany w sposób przeczący literze prawa i to zarówno tej interpretowanej, jak też każdej innej powszechnie obowiązującej; przy interpretacji prawa należy brać pod uwagę kontekst interpretowanego przepisu z treścią zarówno aktu prawotwórczego, w którym jest zawarty, jak i całego systemu prawa; egzegeza tekstu prawnego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu tekstu prawa, jak i społecznego sensu jego wydania; interpretacja prawa służyć musi realizacji zadań przez administrację, ale równocześnie także sprawie umacniania poczucia stabilności stosunków społecznych, stałości prawa, zaufania do prawa i do nabytych w dobrej wierze praw; przy wykładni prawa niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym (tak J. Starościak, Problemy interpretacji prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, T. I pod red. J. Starościaka, Wrocław 1977, s. 166-167).
Nie budzi wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (tak NSA w wyroku z 26 września 2017 r., II GSK 2748/17; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy zakwestionowanie legalności poniesionego wydatku stanowiło zatem, w ocenie sądu, również niedopuszczalne naruszenie zasad: pewności, stabilności i przewidywalności działania administracji publicznej.
Sytuacja skarżącego wymagała więc udzielenia mu sądowej ochrony.
Ponowna weryfikacja prawidłowości procedury wyboru projektu do dofinansowania (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 24 lutego 2023 r.) po około dwóch latach od zakończenia jego realizacji (30 listopada 2020 r.) dokonana przez organ pod wpływem stanowiska Instytucji Audytowej nie powinna, zdaniem sądu, podważać uprzedniej oceny i wyboru tego projektu dokonanej przez ten sam organ na podstawie złożonych wraz z wnioskiem o dofinansowanie dokumentów. Tym bardziej, że jak wynika z treści audytu tematycznego Komisji Europejskiej, na etapie audytu Instytucja Zarządzająca prezentowała stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżącego i wnosiła do audytorów o uznanie spornego wydatku za kwalifikowalny.
Zdaniem sądu, skarżący nie naruszył § 4 wezwania, § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie oraz § 12 ust. 7 wezwania. Zachowanie skarżącego nie wypełniło znamion "działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W realiach sprawy nie można bowiem przyjąć, że skarżący swoim działaniem polegającym na dokonaniu zmiany kodu PKD głównej działalności gospodarczej i wskazanie jako przeważającej – działalności gastronomicznej i następnie wskazanie tego kodu jako kodu przeważającej działalności gospodarczej we wniosku o dofinansowanie bez jednoczesnego przekazania dokumentów finansowych potwierdzających, iż działalność w obrębie kodu PKD [...] można uznać za przeważającą (strona 37 zaskarżonej decyzji) naruszył przepisy procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p. oraz normę art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Jak sąd zauważył wyżej, z treści wezwania nie wynika, by kod PKD dotyczący działalności przeważającej działalności gospodarczej powiązany był z określoną datą wpisu w odpowiednim rejestrze. Nie postanowiono też, by spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o 30 % dotyczył przychodów pochodzących z przeważającej działalności gospodarczej. Procedura ta nie zawierała takiego warunku. Nie można też uznać, że skarżący odmówił przekazania żądanych przez organ dokumentów, co miało stanowić zaniechanie. Przed podpisaniem umowy o dofinansowanie skarżący przekazał dokumenty, które były podstawą do oceny jego projektu, wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji podpisania umowy o dofinansowanie. Później jedynie konsekwentnie informował o braku innych, żądanych przez organ dokumentów.
Sumując, w ocenie sądu, rozstrzygnięcie organu podjęte na gruncie kontrolowanej sprawy stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, gdyż skarżący miał uzasadnione prawo oczekiwać, że zrealizował projekt zgodnie z obowiązującymi procedurami. Nie naruszył treści wezwania i umowy o dofinansowanie, nie pobrał środków finansowych nienależnie. A w konsekwencji nie naruszył przepisów prawa krajowego będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnoszenie się do innych zarzutów skargi było w tej sytuacji zbędne.
Ubocznie należy jedynie zauważyć, że nie mógł być naruszony przez organ w niniejszej sprawie art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. (a więc przed orzekaniem przez organ w tej sprawie) na podstawie art. 153 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013.
Odnosząc się zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz złożonego na rozprawie pisma – powiadomienia o wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych, sąd zauważa że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. (tak NSA w wyroku z 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20; NSA w wyroku z 26 maja 2023 r., I OSK 1219/22). Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.
W realiach sprawy intencją skarżącego było, by załączone do skargi dokumenty służyły dokonaniu ustaleń dotyczących prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, co byłoby sprzeczne z aksjologią unormowania określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów. Sąd odmówił także przeprowadzenia dowodu ze złożonej na rozprawie pisemnej informacji o wpisie skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych. Dokument ten nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. jest konsekwencją braku zwrotu środków w wyznaczonym w zaskarżonej decyzji terminie.
Na uwzględnienie nie zasługiwało także żądanie skarżącego o nakazanie organowi zwrot weksla in blanco wraz z deklaracja wekslową. Brak jest bowiem podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie przez sąd administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 wyroku sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne w pkt 2 wyroku.
Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W niniejszej sprawie sąd stwierdził, że zachodzą uzasadnione podstawy faktyczne i prawne do umorzenia postępowania administracyjnego bowiem dalsze prowadzenie tego postępowania byłoby bezprzedmiotowe skoro sąd, w zastępstwie organu, nie dopatrzył się w zachowaniu skarżącego działania i zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności stanowiącego nieprawidłowość.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania sądowego, należnych stronie skarżącej, orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w kwocie 4 384 zł złożyły się: wpis sądowy w kwocie 767 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3 600 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265; ze zm.) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.