Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 7 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 295/23

Uzasadnienie

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej też jako "Dyrektor") po rozpatrzeniu odwołania M. G. decyzją z 11 maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kazimierzy Wielkiej (dalej "Kierownik") z 28 lutego 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor wskazał, że 23 maja 2022 r. do Kierownika wpłynął wniosek M. G. złożony w formie elektronicznej o przyznanie płatności na rok 2022. We wniosku strona ubiegała się o jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność do powierzchni 5,30 ha uprawy buraków cukrowych oraz o uzupełniającą płatność podstawową do powierzchni 25,85 ha. Strona wraz z wnioskiem złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych oraz umowę kontraktacyjną buraków cukrowych. Podczas kontroli powyższego wniosku Kierownik stwierdził, że dołączona do niego umowa kontraktacji dotyczy kampanii 2021/2022, co przesądziło o odmowie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

W wyniku rozpoznania wniosku Kierownik decyzją z 28 lutego 2023 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie [...]zł, płatność za zazielenienie w kwocie [...]zł, płatności redystrybucyjną w kwocie [...]zł, uzupełniającą płatność podstawową w wysokości [...] zł oraz kwotę [...]zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej. Odmówił natomiast przyznania płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych.

W odwołaniu od ww. decyzji strona podniosła, że doszło do oczywistej pomyłki polegającej na dołączeniu do wniosku nieaktualnej umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych. Dołączyła kopię właściwej umowy kontraktacyjnej i fakturę potwierdzającą sprzedaż buraka cukrowego.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Dyrektor wskazał, że zastosowanie w niej znajdują przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, ze zm.) zwanej dalej "ustawą" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 351, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r. (Dz. U. z 2022r., poz. 985) oraz przepisy unijne, w szczególności: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013r., ze zm.), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., ze zm.), rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., ze zm.), rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.

UE L 181 z 20.06.2014 r., ze zm.), rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 641/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., ze zm.), rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, ze zm.).

Organ odwoławczy powołał się w szczególności na treść art. 5 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r., podkreślając, że wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego składa się w terminie do dnia 31 maja; zgłoszenia zmian do tych wniosków składa się w terminie do dnia 15 czerwca.

Jak wyjaśnił Dyrektor, w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest odmowa przyznania płatności do powierzchni buraków cukrowych. W toku postępowania stwierdzono bowiem, że umowa kontraktacji buraków cukrowych dołączona do wniosku nie dotyczy kampanii 2022/2023, dlatego Kierownik odmówił przyznania płatności w tym zakresie.

Odnosząc się do odwołania strony, w pierwszej kolejności Dyrektor wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności, zgodnie z art. 21 ustawy, ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek rolnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Dane zawarte we wniosku mają umożliwiać weryfikację ich prawdziwości. Obowiązkiem rolnika jest zatem wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR.

W tej sprawie strona, składając wniosek, oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności na rok 2022, potwierdzając, iż została pouczona o skutkach prawnych złożenia fałszywego oświadczenia z art. 233 § 1 i § 6 k.k. Dyrektor stwierdził zatem, że odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi występujący z nim rolnik. Obarczanie odpowiedzialnością za nieprawidłowości we wniosku doradcy pozostaje zaś bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w świetle art. 21 ustawy to rolnik odpowiada za treść składanego wniosku o przyznanie płatności.

W kontekście wniesionego przez stronę odwołania Dyrektor powołał się na art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, ze zm.), zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Wskazany przepis nakłada na organ obowiązek dokonania oceny, czy błąd taki wystąpił na podstawie ogólnej oceny danego przypadku (tu potrzebna jest pełna ocena sprawy jako konkretnego, jednostkowego przypadku). Dodatkowo przepis wskazuje, że stwierdzenie oczywistych błędów może nastąpić pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Pojęcie "oczywistego błędu" zawiera w sobie zarówno możliwość popełnienia go wskutek "oczywistej omyki pisarskiej", jak i "oczywistej omyłki rachunkowej".

Dyrektor zaznaczył, że w odwołaniu strona podniosła, iż doszło do pomyłki polegającej na dołączeniu do wniosku umowy kontraktacyjnej buraków na kampanię 2021/2022 przez osobę pomagającą mu wypełnić wniosek. Ze względu na to, że ostateczny termin na składanie wniosków oraz załączników w 2022 r. upłynął w dniu 10 lipca 2022 r., nie można uwzględnić umowy złożonej po tym terminie wraz z odwołaniem w dniu 9 marca 2023 r. Dyrektor podniósł, że rolnik po złożeniu wniosku w aplikacji eWniosekPIus ma możliwość podglądu złożonego wniosku i załączników. Strona mogła zatem sprawdzić, czy załączony do wniosku skan umowy kontraktacyjnej był właściwy, czego nie uczyniła. Dodał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności, wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że strona dołączyła do wniosku, w którym ubiegała się o płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych załącznik w postaci umowy kontraktacji buraków cukrowych, zatem we wniosku tym nie było braków formalnych, a dopiero weryfikacja przestawionego wraz z wnioskiem załącznika na etapie kontroli administracyjnej wniosku wykazała, że złożona umowa kontraktacyjna dotyczyła poprzedniej kampanii. Wobec powyższego, argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na zarzut strony, że nastąpiła pomyłka w trakcie załączania umowy do wniosku, Dyrektor ocenił, że w tej sprawie nie można uznać załączenia niewłaściwej umowy kontraktacyjnej za oczywistą omyłką, którą można na tym etapie postępowania naprawić, gdyż z wniosku i niewłaściwego załącznika nie wynika, że rolnik posiada umowę kontraktacyjną zawartą na rok 2022 r. i w tym momencie trudno mówić, że popełnił on błąd oczywisty, tym bardziej, że złożenie prawidłowego załącznika obwarowane jest materialnoprawnym terminem składania wniosku.

Przechodząc do wyliczeń kwoty przysługującej stronie za 2022 r. Dyrektor wyjaśnił, że we wniosku o płatność na rok 2022 strona deklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 37,76 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła również 37,76 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2022 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2022 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2022 r. (Dz. U. poz. 2107), dalej "rozporządzeniem" i wynosi 518,01 zł. Kierownik zasadnie zatem przyznał jednolitą płatność obszarową w kwocie [...]zł.

Ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2022 r. została określona w ww. rozporządzeniu i wynosi 347,66 zł, a kwota płatności za zazielenienie wynosi 13.127,64 zł. W związku z art. 18 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosi 30 ha. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 27,00 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2022 r. została określona w ww. rozporządzeniu i wynosi 196,14 zł. Należna kwota płatności dodatkowej wynosi zatem [...] zł. Uzupełniająca płatność podstawowa przysługuje zaś rolnikowi do powierzchni upraw niektórych rodzajów roślin wymienionych w § 14a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego.

Powierzchnia zadeklarowana we wniosku do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 25,85 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 25,85 ha. Stawka do 1 ha powierzchni uprawy roślin pastewnych została określona w ww. rozporządzeniu i wynosi 41,10 zł na hektar powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, zatem płatność wynosi [...] zł. Nadto stosownie do art. 17 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 stronie została przyznana kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 446,26 zł.

Podsumowując, Dyrektor dodał, że strona kwestionując dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę nie podważyła ustaleń faktycznych w oparciu, o które wydano decyzję, w szczególności nie przedstawiła dowodów, które zaprzeczałyby rzetelności ustaleń organów.

M. G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Dyrektora, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. - art. 3 ust. 2 ustawy, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Organ w sytuacji przyjmowania wniosku o przyznanie płatności był zobowiązany dostrzec brak związany z dołączeniem przez wnioskodawcę błędnej umowy kontraktacji, a ciężar naruszenia przez organ zasady praworządności nie może być przerzucony na wnioskodawcę;
2. - art. 23 ust. 1 ustawy, albowiem uniemożliwiono wnioskodawcy uzupełnienie stwierdzonych braków w terminie pozwalającym na pełne, merytoryczne rozpoznanie wniosku, co doprowadziło do naruszenia art. 64 § 1 k.p.a.;
3. - art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, pomimo że w sprawie występowały istotne rozbieżności w ustaleniach organu i poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasady logicznego myślenia i zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność polegających na uznaniu, że wniosek nie został dotknięty brakami formalnymi, podczas gdy we wniosku strona zaznaczyła rubrykę w zakresie przyznania płatności do powierzchni buraków cukrowych, jednak nie dołączyła do wniosku umowy kontraktacji na kampanie 2022/2023;
4. - art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy i ograniczenia się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy i wydaniem przez organ decyzji odmownej udzielenia pomocy finansowej;
5. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia ww. decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
6. - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez niedopełnienie obowiązku ustawowego oraz niepoinformowanie strony o brakach w złożonym wniosku o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumenty wskazane w odwołaniu, podnosząc w szczególności, że niewątpliwie złożył w wniosek w terminie, tj. 23 maja 2022 r., jednak nie załączył do wniosku odpowiedniej umowy kontraktacji na kampanie 2022/2023. Zarzucił, że nie został poinformowany przez organ o brakach formalnych wniosku w postaci załączenia niepełnej treści umowy. Zdaniem skarżącego, złożony w terminie wniosek dotknięty był zatem brakiem formalnym. Organ był więc zobowiązany zastosować art. 23 ust. 1 ustawy i niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, poinformować rolnika o stwierdzonych brakach i skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. W niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności i nie powiadomił strony o wadliwości dołączonego do wniosku załącznika. Uchybienie art. 23 ust. 1 ustawy miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło wnioskodawcy uzupełnienie stwierdzonych braków w terminie pozwalającym na pełne, merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Skarżący podniósł nadto, że powyższy brak wniosku można zaliczyć do braków oczywistych, które można stwierdzić już w trakcie pierwszej kontroli prawidłowości wniosku oraz jego załączników. Brak załączenia przez wnioskodawcę odpowiedniej umowy kontraktacji można bowiem stwierdzić na etapie kontroli formalnej wniosku dotyczącej kompletności danego załącznika.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na dzień wydania decyzji, nie odnosząc się do stanu faktycznego na dzień wydania własnej decyzji i pominął zupełnie fakt, że skarżący uzupełnił wniosek poprzez dołączenie odpowiedniej umowy.

Skarżący przyznał, że termin na składanie wniosku już minął, jednak rolnik nie może ponosić konsekwencji za zaniechania ze strony organu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 7 września 2023 r. skarżący poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie strona kwestionuje odmowę przyznania płatności związanej do powierzchni buraków cukrowych.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018. 1312 ze zm.), dalej "ustawa", płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:

1. 1) jeżeli zawarł:
2. a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub
3. b) umowę z:
4. – grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub
5. – organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub
6. – zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;
7. 2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.

Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352 ze zm.) - dalej "rozporządzenie", do wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. e: (...)

1. 2) tiret czwarte, dołącza się umowę, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a lub b ustawy, lub jej kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo odpowiednio przez:
2. a) producenta cukru albo
3. b) grupę producentów rolnych, organizację producentów albo zrzeszenie organizacji producentów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy;

W okolicznościach tej sprawy wniosek rolnika o przyznanie płatności (w tym płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych) zawierał dołączoną w formie załącznika do wniosku umowę kontraktacji na kampanię 2021/2023.. Składając odwołanie 9 marca 2023 r. skarżący przedłożył umowę kontraktacji na kampanię 2022/2023 wraz z fakturą.

Tryb składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., w tym wniosków o płatności związane do powierzchni upraw, określały przede wszystkim: ww. ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2022 r. (Dz. U. z 2022r. poz. 985), rozporządzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej "rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014").

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgłoszenia zmian we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego dokonuje się w terminie do dnia 31 maja roku, w którym dany wniosek został złożony (art. 21 ust. 1a ww. ustawy). Terminy, o których mowa w ust. 1 i 1a, nie podlegają przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy). Zgodnie z § 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 maja 2022 r., termin na złożenie przedmiotowego wniosku w 2022 r. został przedłużony do dnia 31 maja, nadto określił, że zgłoszenie zmian do wniosków, o których mowa w pkt 1, składa się w terminie do dnia 15 czerwca.

Zgodnie natomiast z regulacją art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. [...] złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (jego zmian) o przyznanie płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 10 lipca 2022 r.

Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny i nie podlegający przywróceniu (zob. wyroki NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z 20 kwietnia 2011r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynika z powyższego, że termin do złożenia wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności, a skoro tak to termin ten nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 25 lutego 2021r., III SA/Łd 833/20, Lex nr 3156755). Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak (w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, wyd.

C.H. Beck, str. 336). Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, określający konsekwencje dla rolnika w przepadku złożenia wniosku po terminie.

Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. [...] złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Z tych powodów dokonanie zmiany treści wniosku o przyznanie płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych po upływie wyznaczonych terminów, a w tym przypadku dokonanie takiej zmiany przez skarżącego przy odwołaniu w marcu 2023 r. nie mogło - w świetle przywołanych przepisów prawa - spowodować skutecznie zmiany wniosku o przyznanie ww. płatności.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie organ nie był zobowiązany stosować art. 23 ustawy, albowiem do wniosku o płatność została załączona umowa kontraktacji, tyle tylko, że w wyniku kontroli wniosku przez Kierownika okazało się, że umowa ta nie dotyczyła kampanii na rok 2022/2023. Jednak konieczna była merytoryczna analiza treści wniosku i jego załączników. Wniosek nie zawierał zatem braku formalnego.

Z przepisów art. 23 ustawy wynika nadto, że opisane w nim braki wniosku podlegają usunięciu tylko wówczas, jeśli termin na dokonanie poprawek nie upłynął. Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm (art. 36 ust. 1 ustawy). Nie wynika jednakże z przepisów ustawy, aby Agencja była zobowiązana sprawdzić wniosek o przyznanie płatności obszarowej, czy przeprowadzić kontrolę w trybie art. 36 ustawy, w terminach określonych w przepisach prawa na złożenie wniosku o przyznanie płatności lub na dokonanie jego zmiany.

Nie znajdował także zastosowania w tej sprawie art. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

O oczywistym błędzie można zatem mówić wtedy, gdy - bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami - istnieje możliwość wykrycia niespójności (sprzeczności, przeoczeń) kolejnych pozycji wniosku czy też dokumentów uzupełniających. W tej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Załączono do wniosku umowę kontraktacji. Umowa dotyczy innego okresu niż wymagany. Rolnik nie spełnił warunku z art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy. Nie doszło do błędu, który organ mógł bezpośrednio zidentyfikować w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w złożonych dokumentach. Dopiero na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji okazało się, że skarżący dysponuje umową kontraktacji na kampanię 2022/2023.

Wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i postępowania w tych sprawach są niewątpliwie sformalizowane, a konsekwencje nieprzestrzegania tych wymagań niosą ze sobą restrykcyjne skutki. To jednak nie zwalnia rolników ubiegających się o takie wsparcie, ani organów rozpoznających wnioski o przyznanie tego wsparcia od przestrzegania prawa. Często zdarza się, że rolnicy korzystają z pomocy podmiotów profesjonalnie zajmujących się poradnictwem przy występowaniu o pomoc finansową w celu uzyskania finansowego wsparcia z udziałem środków unijnych. Pomoc osób trzecich przy złożeniu wniosku o płatność nie zwalnia rolników od odpowiedzialności za nieprawidłowości, braki, przeoczenia z tym związane. Rolnik miał możliwość wykrycia swojego błędu i poprawienia go w terminach podanych wyżej, czego nie uczynił.

Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa przywołanych w zarzutach skargi. Decyzja zawiera wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie wyjaśniające podstawy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.