Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
1. Prokurator Rejonowy w O. (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach § 7 uchwały Inne (dalej: organ) z dnia 30 listopada 2020 roku nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.
1.1 Powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; ze zm., dalej: u.o.a.n.), art. 2 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 7 uchwały, polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 roku".
1.2 Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7, w uzasadnieniu podnosząc, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że treść § 7 w połączeniu z faktem, że uchwała ta została opublikowana w dzienniku urzędowym z dnia 9 grudnia 2020 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia (czyli z dniem 24 grudnia 2020 r.), czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Skarżący wskazał, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie.
Zdaniem skarżącego treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W ocenie skarżącego taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.
Skarżący przytoczył treść art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...], art. 4 ust. 1 u.o.a.n., które regulują warunki wejścia w życie aktów normatywnych.
Zauważył, że w orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi.
Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podzielając pogląd w nim wyrażony, zaznaczył że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Podsumowując, skarżący stwierdził, że przepis § 7 zaskarżonej uchwały jej wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd co do daty jej wejścia w życie. Stanowi to istotne naruszenie prawa, które powinno być wyeliminowane poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
- 2. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że uwzględnił zarzuty prokuratora i wniósł o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach ze względu na jego bezprzedmiotowość, ponieważ zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez podjęcie 30 listopada 2021 r. nowej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.
- 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
3.1 Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.
Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z 6 sierpnia 2015 r., II FSK [...]; z 28 stycznia 2016 r., II FSK [...]; z 25 maja 2021 r., III OSK [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał.
3.2 Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa [...]; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
3.3. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy § 7 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r." stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.
W ocenie sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca.
3.4 Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej [...]. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
3.5 Rada Gminy w T. w § 7 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. W istocie ta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia 9 grudnia 2020 r. pod poz. 4498, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 24 grudnia 2020 r. (zgodnie z zasadami obliczania daty wejścia w życie aktu normatywnego określonymi w art. 6 ust. 1 u.o.a.n.).
Natomiast zgodnie z drugą częścią § 7 uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. 3.6 W ocenie sądu treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...], jak również art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa [...]; wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK [...], dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd [...], dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 7 kontrolowanej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały w tej części. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., weszła w życie – stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
3.7 W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji orzeczenia.