Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia... znak:.... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia... znak:... odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu wskazanego we wniosku złożonym przez A. K., M. G., W. K., W. K., M. B., K.B., S.C., D. C., M. K. tj. osoby nie będące stroną w postępowaniu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 5 maja 2020r. wyżej wymienieni wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata A. D., wystąpili do Wójta Gminy G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wezwania J. F., Z. F., L. F. solidarnie do wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu odpowiadającego prawu poprzez zasypanie rowu bezprawnie wykopanego przez nich, znajdującego się w pasie drogowym, drogi stanowiącej działkę nr 92 oraz do wymierzenia w/w kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego.
Ponadto wnieśli o doprowadzenie przez zarządcę - Wójta Gminy G. drogi gminnej do stanu zapewniającego bezpieczeństwo jej użytkowników. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnili, że droga gminna (działka nr 92) nie przebiega zgodnie ze stanem prawnym, bowiem w części przebiega przez nieruchomości stanowiące własność wnioskodawców. Powstały stan to wynik bezprawnego działania Państwa F., polegającego na wykopaniu rowu w pasie drogowym, co spowodowało przesunięcie drogi na nieruchomości wnioskodawców. Takie działanie winno także skutkować sankcją, o której mowa w art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, to znaczy organ winien wymierzyć karę pieniężną za brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej.
Postanowieniem z 5 czerwca 2020r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, przyjmując, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Dodał, że brak jest przepisu prawa, jak również okoliczności, uzasadniających uznanie wnioskodawców za strony w rozumieniu przepisów k.p.a.
W zażaleniu na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a, poprzez przyjęcie, że żalący się nie są stronami postępowania, gdy głównym żądaniem wniosku było przywrócenie drogi gminnej (działka nr 92) do stanu zgodnego z prawem, który powstał na skutek nielegalnego wykopania rowu. Nastąpiło przesunięcie pasa drogowego drogi gminnej w granice nieruchomości wnioskodawców, a tym samym doszło do naruszenia ich prawa własności. Interes prawny żalący się wywodzą z przepisu prawa materialnego, tj. art 140 k.c.
Rozpoznając zażalenie Kolegium w pierwszej kolejności przywołało brzmienie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.) – dalej k.p.a. stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz omówił przesłanki uprawniające organ do jego zastosowania.
Następnie cytując przepisy art. 1, art. 2 ust 1, art. 19 ust 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.) – dalej u.d.p., organ wywiódł, że adresatem decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia. Nadto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi prowadzone jest zawsze z urzędu. Jeżeli więc nawet osoba fizyczna poinformuje o fakcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcę drogi, to nie jest to równoznaczne z prowadzeniem tego postępowania na jej wniosek, i nie przysługuje jej status strony.
Analizując natomiast art. 40 ust 12 u.d.p. Kolegium wskazało, że również postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wszczynane jest z urzędu przez zarządcę drogi, na podstawie informacji pozyskanych w toku kontroli, bądź ustaleń własnych organu. Podmiotem, na który nałożona może być kara, a tym samym stroną postępowania w tym przedmiocie jest osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia.
W związku z powyższym słusznie uznano, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedli A. K., M. G., W. K., W. K., M.B., K. B., S. C., D. C., M. K. reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata A. D. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 27 k.p.a. polegające na przyjęciu przez organ, iż skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 k.c., i art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie przez organ, iż w przedmiotowej sprawie nie dają one legitymacji skarżącym do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i przypisania im statusu strony postępowania administracyjnego.
Wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 sierpnia 2020 r. i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminny G. z dnia 5 czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przepisem prawa materialnego, z którego skarżący wywodzą interes prawny jest art. 140 k.c., stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na zarządcy drogi gminnej - wójcie gminny Górno ciąży natomiast obowiązek utrzymania działki numer 92 położonej w miejscowości Bęczków, stanowiącej drogę gminną, w stanie zgodnym z prawem, z którego się nie wywiązuje, gdyż faktycznie droga gminna wkracza w granice prawne nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 3 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia... utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia... odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Powodem podjęcia tego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że wnioskodawcy to osoby, którym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, określonym we wniosku.
Zdaniem skarżących natomiast posiadali oni interes prawny uprawniający ich do wystąpienia z wnioskowanym żądaniem, a podstawę ich żądania uzasadnia przepis art. 140 k.c.
Przywołując ramy prawne kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Według wyroku NSA w Warszawie z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08 (LEX nr 518252) niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań.
Natomiast w myśl art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie.
W tym miejscu należy odnotować, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile zatem żądanie wszczęcia postępowania nie wiąże się z określonym obowiązkiem ciążącym na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania, to podmiot ten jest obowiązany do wykazania swojego interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania i wszczęciem tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego.
Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1060/15, z 18 stycznia 2021r. sygn. akt I OSK 2035/20, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie kontrolowanej sprawy analiza treści wniosku skierowanego do Wójta Gminy G. nie pozostawia wątpliwości, że wolą wnioskodawców było przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego (ze względu na nielegalne wykopanie rowu w pasie drogi gminnej, w granicach działek wnioskodawców) oraz ukaranie karą administracyjną osób odpowiedzialnych za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia wniosku wynika natomiast jednoznacznie, że podstawą prawną wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o drogach publicznych i k.p.a. Wnioskodawcy wprost cytują art. 40 u.d.p. wskazując na odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, art. 20 u.d.p. określający obowiązki zarządcy drogi, czy art. 39 u.d.p. stanowiący o zakazie dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Jedną z kategorii dróg publicznych są drogi gminne, a zarządcami tych dróg są wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 2 ust 1 oraz art. 19 ust 2 pkt 4 u.d.p.
Stosownie do art. 36 wskazanej ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepis ten zawiera zatem normę kompetencyjną dla zarządcy drogi do określenia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, obowiązku usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Z przepisu tego nie można więc wywodzić żadnych praw ani obowiązków, bowiem stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotów, objętych zakresem zastosowania tej normy.
Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II GSK 2040/14 (dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podmiot trzeci nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 36 u.d.p.
Wyjaśnić także należy, iż postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi prowadzone jest zawsze z urzędu. Jeżeli więc nawet osoba fizyczna poinformuje o fakcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcę drogi, to nie jest to równoznaczne z prowadzeniem tego postępowania na jej wniosek (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 831/13).
Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wszczynane jest z urzędu przez zarządcę drogi, na podstawie informacji pozyskanych w toku kontroli, bądź ustaleń własnych organu.
Ponadto z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika wprost, że podmiotem, na który nałożona może być kara - a tym samym stroną postępowania w tym przedmiocie - jest osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia.
Ze względu na powyższą argumentację podnieść należy, że samo legitymowanie się prawem własności do nieruchomości, na których dokonano nielegalnego wykopania rowu, nie jest okolicznością świadczącą o istnieniu interesu prawnego skarżących skutkującego uruchomieniem z ich inicjatywy postępowań administracyjnych zmierzających do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz ukarania karą administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy.
Postępowania te wszczynane są bowiem z urzędu, a stroną takich postepowań jest podmiot, który dopuścił się określonych naruszeń.
Innymi słowy, analiza treści art. 36 oraz art. 42 ust 12 ustawy o drogach publicznych nakazuje przyjąć, że żądanie uruchomienia uregulowanych nimi postępowań zostało zgłoszone przez podmioty oczywiście nieuprawnione.
Na zmianę powyższego wniosku nie ma wpływu przywołany w skardze art. 20 u.d.p., albowiem zawiera on katalog zadań należących do zarządcy drogi.
W związku z powyższym uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie A. K., M.G., W. K., W. K., M. B., K. B., S.C., D. C., M. K. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Prawidłowo zatem organ, ustaliwszy powyższą okoliczność, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w objętym wnioskiem zakresie.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 61a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 140 k.c. oraz art. 20 u.d.p.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.