Uzasadnienie
Rada Gminy w I. podjęła 7 lipca 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności ("uchwała"). W § 7 tego aktu postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 lipca 2020 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 14 lipca 2020 r. pod poz. [...].
W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej "u.s.g." oraz art. 6c ust. 1 i 2, art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6k ust. 1, ust. 2 pkt 1-3, ust. 2a pkt 1-5, ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.).
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Prokurator Rejonowy w J. zaskarżył powyższą uchwałę w części - tj. w zakresie § 7 i podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez sprzeczność w treści postanowienia § 7 uchwały, wskazującym konkretną datę dzienną uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 1 lipca 2020 r. przy jednoczesnym wskazaniu, iż uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., co powoduje wątpliwość co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy została ogłoszona w dniu 14 lipca 2020 r., a więc po dniu wskazanym w jej treści jako dzień uzyskania przez nią mocy obowiązującej.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7.
W uzasadnieniu prokurator wskazał m.in. na techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie przepisów prawa aktów prawa miejscowego zawarte w § 45 w związku z § 143 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wskazane tam wyliczenie ma charakter enumeratywny, w związku z czym brzmienie przepisu, które nie odpowiada żadnemu z możliwych do zastosowania sformułowań należy uznać za sprzeczne z prawem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wśród wspomnianego wyliczenia nie znajduje się takie sformułowanie, którego brzmienie odpowiadałoby § 7 zaskarżonej ustawy. Skarżący wskazał również na § 10 ww. załącznika i stwierdził, że sformułowania "wejście w życie" oraz "uzyskanie mocy obowiązującej" są sformułowaniami bliskoznacznymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwała nr [...] z 7 lipca 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy § 5 uchwały nr [...] z 18 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.
Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13; z 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14; z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022, poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
W § 7 zaskarżonej uchwały organ postanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 lipca 2020 r.
Zdaniem sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 14 lipca 2020 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 lipca 2020 r.
Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej/zastosowania uchwały oznacza jej wejście w życie. Zdaniem sądu treść § 7 zaskarżonej uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym.
Natomiast art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.
W jednym ze swych wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem sądu, organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "i ma zastosowanie od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet).
Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 7 kontrolowanej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały w tej części.
W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji orzeczenia