Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia[...]. nr [...] wydane dla A. M. w przedmiocie odrzucenia zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że na podstawie zawiadomienia o zajęciu z dnia 11 lipca 2008r. organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał zajęć prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank w Urzędzie Skarbowym, na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz FP i FGŚP za IV i V 1999r. objętych tytułami wykonawczymi od nr[...] do [...] z dnia[...]., wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. - Inspektorat. Odpis zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu odpowiednio w dniach 16 i 14 lipca 2008r. W dniu 18 lipca 2008r. do Urzędu Skarbowego wpłynęło pismo-oświadczenie A. M., w którym złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W piśmie tym podniósł niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej ze względu na przedawnienie zobowiązania za okres od IV do V 1999r.
Postanowieniem z dnia[...]. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., Inspektorat jako wierzyciel odmówił uznania zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W związku z tym Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] nr [...] nie uwzględnił zarzutu zobowiązanego.
Dyrektor Izby Skarbowej w K. wyjaśnił, że zasada przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz składek na FP i FGŚP określona została w przepisie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w okresie od 1 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2002r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) w dniu 1 stycznia 2003r. weszły w życie nowe zasady przedawnienia należności z tytułu składek, wprowadzające 10-letni okres przedawnienia. Znowelizowany art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w aktualnym brzmieniu stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia ich wymagalności.
Dla dokonania tych zmian w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia do lat 10, brak jest przepisów przejściowych lub regulacji prawnych zawartych w powyższych przepisach, z których wynikałoby jakie przepisy przedawnienia roszczeń należy stosować do składek wymagalnych przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących te zasady. Organ podkreślił ponadto, że powyższe regulacje wprowadzające dziesięcioletni termin przedawnienia nie dotyczą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na FP i FGŚP, które wygasły wskutek przedawnienia przed 1 stycznia 2003r. W jego ocenie, przedawnienie należności winno być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w momencie faktycznego upływu terminu przedawnienia. Wynika to wprost z zasady legalizmu, wymagającej, aby podstawą działania organów władzy publicznej był przepis prawny, obowiązujący w momencie podejmowania czynności przez te organy, tj. w tym przypadku, w momencie ustalenia upływu terminu przedawnienia.
Z uwagi zatem na fakt, iż w przedmiotowej sprawie składki na ubezpieczenia społeczne oraz na FP i FGŚP nie uległy przedawnieniu przez dniem 1 stycznia 2003r., oraz że brak jest przepisów przejściowych regulujących kwestię stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, to do składek na ubezpieczenia społeczne oraz na FP i FGŚP, zastosowanie będzie miał 10-letni okres przedawnienia tych należności.
W ocenie organu, stanowisko zobowiązanego co do zasady niedziałania prawa wstecz, z której jego zdaniem wynika, iż określona w postanowieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział - Inspektorat, zasada przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie ma zastosowania do przedawnienia zobowiązań powstałych pod rządami regulacji zawartej w art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która w ówczesnym brzmieniu (sprzed 1 stycznia 2003r.) przewidywała pięcioletni termin przedawnienia oraz dziesięcioletni w przypadku jego przerwania, pozostaje w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie retroakcji, na którą się powołuje zobowiązany w swojej argumentacji. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ wyjaśnił, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie.
Z kolei retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. W rozpatrywanej sprawie, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz FP i FGSP powstałe w okresie od kwietnia 1999r. do maja 1999r., na dzień 1 stycznia 2003r. nie uległy przedawnieniu. W chwili wejścia w życie nowego terminu przedawnienia, składki które były wymagalne odpowiednio po 31 grudnia 2002r. i po 30 czerwca 2004r., zostały zgodnie z zasadą retrospektywności objęte nowym terminem przedawnienia.
Odnosząc się do kwestii braku przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również w ustawie nowelizującej ustawę o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, która zaczęła obowiązywać w dniu 1 lipca 2004r., organ również przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że w sytuacji, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych, sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej.
Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wynika z niej, że skarżący kwestionuje stanowisko organów co do nieprzedawnienia należności z tytułu składek ZUS za okres od stycznia do maja 1999r. W ocenie strony, interpretacja dokonana przez organy narusza zarówno zasadę niedziałania prawa wstecz, ale i zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Zakaz wstecznego stosowania prawa jest jedną z podstawowych zasad porządku prawnego i wynika z art. 2 Konstytucji RP, art. 3 Kodeksu cywilnego, art. XXVI przepisów wprowadzających Kodeks cywilny, oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego.
A. M. podniósł, że interpretacja dokonana przez organ jest swobodna. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 czerwca 1999r. sygn. akt III A 341/06. Skarżący zarzucił także, że przez dziewięć lat Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 Kpa. Naruszył również art. 7 Kpc.
Podsumowując skarżący podniósł, że skoro w znowelizowanej ustawie brak jest przepisów o zakresie jej stosowania, należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania. Oznacza to, że zobowiązania strony wobec ZUS uległy przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 Kpc. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Kpa organ stwierdził, że składki z ubezpieczenia społecznego oraz składki na FP i FGSP zostały wykazane przez zobowiązanego w deklaracjach składanych do ZUS. Strona miała zatem świadomość, że skoro je wykazała, to należy je też uregulować. W tej sytuacji informowanie strony przez wierzyciela o potrzebie ich zapłaty wydaje się bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagała kwestia, według których przepisów oceniać należy bieg przedawnienia nieuiszczonych przez A. M. składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie skarżącego zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie powstania zobowiązań, przewidujące 5-letni termin przedawnienia, natomiast organ stanął na stanowisku, że zastosowanie będzie miał 10-letni okres przedawnienia tych należności, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie nowej.
Analizując przedstawioną kwestię, w pierwszej kolejności należy przedstawić zmianę stanu prawnego dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, FP i FGŚP. W dacie powstania zobowiązania obowiązywała ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s., która w art. 24 ust. 4 stanowiła, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, (...).
Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym pojawiły się w wątpliwości dotyczące kwestii, czy niekorzystna dla dłużnika zmiana terminu przedawnienia wydłużała dotychczasowe – krótsze – terminy przedawnienia, a tym samym czy wierzytelności nieprzedawnione podlegały dłuższemu okresowi przedawnienia. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco. Upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002r. 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania.
Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003r. nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Oznacza to, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega przedawnieniu 10-letniemu, a nie jak dotychczas – 5-letniemu.
Należy przy tym wyjaśnić, że zasada nieretroakcji, jako fundamentalna zasada państwa demokratycznego, odnosi się do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. W dacie wejścia w życie przepisów o 10-letnim terminie przedawnienia nie nastąpiło jeszcze przedawnienie składek na podstawie wcześniejszych przepisów ustawy. Skoro termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, to nadal nie zaistniały skutki przedawnienia. Oznacza to, że zarzut skarżącego o naruszeniu zasady lex retro non agit byłby uzasadniony tylko w przypadku, gdyby doszło do wydłużenia do lat 10 terminu przedawnienia w stosunku do zobowiązań przedawnionych przed 1 stycznia 2003r. W przedmiotowej sprawie natomiast sytuacja taka nie zaszła. Z faktu, że przepisy ustawy zmieniającej nie uregulowały kwestii intertemporalnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek, nie można wyprowadzać wniosku, że zmienione przepisy znajdują zastosowanie jedynie do "nowych zaległości", a przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby zasadę lex retro non agit (niedziałania wstecz ustawy) - por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008r. sygn. akt II UZP 5/08, publ.
Biul.Sąd. 2008/7/16, Lex nr 396253. Nadmienić w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego, w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, ponieważ przedawnienie nie stanowi prawa podmiotowego.
Powyżej wyrażone stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt II GSK 338/06, z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt II FSK 505/07, z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II GSK 447/08, dostępne w Internecie), jak i Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2005r. sygn. akt I UK 232/04 (publ. OSNP 2006/1-2/26, Lex nr 166470) Sąd Najwyższy stwierdził, że zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem.
Z kolei w wyroku z dnia 12 lipca 2007r. sygn. akt I UK 37/07 (publ. OSNP 2008/17-18/266, Lex nr 447764) Sąd przyjął, że dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wprowadzony od dnia 1 stycznia 2003 r. odnosi się także do należności powstałych przed tym dniem i wówczas nieprzedawnionych. W orzeczeniu tym wyjaśniono ponadto, że prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. W cytowanej już wyżej uchwale Sądu Najwyższego sygn. akt II UZP 5/08 również uznano, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Analogiczne wnioski zawarte zostały w uchwale tego Sądu z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt I UZP 4/08 (publ. Biul.SN 2008/7/17, Lex nr 396249).
Reasumując należy więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje nowe prawo, a więc art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Okres przedawnienia składek nieuiszczonych przez A. M. wynosi więc 10 lat, licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne.
W związku z powyższym, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.