Uzasadnienie
1.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: kierownika) z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania B. W. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że B. W. złożył w formie elektronicznej wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Ubiegał się w nim o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,05 ha położnych w obrębie S. G., gmina P. (powiat [...], województwo świętokrzyskie).
K. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie posiadania umów dzierżawy działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zgłoszonych we wniosku o łącznej powierzchni 2,05 ha, należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W dniu [...] r. B. W. złożył dwa duplikaty potwierdzenia wykonania przelewu: z [...] r. i [...] r. oraz oświadczył, że wystąpił do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) o uzyskanie innych dokumentów, po otrzymaniu których zobowiązał się je dostarczyć. Nie złożył jednak organowi stosownych umów dzierżawy.
1.3 Dyrektor powołał podstawy prawne decyzji, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW", oraz ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, j.t.), dalej "ustawa". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy, z płatności została wykluczona powierzchnia 2,05 ha zlokalizowana na działkach ewidencyjnych nr [...], bowiem zgłoszone przez stronę ww. działki należą do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a strona nie posiadała do nich tytułu prawnego.
Złożone duplikaty potwierdzenia wykonania przelewu na rzecz KOWR nie stanowią o posiadaniu do nich tytułu prawnego. Płatność do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W niniejszej sprawie B. W. nie dopełnił obowiązku formalnego z art. 39 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż nie pozyskano zgody KOWR - nie zawarto umowy dzierżawy. Aby zatem zostać beneficjentem płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować, a w przypadku działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej należy posiadać do nich (na dzień 31 maja danego) roku tytuł prawny.
Skoro B. W. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 zadeklarował działki rolne położne na działkach ewidencyjnych będących własnością Skarbu Państwa, a nie posiadał do nich wymaganego tytułu prawnego, uzasadniało to odmowę przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
1.4 Organ wyjaśnił, że producent rolny składający wniosek o płatności, zobowiązany jest podać prawidłowe dane. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. B. W., potwierdzając poprawność danych poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności, oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności ONW na rok 2020, jednocześnie potwierdzając, że został pouczony o skutkach prawnych złożenia fałszywego oświadczenia z art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego. Odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi występujący z nim rolnik. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, to strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie strona nie udowodniła, że zgłoszona do płatności powierzchnia wykluczonych z płatności działek rolnych kwalifikuje się do objęcia płatnością.
2.1 Na powyższą decyzję B. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie decyzji dyrektora zarzucił, że jest ona nieobiektywna, nie uwzględnia dowodów ani zarzutów rolnika. Ponadto narusza przepisy i interpretuje je na niekorzyść strony.
3.1 W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
4.2 Rozpoznając niniejszą sprawę sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
4.3 W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, j.t.), dalej: ustawy, który stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Brzmienie tego przepisu wprowadzono ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia procesu wydatkowania środków finansowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w ramach działań objętych zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (Dz.U. z 2019 r., poz. 1824).
Jak wynika z uzasadnieniu projektu tej ustawy, wprowadzona regulacja prawna ma na celu przeciwdziałanie zjawisku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowej PROW do gruntów użytkowanych bezumownie. Wyjaśniono, że działki będące własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowych osób prawnych, są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności obszarowe PROW uniemożliwia ich właściwe zagospodarowanie.
Natomiast uzależnienie wypłaty wsparcia na grunt będący własnością Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowych osób prawnych od dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do tego gruntu będzie skłaniało rolnika do uregulowania stosunku prawnego z publicznym właścicielem. Dzięki temu zwiększą się przychody tych właścicieli z tytułu dzierżawy gruntów (druk nr VIII.3752).
4.4 W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że ujęte we wniosku o przyznanie płatności działki o numerach nr [...] i [...], należą do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dążąc do wyjaśnienia, czy na dzień [...] r. została zawarta umowa ich dzierżawy z rolnikiem, pismem z [...] r. wezwał B. W. do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący złożył jedynie potwierdzenia wykonania przelewu z [...] r. dla Agencji Nieruchomości Rolnych w R. i z [...] r. dla Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wprawdzie zadeklarował w piśmie z [...] r., że przedłoży stosowne umowy po uzyskaniu ich z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, ale tego nie uczynił. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji w pełni uprawniony jest wniosek organu, że B. W. nie posiadał na dzień [...] r. tytułu prawnego do tych działek. Nie wykazał tego bowiem żadnym dokumentem, jak zaś słusznie zauważył organ, nie stanowią o tym również złożone duplikaty potwierdzenia wykonania przelewów.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 27 ust. 2 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 K.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
4.5 W tym kontekście bezzasadne są zarzuty skargi wskazujące na nieuwzględnienie wniosków i dowodów strony. W sprawie jak niniejsza organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie płatności została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2019 r. I GSK 374/19). Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wnioskodawca nie wykazał natomiast posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo, że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego przepisem art. 20 ust. 4 ustawy tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. II GSK 76/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
4.6 Podsumowując, prawidłowe jest stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności B. W. w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień [...] r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżący nie wykazał. Nie przedłożył, pomimo wezwania organów, stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności.
4.7 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu adwokatowi kwoty 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na postawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).