Uzasadnienie
1.1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: kolegium) postanowieniem z [...] r. nr [...] odmówiło S. B. wznowienia postępowania administracyjnego.
1.2 Ustalono, że Burmistrz Miasta P. (dalej: burmistrz) wydał ostateczną decyzję z [...] r. znak: [...] w sprawie wydania firmie T. Sp. z o.o. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] w P. – dz. nr ewid. [...] na działkę o nr ewid. [...]. Wnioskiem z [...] r. S. B. zwrócił się do burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, na którą wydano zezwolenie na lokalizację zjazdu.
Zdaniem organu, S. B. nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowym do działki nr ewid. [...]. Nie może więc skutecznie żądać wznowienia postępowania w sprawie, powołując się wyłącznie na to, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości. Wskazując na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 540 ze zm.), organ podniósł, że stroną postępowania o wydanie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Jedyną stroną postępowania, w której wydano decyzję z [...] r. była firma T. - B.. Zarówno art. 29 k.p.a. jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu.
Tym bardziej takiego interesu prawnego nie ma osoba która jest współwłaścicielem działki, która nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...]. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. S. B. nie jest właścicielem działki nr ewid. [...], ani jej bezpośrednim sąsiadem. Jak wynika z mapy ewidencyjno - własnościowej załączonej do akt sprawy, jest współwłaścicielem działki nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], a dopiero ta nieruchomość przylega do działki nr [...]. Nie przysługiwał mu więc w postępowaniu zwykłym przymiot strony, gdyż nie miał wówczas interesu prawnego.
Jeżeli twierdzenia wynikającego z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazują, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
2.1 Skargę na postanowienie złożył S. B., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił rozpatrzenie zażalenia z [...] r. niezgodnie z wnioskami żalącego, pomijanie przez kolegium obowiązujących przepisów prawa, które uniemożliwiały podjęcie decyzji lokalizacyjnej zjazdu do nieruchomości na działkach [...] i [...], pomijanie i nierespektowanie przepisów prawa wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., mijanie się z faktami dotyczącymi lokalizacji zjazdu, błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do utrzymania postanowienia burmistrza w mocy i pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu. Wniósł o:
- - stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. lub jej uchylenie,
- - powołanie na świadka funkcjonariusza KPP w P. na okoliczność niezgodności zaprojektowanego zjazdu z obowiązującymi przepisami ruchu drogowego,
- - powołanie biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy zaplanowany zjazd jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
2.2 W uzasadnieniu skarżący zarzucił kolegium dokonanie błędnych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie. Zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego obejmuje, nie jak wskazuje organ - jedną działkę [...], lecz dwie działki, na których ma być zlokalizowany zjazd indywidualny (działka [...] i [...]). Natomiast działka [...], na której jest zlokalizowany zjazd firmy Tigma Bud, jest działką bezpośrednio sąsiadującą z działką skarżącego nr [...].
2.3 Projekt zjazdu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, tj. § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ("rozporządzenie"). Przepisy te wskazują, że zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania przejścia dla pieszych i zatoczki autobusowej, a zaprojektowany zjazd jest w odległości 4m od przejścia szkolnego dla pieszych i 7 metrów od zatoczki autobusowej. Tak więc wymogi wynikające z warunków technicznych nie są spełnione. Burmistrz, wydając swoją decyzję nie konsultował jej z żadną instytucją. W kontekście treści art. 145 § 1 i art. 28 k.p.a. skarżący wskazał, że do zainicjowania sprawy skłoniło go działanie organu - naruszanie prawa i narażanie na niebezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.
3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym.
4.2 Dokonana w powyższy sposób kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy S. B. może zostać uznany za stronę uprawnioną na podstawie art. 147 k.p.a. do żądania wznowienia postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją burmistrza z [...] r. 4.3 Przystępując do rozstrzygnięcia powyższej kwestii spornej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z określoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Odejście od powyższej zasady przewidują tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Jednym z nich jest wznowienie postępowania. Jest to instytucja umożliwiająca ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, dotknięte było jedną z kwalifikowanych wad procesowych, w sposób wyczerpujący określonych w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art. 145b § 1 k.p.a.).
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednakże wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.).
4.4 Oznacza powyższe, że w sytuacji gdy organ otrzymuje podanie zawierające wniosek o wznowienie postępowania, w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. Musi zatem stwierdzić m.in.: czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją ostateczną, czy we wniosku wskazana została przynajmniej jedna z przesłanek określona w art. 145 k.p.a. (lub następnych), czy został zachowany termin wniesienia żądania wznowienia postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. i czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony (podmiotu, o jakim mowa w art. 147 k.p.a.). W sytuacji gdy organ stwierdzi, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne, następuje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które daje podstawę do zbadania, czy w sprawie zaszły wskazywane we wniosku przesłanki wznowienia.
Natomiast jeśli wznowienie postępowania okaże się niedopuszczalne, organ wydaje rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. 4.5 Z wniosku S. B. wynika, że podstawę wznowienia postępowania upatruje on w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że bez własnej winy nie brał on udziału w postepowaniu zakończonym decyzją z [...] r. Wymaga podkreślenia, że żądanie wznowienia postępowania na tej podstawie może wnieść wyłącznie strona zakończonego decyzją ostateczną postępowania, którego wznowienia dotyczy wniosek. Przepis art. 27 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Związek strony z postępowaniem administracyjnym i rozstrzyganą w nim sprawą administracyjną opiera się zatem na istnieniu u niej interesu prawnego. Jego istotą jest ustalenie materialnoprawnej więzi między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego (ewentualnie normami prawa należącymi do innych gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.
Więź ta wyraża się w tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) lub milczące załatwienie sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu (strony) w zakresie prawa materialnego poprzez m.in. udzielenie jej uprawnienia, odmowę udzielenia uprawnienia, cofnięcie uprawnienia lub nałożenie obowiązku.
Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, zatem stroną będzie wyłącznie podmiot, którego interes prawny znajduje w konkretnej sytuacji oparcie w normach materialnych prawa administracyjnego. W szczególności podmiot ubiegający się o ukształtowanie swojej sytuacji prawnej w drodze decyzji nie może sam (tj. subiektywnie) decydować o istnieniu interesu prawnego i przesądzać tym samym o swoim statusie w postępowaniu.
4.6 W ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] r. Jak wyżej podniesiono, o tym, czy i kto posiada interes prawny, można orzec wyłącznie na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Taką normą w przedmiotowej sprawie, ze względu na przedmiot ww. decyzji, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Ani z analizy tego artykułu, ani też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikom gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r. I OSK 3255/18, z 27 lutego 2020 r. I OSK 2026/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
4.7 Powyższe oznacza, że organ słusznie uznał, że skarżący nie może żądać wznowienia postępowania. Wynikające z treści decyzji z [...] r. zezwolenie obejmuje lokalizację zjazdu z drogi gminnej - działki nr [...] - na działkę nr [...]. Skarżący nie jest ani właścicielami, ani użytkowaniem wieczystym nieruchomości, na której burmistrz zezwolił na lokalizację zjazdu. Jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...], a która przylega do działki nr [...], objętej ww. zezwoleniem. W związku z tym uzasadnione jest stanowisko, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Nie świadczą o tym powołane w skardze argumenty, wywodzące ten interes z bliskiego sąsiedztwa skarżącego ze zjazdem i związane z zagrożeniami dla bezpieczeństwa pieszych. Interes prawny powinien być rozumiany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.
O takiej ocenie nie decyduje wewnętrzne, subiektywne przekonanie osoby żądającej ochrony, lecz konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego. Interes prawny istnieje obiektywnie, jeżeli jest wyznaczony przez przepisy prawa dla konkretnego podmiotu. Nie może być zatem wyłącznie przejawem subiektywnego odczucia podmiotu. Należy go odróżnić od interesu faktycznego, który nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której interes skarżącego opisany i uzasadniony w skardze, nie wynika z przepisu prawnego, jakim jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Można go rozpatrywać jedynie przez pryzmat interesu faktycznego, co nie czyni ze skarżącego strony postępowania w sprawie wydania decyzji z [...] r. 4.8 Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skargi, kierując się przy tym treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych. W związku z czym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka i powołania biegłego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że wbrew jej twierdzeniu, zezwolenie objęte decyzją z [...] r. nie dotyczy działki nr [...], z którą sąsiaduje skarżący. Działka o takim numerze w ogóle nie została wymieniona w treści tej decyzji.
4.9 Podsumowując, przedstawione wyżej okoliczności nie pozwalają przyznać S. B. przymiotu strony postępowania, którego wznowienia żądał. W konsekwencji nie można go także uznać za podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania, a więc za podmiot, o jakim stanowi art. 147 k.p.a. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione przez niego zarzuty. Organ bowiem dokonał prawidłowego z punktu widzenia prawa rozstrzygnięcia. Sąd oceniając przy tym zaskarżone postanowienie nie mógł badać poprawności decyzji z [...] r., ponieważ pozostaje ona poza granicami niniejszej sprawy.
4.10 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., sąd skargę oddalił.