Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 52/21

Uzasadnienie

Uchwałą z 12 kwietnia 2019 r. Nr (...), podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej: "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity (Dz.U. 2018 r., poz. 1152 ze zm.) dalej: "ustawa", Rada Gminy S. zatwierdziła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy S. (§ 1 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały przywołano treść art. 18 ust. 2 pkt. 9 h w związku z art. 40 ust. 2 u.s.g., dający radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego.

W § 5 ust. 4 Regulaminu postanowiono, że umowa o zaopatrzeniu w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Z kolei w § 6 Regulaminu, wskazano jakie elementy powinien w szczególności określić wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W § 8 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustanowione w umowie.

W § 11 ust. 1 Regulaminu określono, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia przez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. W § 11 ust. 2 ustalono techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych.

Z kolei w § 12 ust. 11 Regulaminu postanowiono, że protokół końcowy stanowi potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłączenia i jego podpisanie przez strony upoważniają Odbiorcę do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Stosownie do § 13 ust. 6 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców.

Z treści § 17 ust. 1 Regulaminu wynika, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą S., Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej.

W § 21 Regulaminu zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisali wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Prokurator Rejonowy w J., zaskarżył uchwałę Nr (...) z 12 kwietnia 2019 r. w części, tj. w zakresie § 5 ust. 4, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 11, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 i § 21 Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy S. stanowiącego załącznik do w/w uchwały.

Prokurator zarzucił obrazę art. 19 ust. 5 ustawy w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez to, że w zaskarżonych zapisach § 5 ust, 4, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 11, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 i § 21 Regulaminu Rada Gminy w S. przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynikającą z ustawy.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie w części nieważności załącznika do uchwały w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków terenie Gminy S. w zakresie § 5 ust. 4, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 11, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1, § 21 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał i przytoczył treść art. 19 ust. 5 ustawy. Podkreślił, że regulacja zawarta we wskazanym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego Regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Dla poparcia stanowiska powołał wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20.

Zdaniem Prokuratora § 6 Regulaminu, określającego elementy jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjny wykraczał poza zakres delegacji ustawowej obowiązujący w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały był jedynie obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku.

Następnie wskazał, że zapisy sformułowane w § 8 ust. 1 Regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. Takie zapisy stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. W tej kwestii wskazano, że według art. 27 ust. 1 ustawy ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym, przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 ustawy, ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy).

Zapisy § 13 ust. 6 Regulaminu, także stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis art. 19 ust. 5 pkt. 7 ustawy nie pozwala bowiem na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Gmina S. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Dla poparcia stanowiska skarżący powołał się na wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16.

Skarżący podkreślił, że § 13 ust. 6 Regulaminu sformułowany został w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wskazany w art. 8 ust. 1 ustawy, którego treść skarżący przywołał.

Według Prokuratora zapis § 12 ust. 11 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym art.

1. 6. Dla potwierdzenia stanowiska skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1309/07.

W zakresie § 17 ust. 1 Regulaminu skarżący podniósł, że jego zapis narusza art. 19 ust. 5 pkt. 9 w zw. z art. 22 pkt. 2 ustawy. Wskazał, że warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest jednak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Dla poparcia stanowiska Prokurator powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/G1 120/18.

Zdaniem skarżącego postanowienie § 11 ust. 1 Regulaminu istotnie narusza art. 19 i art. 21 ustawy, skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i są przy tym nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. II OSK 1663/06).

Ponadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej.

Następnie wskazał, że § 5 ust. 4 Regulaminu odnosi się do kwestii umowy dotyczącej zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków, która może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Zapis takiej treści stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Rada gminy, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być zatem przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy. Dla uzasadnienia zarzutu skarżący powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 lutego 2018r., II SA/Go 1128/17.

Zdaniem Prokuratora, przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie upoważnia Rady Gminy, aby w Regulaminie określać w sposób bardzo szczegółowy techniczne warunki dotyczące możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych poprzez umieszczenie w nim bardzo rygorystycznych zapisów dotyczących sposobu wykonania robót budowlanych związanych z budową przyłącza oraz materiałów, z których ma zostać ono wykonane, a także umieszczenie w w/w Regulaminie szczegółowych zapisów co winien uwzględniać projekt przyłącza. Jest to także sprzeczne z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy. W konsekwencji zapisy zawarte w art. 11 ust. 2 Regulaminu również stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy.

Według skarżącego wskazany w § 21 Regulaminu zapis narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu, z 15 marca 2007r. II SA/Wr 745/06.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez Prokuratora zarzuty uznał za nieuzasadnione.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy stanowi zakres upoważnienia ustawowego przekazanego radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Przedstawiony katalog spraw ma podstawowe znaczenie dla potwierdzenia lub zanegowania zarzutów niewyczerpania lub przekroczenia granic upoważnienia. Jest to wyliczenie określające minimalny zakres treści uchwały, czyli w uchwale znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w tym przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione we wskazanymi i nie naruszają obowiązujących przepisów. Dla poparcia stanowiska wskazał na wyrok WSA w Gliwicach z 16 marca 2020 r. II SA/Gl 1606/19. Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że skoro w ustawie w dacie podjęcia uchwały nie określono formy wniosku, poza wymogiem jego - formy pisemnej, to zapisy § 6 i § 7 naruszają przepisy prawa. Zapis redakcyjny § 6 Regulaminu zawiera sformułowania "w szczególności", a zapis § 7 "powinien zawierać elementy wskazane w § 6 Regulaminu. Takie sformułowania są nieostre i nie zawierają sankcji za brak podania informacji. Nadto, mają oparcie w przepisach - art. 19 i art. 6 ustawy.

W ocenie organu zapis § 8 ust. 1 Regulaminu jest prawidłowy i nie daje opcji wyboru trzech różnych metod ustalenia ilości pobranej wody lub wyprowadzonych ścieków. Jego analiza sprowadza się do ustalenia, że co do zasady ilości te ustala się za pomocą wodomierza (urządzenia pomiarowego), a dopiero w sytuacji braku ww. urządzeń wdrażany jest tryb opisany w art. 27 ustawy. Przepisywanie w Regulaminie wszystkich obowiązujących przepisów doprowadziłoby jedynie do powielania w nim całej ustawy, co jest sprzeczne z wolą ustawodawcy.

Następnie wobec zarzutów jakie odnoszą się do § 13 Regulaminu powołując się na treść wyroku WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19 organ podniósł, że zapis Regulaminu - by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania. Zdaniem organu w odniesieniu do sytuacji nadzwyczajnych, powyższy zapis nie narusza przepisów prawa.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 11 Regulaminu, organ podkreślił, że protokół końcowy robót stanowi o wykonaniu przyłącza i możliwości jego fizycznego i faktycznego połączenia z siecią, nie stanowi o żadnych warunkach, które nie wynikają z ustawy.

Zapisy § 11 ust. 1, § 17 ust. 1 i § 5 ust. 4 Regulaminu mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej i są immanentnie związane z art. 6 ustawy. Ustawodawca ukształtował możliwość zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków - w formie umowy cywilnoprawnej, czemu nie przeczy skarżący.

Treść § 21 Regulaminu nie ma na celu "przepisania" ustawy, a zatem wskazano tylko na odniesienie do ustawy w sposób informacyjny.

W konkluzji organ wskazał, że zaskarżona w części uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przez organ nadzoru - Wojewodę Świętokrzyskiego. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem pozytywnie zaopiniowało projekt Regulaminu i nie wnosiło uwag co do jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej,,p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 ustawy, z którego wynika, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei według art. 19 ust. 4 ustawy, regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4. 4) warunki przyłączania do sieci,
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Analizując pierwszy z zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył delegację ustawową wskazując w § 6 Regulaminu, elementy jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przyjętym przez Prokuratora, że skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, to nie można uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r. II SA/Kr 887/19). Ustawodawca nie sformułował żadnych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków co do wniosku o zawarcie umowy, jak te wyszczególnione w kwestionowanym zapisie.

Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy nie stanowi podstawy do określenia wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości. Zatem jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały było zachowanie formy pisemnej takiego wniosku.

Sąd podziela pogląd Prokuratora, że zapisy § 8 ust. 1 Regulaminu - dotyczące tego, iż podstawą ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustanowione w umowie - stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Analizując powyższą kwestię, należy przywołać przepis art. 27 ustawy regulujący normy zużycia wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu:,,Ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody"; według ust. 4:,,Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych". Ustawodawca, o czym świadczy treść przytoczonych ust. 1 i ust. 4 ww. przepisu, odrębnie uregulował kwestię norm zużycia wody i odprowadzania ścieków.

W świetle powołanego przepisu art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organ nie mógł bez istotnego naruszenia tego przepisu stosować alternatywnie, zamiennie podstaw w oparciu o które ustala się ilość pobranej wody i jednocześnie ilość odprowadzonych ścieków. Przedstawiona w tym przepisie kolejność sposobu rozliczenia ilości wody także powinna zostać zachowana, bez jego modyfikacji ze strony organu. Przy czym należy zauważyć, że zawartych w tym przepisie pojęć,,wodomierz główny" i,,urządzenia pomiarowe" nie można używać zamiennie, jak to uczynił organ. Ustawodawcza dla tych pojęć przewidział w art. 2 ustawy odrębne znaczenie i tak według: ust. 19, wodomierz główny - przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym; ust. 15, urządzenie pomiarowe - przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Każdy z tych przyrządów pomiarowych ma inne zastosowanie, wodomierz główny mierzy ilość pobranej wody, a urządzenie pomiarowe mierzy ilość odprowadzonych ścieków.

Organ był zatem zobowiązany przy stanowieniu § 8 ust. 1 Regulaminu, do ścisłego stosowania normy prawnej zawartej ww. przepisie ustawy oraz definicji pojęć tam użytych. W § 2 ust. 2 Regulaminu bowiem podano, że użytym w nim określeniom należy przypisywać znaczenie, jakie nadają im akty prawne wyższego rzędu, w tym w szczególności ustawa. Określając wbrew przepisowi art. 27 ust. 1 i ust. 4 ustawy podstawę ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków, organ naruszył w sposób istotny ustawę co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały również w zakresie § 8 ust. 1 Regulaminu.

W ocenie Sądu zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszanie zapisów § 13 ust. 6 Regulaminu, ponieważ stanowią one przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. W ocenie Sądu powyższy przepis ustawy nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Rada Gminy w S. W Regulaminie Rada była władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy, w którym wskazano na następujące sytuacje, kiedy:

1. 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2. 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3. 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4. 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.
5. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.
6. 3. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego 2, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Wskazanie w Regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach: NSA z 13 lutego 2018 r. II OSK 994/16, WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19, WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r. II SA/Rz 1288/17.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis Regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 13 ust. 6 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2019 r. II SA/Po 43/19, WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19).

Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący regulacji § 12 ust. 11 Regulaminu zawarty w rozdziale VII zatytułowanym,,Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza", w którym postanowiono, że protokół końcowy stanowi potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłączenia i jego podpisanie przez strony upoważniają odbiorcę do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

W ocenie Sądu, zapis § 12 ust. 11 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mógł znaleźć się w zaskarżonym przepisie Regulaminu. Stosownie do ww. przepisu ustawy:,,Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Także ustawodawca postanowił w art. 6 ust. 2 ustawy, że,,Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy". Skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym przepisie.

W kwestionowanym zapisie Regulaminu organ postawił dodatkowy warunek nieprzewidziany art. 6 ust. 2 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym konieczność posiadania protokołu końcowego stanowiącego potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłącza i jego podpisania przez strony. Wystarczy jedynie stwierdzenie istnienia fizycznego przyłącza nieruchomości do sieci i wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.

Sąd uznał za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej § 17 ust. 1 Regulaminu stanowiący, że,,zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą S., Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej".

Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy, który stanowi, że,,Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe". Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w Regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w Regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r. II SA/G1 120/18, WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. II SA/Ol 231/20). Zatem zasadnie skarżący podnosi, że kwestionowane zapisy Regulaminu naruszają w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt. 9 w zw. z art. 22 pkt. 2 ustawy.

Należy także stwierdzić, że zapis § 11 ust. 1 Regulaminu istotnie narusza przepis prawa, albowiem postanowienie uchwały w tym zakresie nie mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Stosownie do ww. przepisu ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Kwestionowany zapis regulaminu został zamieszczony w rozdziale VI zatytułowanym,,Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". W § 11 ust. 1 Regulaminu określono, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia przez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy.

Należy zauważyć, że zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Podczas gdy problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym:,,Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".

Zatem trafnie zarzuca Prokurator, że takie odesłania do planów nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i jest przy tym nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. II OSK 1663/06). Przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy nie daje ponadto podstaw prawnych do wprowadzania kwestii wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń do Regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej.

Nieważna jest także uchwała w zakresie § 11 ust. 2 Regulaminu, w którym ustalono techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych.

Zdaniem Sądu, przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy nie upoważnia Rady Gminy, aby w Regulaminie określać w sposób bardzo szczegółowy techniczne warunki dotyczące możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych poprzez umieszczenie w nim bardzo rygorystycznych zapisów dotyczących sposobu wykonania robót budowlanych związanych z budową przyłącza wodociągowego oraz materiałów, z których ma zostać ono wykonane, a także umieszczenie w w/w regulaminie szczegółowych zapisów co winien uwzględniać projekt przyłącza. Oceniając powyższy zarzut skargi, Sąd w pełni akceptuje argumentację Prokuratora zaprezentowaną dla poparcia tezy, że zapisy zawarte w art. 11 ust. 2 Regulaminu również stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy.

Ponadto tak sformułowane kwestionowane zapisy są sprzeczne z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie szczegółowych kwestii technicznych do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 ustawy. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy. Organ uchwałodawczy gminy nie jest więc uprawniony do wpływania na treść umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2021 r. II SA/Łd 438/20).

Z kolei w kwestionowanym § 5 ust. 4 Regulaminu postanowiono, że umowa o zaopatrzeniu w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Zaskarżony zapis Regulaminu znalazł się w rozdziale III zatytułowanym " Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług".

Sąd podziela zarzuty skargi, że zapis takiej treści stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada gminy, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest bowiem władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. W omawianej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i jednoznaczne co do tego, że pod pojęciem,,warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie w szczególności postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą (por. wyroki: WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r. VIII SA/Wa 561 19, WSA w Gliwicach z 19 lutego 2020 r. II SA/GL 1569/19, WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19 i szereg innych).

Próba uregulowania w Regulaminie kwestii okresu na jaki powinna być zawarta usługa o świadczenie usług, niewątpliwie nie będąca warunkiem, stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych szczegółowych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy.

W ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi dotyczący § 21 Regulaminu, w którym zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W kontekście zarzutów skargi i jej uzasadnienia, należy zdaniem Sądu ocenić czy kwestionowany zapis Regulaminu narusza art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Dotyczy zatem kwestii przestrzegania hierarchii źródeł prawa.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. W świetle art. 87 ust. 1

Konstytucji RP najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r. II SA/Bd 1183/10, WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r. II SA/Ol 513/17,. WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19).

Z powyższych względów, organ w kwestionowanym zapisie istotnie naruszył art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, sytuując Regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy) przed źródłami prawa takimi jak ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Czyniąc to nawet w sposób informacyjny, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, to jednak naruszył ukonstytuowaną hierarchię źródeł prawa, skoro zastrzegł, że to przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, obowiązują w sprawach nieobjętych Regulaminem. Podczas gdy Regulamin jako akt niższego rzędu, powinien uzupełniać szczegółowo w ramach delegacji ustawowej, kwestie uregulowane zasadniczo w aktach wyższego rzędu i w tym zakresie obowiązywać.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części w zakresie § 5 ust. 4, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 11, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 i § 21 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy S.