Uzasadnienie
W dniu 26 marca 2020 r. Rada Gminy Wodzisław, na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 w związku z art. 18 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 – 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U.
z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) dalej "u.z.z.w" podjęła uchwałę Nr XIX/140/2020, w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wodzisław".
W § 1 uchwały postanowiono, że przyjmuje się "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wodzisław" w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały (dalej załącznik, Regulamin).
Zgodnie z § 7 ust. 1 załącznika wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powinien w szczególności określać:
- 1. imię, nazwisko lub nazwę, numer NIP jeśli wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy;
- 2. wskazanie nieruchomości, co do której wnioskodawca chce zawrzeć umowę;
- 3. oświadczenie wnioskodawcy na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczaną wodę;
- 4. oświadczenie wnioskodawcy jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy (przemysłowe, komunalne) czy też wprowadza ścieki do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków.
Zgodnie z § 9 ust. 1 załącznika podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia.
Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniona jest od:
- 1. istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwała została zaskarżona w części, tj. w zakresie § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie treści: "ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", załącznika.
Zarzucił obrazę art. 19 ust. 5 u.z.z.w., stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez to, że w zaskarżonych zapisach § 7 ust. 1, § 9 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie treści: "ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", załącznika Rada Gminy w Wodzisławiu przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wynikającą z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.
W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w części.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że w świetle art. 19 ust. 5 u.z.z.w. § 7 ust. 1 załącznika określającego elementy jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjny wykraczał poza zakres delegacji ustawowej obowiązujący w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały. W dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały w u.z.z.w, nie było regulacji wskazujących co powinien zawierać wniosek o zawarcie ww. umowy i powyższe zagadnienie regulował wtedy jedynie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. W świetle tego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały był jedynie obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku.
Z kolei w § 9 ust. 1 załącznika wskazano, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, albo przeciętne normy zużycia wody oraz ilości ustalone w umowie. Tak sformułowane zapisy Regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. W ocenie skarżącego takie zapisy stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.
W zakresie postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 załaćznika skarżący uważa, że zapisy tego paragrafu w zakresie wskazanym w sentencji niniejszej skargi istotnie naruszają prawo - art. 19 i art. 21 u.z.z.w, skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ponadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie dotyczącym treści § 9 ust. 1 oraz § 12. Z kolei zarzut w zakresie § 7 uznał za nieuzasadniony. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał na wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. II OSK 391/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 8 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Stosownie do wskazanego przepisu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.
W świetle powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut dotyczący § 7 ust. 1 Regulaminu, określający elementy jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.
W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym, należy stwierdzić, że regulacja § 7 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.
Z kolei w § 9 ust. 1 Regulaminu wskazano, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, albo przeciętne normy zużycia wody. Tak sformułowane zapisy Regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. Zdaniem Sądu takie zapisy stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.
Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym, przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 u.z.z.w., ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku – ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.). Wskazane wyżej przepisy u.z.z.w. są jasne i logiczne, nie pozostawiając wątpliwości co do ustalonego sposobu rozliczenia ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków a jakiekolwiek odstępstwo od powyższych reguł czynią zapisy regulaminu niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd podziela ponadto stanowisko skarżącego prokuratora o niezgodności z ustawą zapisu § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie treści: "ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego". Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści ww. rozdziału i zapisów § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wykazała, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Zawarte tam postanowienia, dotyczące zapewnienia dostępu do usług poprzez spełnienie warunków technicznych w tym m. in. istnienia urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie realizują delegacji wynikającej z Ustawy.
Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i są przy tym nieprecyzyjne.
Dodatkowo problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.