Uzasadnienie
W dniu 26 lutego 2013 r. Rada Gminy w Łopusznie na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz.
- 13) dalej "u.p.t.z." podjęła uchwałę NR XX/135/2013, w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których zarządzającym jest Gmina Łopuszno.
W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła ustalić stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Łopuszno, w wysokości 0,05 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W uzasadnieniu wskazała na obowiązek gminy zapewnienia czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których jest właścicielem. Podała, że opłaty za korzystanie z przystanków stanowią dochód samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków komunikacyjnych oraz kosztów ich budowy i modernizacji. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie maksymalnej 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kiecach wniósł Prokurator Rejonowy we W. W skardze zarzucił:
- 1. istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie, co w efekcie powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru i wielkości pojazdów używanych przez przewoźników, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co związane jest z ich położeniem i kosztami ponoszonymi na utrzymanie przystanku;
- 2. naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi więc istotne naruszenie ww. norm prawa.
W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić więc między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym przedstawiono powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Nie można zatem ustalić jakimi motywami kierowała się rada podejmując uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną.
W ocenie Rady, mając na względzie uwarunkowania lokalne, ustalenie stawki przedmiotowej opłaty w jednolitej dla wszystkich operatorów i przewoźników, w maksymalnej wysokości zapewnia równe ich traktowanie oraz stanowi wypełnienie kryterium uwzględnienia zasad z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Ustalona wysokość opłaty została oszacowana jako niezbędna do pokrycia kosztów utrzymania i remontów przystanków komunikacyjnych oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zarzuty skargi są uzasadnione.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 23 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kwestionowane przez skarżącego postanowienie uchwały zawarte w § 1 zostało podjęte na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżona uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.
Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
W świetle powyższego, skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie upoważnienie to powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta.
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Rada Gminy w Łopusznie nie wykazała aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonała jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy w Łopusznie takie zasady uwzględniła. W treści uzasadnienia uchwały wskazano jedynie na obowiązek gminy zapewnienia czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których jest właścicielem oraz że opłaty za korzystanie z przystanków stanowią dochód samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków komunikacyjnych oraz kosztów ich budowy i modernizacji, a także że ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie maksymalnej 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Z kolei z wyciągu z protokołu wspólnego posiedzenia komisji Rady Gminy odbytego 21 lutego 2013 r. wynika, że podczas tego posiedzenia Wójt poinformował, że stawka za korzystanie z przystanków ustalona została w wysokości 5 gr. Wyjaśnił, że gmina będzie administrować przystankami, a pozyskane pieniądze z opłaty będą pokrywały koszty utrzymania porządku oraz potrzebnych remontów przystanków.
W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Oznacza to, że zaskarżona uchwała, która w całości dotyczy ustalenia omawianej stawki opłaty, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz to, że zaskarżona uchwała w całości dotyczy ustalenia omawianej stawki opłaty Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.