Uzasadnienie
Uchwałą z 19 listopada 2012 r., (...) Rada Gminy C. (dalej: "organ"), w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina C., w § 2 ust. 1 ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina C., w wysokości 0,02 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W podstawie prawnej uchwały organ powołał: art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku Nr 5, poz. 13), dalej: "u.p.t.z." oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku nr 142 poz. 1591 z zm.), dalej: "u.s.g."
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie transportu publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służącym pasażerom. Przepisy u.p.t.z. art. 16 ust. 4 i 5 dają podstawę do podjęcia uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki na poziomie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na tym poziomie ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy i modernizacji.
Prokurator Rejonowy w P., wskazał, że zaskarża uchwałę w części w zakresie § 2 ust. 1.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust.4 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 2 ust. 1 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie gminy C., dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.
Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Skarżący wskazał na brak jest uzasadnienia, dlaczego w ocenie organu przyjęcie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników nie będzie prowadzić do naruszenia zasady niedyskryminacji podmiotów. Z protokołu Rady Gminy C. z 19 listopada 2012 r. nie wynika z jakich przyczyn radni podjęli uchwałę o tej treści. Podejmując ustalili opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, bez względu na rodzaj środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., tj. uwzględnienie opłaty w oparciu o kryteria takie jak standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Powyższe świadczy o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
Następnie skarżący przywołał treść art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.p.t.z.
W odpowiedzi na skargę Wójt C. wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez Prokuratora zarzuty uznał za nieuzasadnione. Przyjęta stawka, jest bowiem mniejsza niż połowa stawki maksymalnej przewidzianej ustawą. Rada Gminy kierowała się zatem ustawowym kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad, rozumianym jako "równe traktowanie" (art. 32 Konstytucji RP). Z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., nie wynika, aby organ był zobowiązany do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdu, którymi wykonywany jest przewóz. W uzasadnieniu projektu u.p.t.z. nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można czynić organowi zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 ustawy, nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium.
W ocenie organu stosowanie konstytucyjnej zasady równości (znajdującej swoje odbicie w niedyskryminującym charakterze opłat za korzystanie z samorządowych przystanków lub dworców), powinno się właśnie przejawiać w ustalaniu przez organy prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego stawek równych, nieróżnicujących w żaden sposób podmiotów korzystających z takich obiektów. Niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników w zależności od taboru, jakim wykonywany jest transport.
Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy należało określić na podobnym poziomie. Przystanki posiadały wiaty przystankowe, wyznaczone zatoki postojowe oraz każdy był odpowiednio oznakowany. Świadczy o tym załącznik do zaskarżonej uchwały, który wskazuje na przeprowadzenie analizy standardów przystanków przed podjęciem uchwały.
Organ wyjaśnił, że skarżący nie zwrócił uwagi na okoliczność, że podczas sesji Rady Gminy z dnia 19 listopada 2012 r., projekt był omawiany przez Zastępcę Wójta. Dyskusja w tym przedmiocie toczyła się na komisjach Rady Gminy. Protokoły z sesji Rady Gminy i posiedzeń komisji oddają jedynie podstawowe konieczne informacje, co nie oznacza że w toku dyskusji nie są analizowane poszczególne problemy bardziej szczegółowo.
Zdaniem organu nie nastąpiło istotne naruszenia prawa we wskazanym przez prokuratora zakresie. Podkreślił, że służby legislacyjne Wojewody Ś., jak też innych organów nadzoru innych Województw nie zwróciły gminom uwagi na nawet potencjalną sprzeczność z prawem uchwały w przedmiotowym zakresie. Uchwały te powielały regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale. Nadto Prokurator nie wykazał w żadnym, jakie negatywne skutki dla porządku prawnego ma zaskarżona regulacja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga Prokuratora Rejonowego w P. okazała się zasadna.
Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 8 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny.
Przedmiotem skargi Prokuratora jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Gminy C. z 19 listopada 2012 r., (...) w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina C. W § 2 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.
Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 u.p.t.z. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (zob. np. wyroki: z 18 czerwca 2020 r. I GSK 303/20 i I GSK 496/20; z 9 lipca 2020 r. VIII SA/Wa 100/20, z 23 października 2019 r. II SA/Ke 648/19 – te oraz pozostałe powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r. II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r. II GSK 1405/16).
W realiach niniejszej sprawy ani z postanowień uchwały, ani z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z obrad Sesji Rady Gminy C. odbytej w dniu 19 listopada 2012 r. nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina C., rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące jedynie na delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie uchwały oraz wskazuje na zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. W protokole z obrad Rady Gminy z 19 listopada 2012 r. brak jest natomiast zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Z treści tego protokołu wynika, że została omówiona przez zastępcę Wójta oraz przegłosowana w głosowaniu jawnym jednogłośnie. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że dyskusja na temat uchwały toczyła się na komisjach Rady Gminy. Wyjaśnił, że protokoły z sesji Rady Gminy i posiedzeń komisji oddają jedynie podstawowe konieczne informacje, co nie oznacza że w toku dyskusji nie są analizowane poszczególne problemy bardziej szczegółowo. Tego rodzaju okoliczności wskazane powyżej są gołosłowne i nie znajdują uzasadnienia.
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia jej projektu (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. powołany już wyrok NSA w sprawie o sygn. II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r. III SA/Łd 736/13).
Jednocześnie należy zauważyć, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części postanowień § 2 ust. 1, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z kolei stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 2 ust. 1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA z 26 października 2016 r. II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy.
Z powyższych przyczyn sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.