Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 564/23

Uzasadnienie

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego decyzją z 11 października 2023 r. nr 286/23 utrzymał w mocy decyzję z 7 czerwca 2023 r. nr 251/23 określającą spółce B. D. (spółka) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 (RPOWŚ) na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPSW.02.05.00-26-0066/19-00 (umowa), termin od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków.

W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca RPOWŚ(zarząd, IZ), ogłosił 28 marca 2019 r. konkurs zamknięty nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-255/19 naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" RPOWŚ. Do konkursu przystąpiło Przedsiębiorstwo Produkcji B. "S." Spółka Akcyjna w Kielcach (beneficjent), składając 24 czerwca 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez wdrożenie własnej technologii produkcji płyt peronowych nowej generacji z kruszywem płukanym i pasem bezpieczeństwa z tworzywa sztucznego" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: 1.008.000 zł. W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej, przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, zwany również "projektem", został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5. Instytucja Zarządzająca zawarła 17 lutego 2020 r. z S. umowę o dofinansowanie.

Beneficjent zrealizował projekt 11 marca 2021 r. i w tym dniu została mu przekazana płatność końcowa. Z tym też dniem rozpoczął swój bieg trzyletni okres trwałości, który upływał 11 marca 2024 r. Łącznie w ramach projektu beneficjent otrzymał kwotę w wysokości 955.099.80 zł. W związku z zakończeniem realizacji projektu beneficjent na podstawie treści § 17 umowy zobowiązany był do zachowania trwałości projektu zgodnie z art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 - Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 289-302, ze zm., rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu – (Dz.U.UE.L.2014.187.1) dalej "rozporządzenie 1301/2013", a także z wytycznymi, o których mowa w § 1 ust. 4 lit. e) umowy przez okres 3 lat od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej.

Na miejscu realizacji inwestycji 22 sierpnia 2022 r. przeprowadzona została kontrola doraźna realizacji projektu. Instytucja Zarządzająca potwierdziła, że w okresie od 11 marca 2021 r. (data wypłaty ostatniej transzy środków UE) do 7 kwietnia 2022 r. (dzień przed datą sprzedaży akcji S. S.A.) zachowany został cel i założenia przedmiotowego projektu. Natomiast od 8 kwietnia 2022 r. (data sprzedaży akcji S. S.A.) nie została zachowana trwałość projektu. W umowie sprecyzowano, że naruszenie zasad trwałości projektu (§ 17 ust. 4 pkt 1-3) następuje w sytuacji wystąpienia w okresie trwałości co najmniej jednej z poniższych przyczyn: zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty Programem; zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Oprócz powyższych postanowień, w umowie wskazano także (§ 4 ust. 6), że w przypadku zaistnienia konieczności dokonania zmiany formy działalności beneficjenta, przekształceń własnościowych (...), zobowiązuje się beneficjenta, przed ich dokonaniem niezwłocznie powiadomić o tym fakcie IZ. Organ ustalił, że na podstawie umowy z 8 kwietnia 2022 r. dokonano zmiany w strukturze akcjonariuszy S. S.A., polegającej na zbyciu akcji przez dotychczasowych akcjonariuszy oraz ich zakupie przez spółkę. Na podstawie uchwał B. sp. z o.o. i S. S.A. z 27 czerwca 2022 r. nastąpiło połączenie spółek. Na podstawie zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym z 19 sierpnia 2022 r. ustalono, że PRZEDSIĘBIORSTWO PRODUKCJI B. "S." S.A. zostało wykreślone z rejestru.

W ocenie IZ, działania beneficjenta naruszyły zasady trwałości projektu, wypełniając przesłanki wymienione w art. 71 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 1303/2013 oraz w art. § 17 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie.

W czasie trwania okresu trwałości projektu realizowanego przez S. S.A. nastąpiła zmiana charakteru własności elementów infrastruktury, poprzez zbycie 100% akcji beneficjenta, dając udział w kapitale lub w prawie głosu. Akcje beneficjenta zostały nabyte przez spółkę, która posiada status dużego przedsiębiorstwa. W tym przypadku "zmianę własności elementów infrastruktury" należy rozumieć jako zmianę własności elementów projektu, tj. zakupionych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. W ocenie IZ zmiana własności skutkowała uzyskaniem nienależnej korzyści przez spółkę, gdyż weszła ona w posiadanie infrastruktury będącej przedmiotem projektu jako podmiot, który nie uzyskałby wsparcia w ramach Działania 2.5 - "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" RPOWŚ, ponieważ nie spełniał kryterium dostępu. Dokumentacja konkursowa jednoznacznie wskazywała, że o dofinansowanie mogli ubiegać się wyłącznie przedsiębiorcy sektora MŚP.

Ponadto, w opinii IZ nastąpiło zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem, co potwierdza wykreślenie beneficjenta z KRS. Ponadto wbrew § 4 ust. 6 umowy, beneficjent nie poinformował o fakcie sprzedaży akcji, dopiero zrobił to B. pismem z 14 lipca 2022 r. co oznacza, że naruszono również ww. zapis umowy o dofinansowanie.

Mając na uwadze powyższe, IZ na podstawie art. 143 Rozporządzenia ogólnego, a także korzystając z reguły proporcjonalności, która wynika z Rozdziału 8, Podrozdziału 8.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 21 grudnia 2020 r. nałożyła na beneficjenta korektę finansową. Jednocześnie organ przedstawił sposób wyliczenia korekty. Instytucja Zarządzająca wystosowała do spółki wezwanie do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 u.f.p. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w kwocie 612 935,51 zł. W wyznaczonym terminie spółka nie dokonała zwrotu należności. W odpowiedzi na wezwanie zakwestionowała obowiązek zwrotu.

Zdaniem strony zmiana struktury właścicielskiej S. S.A. nie wpłynęła na status spółki jako właściciela majątku, w tym jej infrastruktury, tym samym nie wpłynęła na status S. S.A. jako beneficjenta projektu, ponieważ właściciel akcji spółki akcyjnej nie jest właścicielem składników majątku tej spółki, a jedynie właścicielem akcji. Zmiana akcjonariuszy nie spowodowała zaprzestania działalności produkcyjnej lub przeniesienia jej poza obszar objęty programem, gdyż zespół kontrolny IZ potwierdził fakt prowadzenia działalności pod adresem dotychczasowej siedziby S..

Instytucja Zarządzająca w tak ustalonym stanie fatycznym nie przyznała racji beneficjentowi, jednocześnie wskazując, że art. 71 rozporządzenia 1303/2013 pozwala na stwierdzenie niedotrzymania okresu trwałości, jeżeli zajdzie którakolwiek z trzech przesłanek tego przepisu. Akcja jest ułamkiem kapitału zakładowego. Oceniana w kontekście tego kapitału rozumiana jest jako udział kapitałowy w kapitale zakładowym. Pojęcia "udział" używa się do określenia procentowego stopnia uczestniczenia akcjonariusza w kapitale spółki oraz dla określenia zespołu praw i obowiązków akcjonariusza. Formalne "zwymiarowanie" udziałów akcjonariuszy to określenie stopnia partycypowania przez nich w majątku spółki (por. A. Kondracka, Charakter prawny akcji, B. 1999, s. 161; Prawo gospodarcze prywatne, pod red. T. Mróz, M. Steca, W. 2009, s. 354-355).

Dodatkowo, w umowie sprzedaży akcji Przedsiębiorstwa Produkcji B. "S. S.A. z 8 kwietnia 2022 r. znalazł się zapis na str. 16 "Tytuł prawny do Akcji, jak również korzyści, ciężary i ryzyka, o których mowa w art. 548 § 1 Kodeksu Cywilnego przejdą na Kupującego po zawarciu niniejszej Umowy, z chwilą dokonania wpisu Kupującego w rejestrze Akcjonariuszy zgodnie z Punktem 2.4 Umowy Przedwstępnej."

Celem udzielania dotacji była pomoc mikro, małym i średnim przedsiębiorcom, co obligowało beneficjentów do zachowania statusu przez cały okres realizacji projektu a także przez późniejszy, aż do zakończenia tzw. okresu trwałości projektu. W opinii IZ, uzyskanie dofinansowania miało pomóc S. S.A. w uzyskaniu silniejszej pozycji na rynku, która w porównaniu do dużych przedsiębiorców była słabsza ze względu na mniejszy dostęp do kapitału oraz mniejszy rozmiar przedsiębiorstwa. Wyżej opisane zbycie akcji spółki akcyjnej i będące jego następstwem połączenie spółek, a co za tym idzie elementy infrastruktury sfinansowane ze środków unijnych wymienione przez organ, ponadto zakup robót i materiałów budowlanych w celu budowy placu do pielęgnacji płyt peronowych zmieniły swojego "właściciela", całkowitą kontrolę nad spółką przejął inny przedsiębiorca, który następnie doprowadził do połączenia spółek i w rezultacie to inny podmiot gospodarczy nabył prawo ich własności i wykorzystywania.

Własność ww. elementów infrastruktury sfinansowanych środkami unijnymi została przeniesiona na inny podmiot, który nie mógł ubiegać się o dofinansowanie ze środków wspólnotowych zgodnie z zasadami konkursu zamkniętego. Tym samym doszło do sytuacji, że inny podmiot nieuprawniony do wsparcia unijnego wszedł w prawo własności i wykorzystywania ww. elementów infrastruktury i umocnił tym samym swoją pozycję rynkową, a co za tym idzie zniweczyło to efekt dotacji unijnej, jakim było dofinansowanie inwestycji w ramach sektora MŚP.

Odnosząc się do stanowiska strony w kwestii "intencji" przy ww. nabyciu akcji spółki, organ wskazał, że kwalifikowalność wydatków stanowi kategorie obiektywną niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynności w jednostkowej sprawie przez beneficjenta. Taki sposób rozumienia wynika wprost z treści przepisów art. 207 ust. 1 u.f.p. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być analiza skutków cywilnoprawnych dotyczących czynności podjętych przez beneficjenta czyli kwestii zaistnienia bądź niezaistnienia złej wiary przy podejmowaniu tych czynności, ponieważ ten aspekt nie ma znaczenia w postępowaniu administracyjnym.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczym i nieobiektywnym zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało dokonaniem przez IZ niewłaściwej oceny, w zakresie tego, że w okresie trwałości projektu nastąpiła zmiana charakteru własności elementów infrastruktury, która dała spółce nienależne korzyści, a także, że w okresie trwałości projektu nastąpiło zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem oraz, że cel i założenia projektu zostały utrzymane jedynie do 7 kwietnia 2022 r., kiedy to z zebranego materiału dowodowego wynikało, że: cele i założenia projektu zostały utrzymane, w odniesieniu do zaprzestania działalności produkcyjnej lub przeniesienia jej poza obszar objęty programem, należy wskazać, że:
3. i. pomimo zmian w S. S.A., wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...] ("S.") o charakterze wyłącznie organizacyjno-prawnym (korporacyjnym), działalność związana z projektem, w tym utrzymanie nowych produktów i usług, jest kontynuowana do chwili obecnej, co zostało odnotowane w informacji pokontrolnej i w działalności tej nie nastąpiła żadna istotna zmiana, która miałaby potencjalny wpływ na rodzaj projektu, jego cele czy założenia;

ii. w Informacji pokontrolnej potwierdzono lokalizację środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych objętych projektem w miejscu realizacji projektu, a także utrzymanie wskaźnika dotyczącego wzrostu zatrudnienia na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie; aby, mogło dojść do stwierdzenia, że zmiana własności elementu infrastruktury daje przedsiębiorstwu nieprawidłową, nienależną korzyść, koniecznie jest wystąpienie przesłanek takiej nienależnej korzyści i ich wykazanie przez organ w wyniku analizy, która opiera się na dwóch elementach:

1. i. po stronie sprzedającego, a więc beneficjenta (tu: S.), istnienie i zakres takiej korzyści należy oceniać w świetle ewentualnej różnicy między korzyściami pieniężnymi lub innymi, które ten beneficjent powinien czerpać z projektu takiego, jak pierwotnie planowany, a korzyściami, jakie czerpie w następstwie przeniesienia własności dokonując np. analizy porównawczej dotyczącej tego, czy prowadząc pierwotnie zakładaną działalność S. uzyskałby podobne dochody, jak te uzyskane dzięki sprzedaży, ii. po stronie kupującego (tu: skarżąca) powstanie nienależnej korzyści następuje wtedy gdy cena, którą kupujący zapłacił sprzedającemu nie odpowiada warunkom rynkowym lub gdy nabywca pobiera dochody wyższe od dochodów, które pobierał beneficjent do czasu sprzedaży i nie można tego obiektywnie wyjaśnić okolicznościami sprawy, natomiast organ nie pochylił się nad wskazanymi powyżej elementami analizy. Nieprawidłowym jest także twierdzenie organu, że skarżąca uzyskała nienależną korzyść tylko na skutek tego, że beneficjent-zbywca uzyskał pomoc dla MŚP, a nabywca nie ma statusu MŚP - zbycie własności akcji S. na rzecz skarżącej mogłoby zostać uznane za naruszające zasadę trwałości projektu tylko w sytuacji, gdyby istniały dowody na "sztuczność" całej transakcji (np. stworzenie "spółki-słupa", mającej status MŚP wyłącznie w celu uzyskania dofinansowania należnego MŚP, a potem w realizacji z góry ustalonego planu sprzedaż danej spółki dużemu przedsiębiorcy);

1. b. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów wyrażające się w wyciągnięciu z materiału dowodowego sprawy wniosków, które z niego nie wynikają, gdyż postępowanie dowodowe nie wykazało przesłanek uzyskania przez skarżącą lub S. "nienależnych korzyści" oraz "zaprzestania działalności produkcyjnej lub przeniesienia jej poza obszar objęty programem", a także jakoby miała nie zostać zachowana trwałość projektu - a w odniesieniu do ostatnich z tych przesłanek wykazało okoliczności przeciwne;

w efekcie naruszenia ww. przepisów postępowania organ błędnie uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 71 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1303/2013;

1. c. art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której pomimo nieistnienia i nieujawnienia w materiale dowodowym sprawy jakichkolwiek dowodów o wystąpieniu nienależnej korzyści po stronie skarżącej, wyprowadzony został, wbrew materiałowi dowodowemu, wniosek o jej wystąpieniu, podczas gdy art. 7a k.p.a. w sytuacji wątpliwej nakłada obowiązek rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, co w konsekwencji powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji poprzez stwierdzenie, że nie doszło do wystąpienia przesłanek "zaprzestania działalności produkcyjnej i przeniesienia jej poza obszar objęty programem" oraz "zmiany własności elementu infrastruktury, która daje nienależne korzyści";
2. d. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy z materiału dowodowego nie wynika, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie doszło do przerwania okresu zachowania trwałości projektu;
3. e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o zwrocie na podstawie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy biorąc pod uwagę wyżej opisane zarzuty i okoliczności oraz zebrany materiał dowodowy, organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję o zwrocie w całości i umorzyć postępowanie w sprawie;
4. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 1 lit. a) i b) Rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęć składających się na:
5. - zaprzestanie działalności produkcyjnej i przeniesienie jej poza obszar objęty programem - polegającą na przyjęciu przez organ, że dokonanie zbycia akcji S. na rzecz skarżącej jest tożsame z zaprzestaniem działalności produkcyjnej w zakresie projektu i przeniesieniem tej działalności poza obszar objęty programem, podczas gdy działalność związana z projektem, w tym utrzymanie nowych produktów i usług, jest kontynuowana do chwili obecnej, co zostało potwierdzone w Informacji pokontrolnej i w działalności tej nie nastąpiła żadna istotna zmiana, która miałaby potencjalny wpływ na rodzaj projektu, jego cele czy założenia, w Informacji pokontrolnej potwierdzono także lokalizację środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych objętych projektem w tym samym miejscu realizacji projektu, a także utrzymanie wskaźnika dotyczącego wzrostu zatrudnienia na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie;
6. - zmianę własności elementu infrastruktury, która daje nienależne korzyści - polegającą na przyjęciu przez organ, że dokonanie zbycia akcji S. na rzecz skarżącej oznacza zmianę własności elementu infrastruktur/ w ramach projektu przyznającą nienależną korzyść skarżącej podczas, gdy przeniesienie własności nie musi powodować zmiany charakteru własności i aby stwierdzić, że dana przesłanka zachodzi organ powinien udowodnić, że zmiana charakteru własności infrastruktury, obiektywnie rzecz biorąc, została dokonana w celu obejścia przepisów dotyczących funduszy UE, natomiast organ nie przedstawił żadnych dowodów na taką okoliczność; dodatkowo organ badając, czy przeniesienie własności jest nieprawidłowością, powinien ustalić, na czym konkretnie polega nienależna korzyść, którą należy rozumieć w sposób ściśle ekonomiczny, policzalny, kwantyfikowalny i nieprawidłowym jest w ramach tak rozumianej prawidłowo przesłanki uznać (jak w decyzji), że jeśli S. uzyskał pomoc dla MŚP, a nabywca (tu: skarżąca) nie ma statusu MŚP, to korzyść ta jest nienależna tylko z powodu różnicy statusów; która to błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 lit. a) i b) Rozporządzenia, które miało kluczowy wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezpośrednio wydaniem przez organ decyzji o zwrocie, a następnie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi na potwierdzenie zarzutów spółka wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 lipca 2023 r. C – 313/22.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023, poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady- związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja określająca skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków EFRR, udzielonego w ramach RPOWŚ na lata 2014 – 2020 na podstawie umowy o dofinansowanie z 17 lutego 2020 r.

Spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu przyznanego spółce dofinansowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie utrzymania trwałości projektu.

W ocenie organu beneficjent dopuścił się nieprawidłowości polegającej na poddaniu projektu niedozwolonej modyfikacji, za którą uznaje się zmiany wskazane w art. 71 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1303/2013 i § 17 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie. W sprawie doszło bowiem do zaprzestania działalności produkcyjnej i zmiany własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści. Ponadto organ stwierdził naruszenie § 4 ust. 6 umowy o dofinansowanie, w związku z poinformowaniem organu o sprzedaży akcji przez beneficjenta już po tym fakcie.

Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że cele i założenia projektu zostały utrzymane. Pomimo zmian w S. S.A. o charakterze wyłącznie organizacyjno-prawnym korporacyjnym działalność związana z projektem, w tym utrzymanie nowych produktów i usług, jest kontynuowana do chwili obecnej (co zostało odnotowane w Informacji pokontrolnej) i w działalności tej nie nastąpiła żadna istotna zmiana, która miałaby potencjalny wpływ na rodzaj projektu, jego cele czy założenia. Ponadto, jak twierdzi skarżąca, w Informacji pokontrolnej potwierdzono lokalizację środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych objętych projektem w miejscu realizacji projektu, a także utrzymanie wskaźnika dotyczącego wzrostu zatrudnienia na poziomie złożonym we wniosku o dofinansowanie. Skarżąca zarzuca organowi niewykazanie nienależnej korzyści, co jest istotne aby mogło dojść do naruszenia trwałości projektu na podstawie zmian własności elementu infrastruktury.

Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu.

Ramy prawne rozstrzygnięcia sporu wymagają przywołania regulacji rozporządzenia 1303/2013 oraz postanowień umowy o dofinansowanie.

Stosownie do art. 2 pkt 36 tego rozporządzenia "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąż się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego.

Z kolei stosownie do art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:

1. a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem; b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów.

Zgodnie natomiast z § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do zachowania trwałości projektu zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego, a także zgodnie z wytycznymi, o którym mowa w § 1 ust. 4 lit. e przez okres 5 lat (3 lata – w przypadku mikro, małego i średniego przedsiębiorstwa) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Zachowanie trwałości obowiązuje w odniesieniu do dofinansowanej w ramach projektu infrastruktury Naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności lun inwestycji produkcyjnych (ust. 3). Stosownie zaś do § 17 ust. 4 naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie, którakolwiek z poniższych okoliczności: 1) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;

1. 2) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;
2. 3) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Użyte w art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 i § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie słowo "którakolwiek" oznacza, że już stwierdzenie jednej z trzech wymienionych w tych przepisach sytuacji świadczy o naruszeniu zasady trwałości projektu.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził wystąpienie dwóch z ww. okoliczności, tj. zaprzestanie działalności produkcyjnej i zmiany własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści. Zdaniem sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wystąpiła również istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Organ, w swoim uzasadnieniu eksponuje natomiast zmianę własności elementu infrastruktury. Sąd stwierdza, że organ prawidłowo uznał za taką sytuację przejęcie przez skarżącą szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów infrastruktury, sfinansowanych ze środków unijnych.

W konsekwencji nabycia przez skarżącą 100% akcji beneficjenta, zmieniły bowiem one właściciela. Całkowita kontrolę nad spółką przejął inny przedsiębiorca, który następnie doprowadził do połączenia spółek i w rezultacie to inny podmiot gospodarczy nabył prawo ich własności i wykorzystania. Okoliczność te dodatkowo potwierdza przywołany przez organ zapis umowy sprzedaży akcji, zgodnie z którym

"Tytuł prawny do Akcji, jak również korzyści, ciężary i ryzyka, o których mowa w art. 548 § 1 Kodeksu Cywilnego przejdą na Kupującego po zawarciu niniejszej Umowy, z chwilą dokonania wpisu Kupującego w rejestrze Akcjonariuszy zgodnie z Punktem 2.4 Umowy Przedwstępnej." W świetle powyższego opisanych zmian własnościowych nie można traktować, jak tego chce skarżąca jako zmian o wyłącznie organizacyjno-prawnym korporacyjnym charakterze. W takich okolicznościach pozbawiona racji jest również argumentacja spółki, że zmiana struktury właścicielskiej beneficjenta nie wpłynęła na jego status jako właściciela majątku, w tym jej infrastruktury. Przywołana przez organ definicja akcji, tryb przejęcia przez skarżącą beneficjenta (art. 494 § 1 k.s.h.) przeczy stanowisku skarżącej, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca jako właściciel akcji S. S.A. nie jest właścicielem składników majątku tej spółki, a jedynie właścicielem akcji.

Stanowisko, że transakcje zbycia udziałów i w konsekwencji utrata statusu MŚP traktowane są jako naruszenie zasady trwałości projektu znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5186/16; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 620/18; prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 861/20; CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi, organ ponadto w sposób wyczerpujący wykazał na czym polegała korzyść osiągnięta przez skarżącą w wyniku zmiany własności elementów infrastruktury. Korzyść ta polegała bowiem na tym, że nieuprawniony do wsparcia unijnego przedsiębiorca wszedł w prawo własności i wykorzystywania elementów infrastruktury beneficjenta (zakupionych w ramach projektu środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych) i umocnił tym samym swoją pozycję rynkową. Skarżąca uzyskała nieuzasadnioną korzyść i silniejszą pozycję na rynku poprzez zwiększenie mocy produkcyjnych i w konsekwencji realizację kontraktów o większym niż dotychczas realizowanym przez skarżącą zakresie ilościowym. Co istotne, na rodzaj uzyskanej korzyści poprzez przejęcie infrastruktury beneficjenta wskazuje sama skarżąca. Podała bowiem ona, że efektywnym celem transakcji było obniżenie kosztów produkcji m.in. z uwagi na możliwość negocjowania korzystniejszych warunków umownych dotyczących nabywania podstawowych środków do produkcji, przede wszystkim cementu i stali, obniżenie kosztów transportu, w tym przez możliwość obsługiwania jednej inwestycji z kilku zakładów produkcyjnych skarżącej i beneficjenta, a co za tym idzie- obniżenie cen produktów dla odbiorców końcowych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej korzyść ta jest policzalna, pomimo że skarżąca nie uzyskała środków z pomocy publicznej wprost na rachunek bankowy. Dodatkowo jednak należy wskazać, że w piśmie z 25 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała numer rachunku bankowego dla realizacji płatności w ramach projektu. Nie znajduje ponadto uzasadnienia w powołanych przepisach prawa stanowisko skarżącej, że zbycie własności akcji S. na rzecz skarżącej mogłoby zostać uznane za naruszające zasadę trwałości projektu tylko w sytuacji gdyby istniały dowody na "sztuczność" całej transakcji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem wyłącznie stosunek administracyjnoprawny, który wymaga ustalenia czy, zachodzi jedna z przesłanek prawa materialnego, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1- 3 u.f.p.

Już samo ustalenie przez organ zaistnienia okoliczności z art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenie 1303/2013 i § 17 ust. 4 pkt 2 umowy o dofinansowanie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia naruszenia zasady trwałości projektu.

Konsekwencją przejęcie elementów infrastruktury beneficjenta przez skarżącą w opisanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy jest ponadto zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej przez MŚP – beneficjenta i jej kontynuacja przez przedsiębiorcę dużego, co dodatkowo pozwala nazwać korzyść uzyskaną przez skarżącą jako nienależną. Chodzi o to, że odniesiona korzyść jest nienależna, ponieważ jest nie do pogodzenia z celami pomocy z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej 2 Konkurencyjna gospodarka Działanie 2.5 Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP. Celem pomocy nie było bowiem wdrożenie innowacyjności produkcji, lecz wzrost konkurencyjności spółki S. poprzez wdrożenie takiej produkcji. Innymi słowy celem udzielania dofinansowania była pomoc mikro, małym i średnim przedsiębiorcom, co obligowało beneficjentów do zachowania statusu przez cały okres realizacji projektu a także przez późniejszy, aż do zakończenia tzw. okresu trwałości projektu, w wyjątkiem sytuacji gdyby zmiana statusu przedsiębiorcy nastąpiła w wyniku normalnego procesu rozwoju przedsiębiorcy, a nie w trybie przejęcie przez dużego przedsiębiorcę.

W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że skoro uzyskanie dofinansowania miało pomóc beneficjentowi w uzyskaniu silniejszej pozycji na rynku, to cel pomocy przestał być aktualny, w sytuacji sprzedaży akcji przez beneficjenta i utraty przez niego bytu prawnego na rzecz skarżącej – dużego przedsiębiorcy. Oznacza to, że pomoc otrzymał również podmiot, gospodarczy, który nie uzyskałby jej w ramach omawianego konkursu, ponieważ nie spełniał kryterium dostępu. Z chwilą sprzedaży 100% akcji i dokonania połączenia przez przejęcie, beneficjent został wykreślony z KRS, utracił status MŚP, co oznacza, że doszło do znaczącej modyfikacji projektu, ze względu na zmianę warunków jego realizacji, przez którą rozumie się okoliczności, w jakich dany projekt jest realizowany a także to, jakimi cechami dysponuje prowadzący go podmiot.

Opisane okoliczności odzwierciedlają sytuacje wskazane w art. 71 ust. 1 lit. a i c oraz w § 17 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 umowy o dofinansowanie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej przywołany w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 lipca 2023 r. C – 313/22 nie podważa stanowiska organu, przeciwnie potwierdza jego prawidłowość. W wyroku tym bowiem stwierdzono m.in., że "jeśli chodzi o kwestię, czy modyfikacja wpływająca na charakter lub warunki wykonania danej operacji w rozumieniu art. 30 ust. 4 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 1260/1999 jest znaczna, należy zauważyć, że zgodnie z motywem 41 tego rozporządzenia całość lub część pomocy z jednego z funduszy strukturalnych powinna pozostać przypisana do działania jedynie w przypadku, gdy jej charakter lub warunki wykonywania nie podlegają znacznym modyfikacjom, które mogłyby spowodować odejście wspieranej operacji od jej pierwotnych celów. Tak więc w sytuacji, gdy dana modyfikacja spełnia określony w art. 30 ust. 4 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 1260/1999 warunek ze względu na to, że wywiera ona wpływ na charakter lub warunki wdrożenia danego działania, może ona zostać uznana za "znaczną modyfikację" w rozumieniu tego art. 30 ust. 4 jedynie wówczas, gdy zmniejsza znacznie możliwość zrealizowania za pomocą tego działania przypisanego mu celu (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., Comune di Ancona, C-388/12, EU:C:2013:734, pkt 36, 37).

Wobec tego w ramach badania, które sąd odsyłający powinien przeprowadzić w tym względzie, należy sprawdzić, czy daną spółkę będącą cesjonariuszem można uznać za MŚP. Jeżeli bowiem elementy akt sprawy, w szczególności okoliczność, że chodzi o jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, niewątpliwie zawierają wskazówki w tym względzie, należy zapewnić, aby dana dotacja przyczyniła się między innymi do osiągnięcia celu w postaci wsparcia finansowego MŚP.

Jeżeli po takim sprawdzeniu okaże się, że spółki tej nie można uznać za MŚP oraz że zdolność danej operacji do osiągnięcia tego celu jest ograniczona, wręcz nieistniejąca, sąd odsyłający może stwierdzić znaczną modyfikację wpływającą na charakter lub warunki wykonania tej operacji."

Podsumowując, zdaniem sądu, organ prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, że doszło do naruszenia § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013. Skarżąca, przyznane jej w ramach projektu dofinansowanie wykorzystała z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania pochodzących z budżetu UE, o który mowa w art. 184 u.f.p., a tym samym swoim działaniem wypełniła przesłankę do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków, określoną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Doszło również do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującej koniecznością zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków. Wynikiem zaistniałej nieprawidłowości było wystąpienie szkody w budżecie UE, z uwagi na jego obciążenie wydatkiem nieuzasadnionym, obejmującym wartość dofinansowania, wydatkowego na elementy infrastruktury (środki trwałe i wartości niematerialne i prawne), które następnie (w związku ze sprzedażą akcji i przejęciem majątku beneficjenta) stały się własnością podmiotu, który zgodnie z obowiązującymi procedurami nie miał możliwości ubiegania się o to dofinansowanie.

Oceniając na koniec postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, dający podstawę do wydania spornych decyzji, a logiczne wnioski z jego oceny zawarły w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach swoich orzeczeń.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.