Uzasadnienie
1. Uchwałą z 5 marca 2012 r., nr (...) Rada Gminy B. (dalej: "organ"), określiła warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych znajdujących się na terenie Gminy B. oraz ustaliła stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.
1.1 W podstawie prawnej organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej: "u.p.t.z.".
1.2 W § 3 organ ustalił stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 2). Pozyskane środki finansowe z opłat zostaną przeznaczone na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku (ust. 3).
1.3 W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nakłada na właściwy organ samorządu terytorialnego obowiązek określenia w drodze uchwały przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Podjęcie uchwały jest konieczne w celu zapewnienia organizowania i funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy B. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Operatorzy i przewoźnicy mogą świadczyć usługi w zakresie przewozu osób po uzyskaniu wymaganych ustawowo dokumentów, przy czym jednym z warunków ich uzyskania jest uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych gminy, z którą zawarte zostało porozumienie, dokonane z ich właścicielem lub zarządzającym.
Ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Organ ustalił wysokość tej opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ma to na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.
2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w P., wskazał, że zaskarża ją w części, tj. w zakresie jej § 3 ust. 2. 2.1 Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust.4 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 3 ust.2 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy B., bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.
Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
2.2 Skarżący wskazał, że w treści uzasadnienia uchwały brak jest uzasadnienia dlaczego w ocenie organu przyjęcie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników nie będzie prowadzić do naruszenia zasady niedyskryminacji podmiotów. Z protokołu Rady Gminy B. z 5 marca 2012 r. nie wynika dlaczego przyjęto opisaną wyżej stawkę. Zatem nie znane są motywy, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną uchwałę, a to oznacza, że nie można określić czy ustalona dla wszystkich przewoźników jednolita stawka ma niedyskryminujący charakter.
Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
- 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez prokuratora zarzuty uznał za nieuzasadnione. Przyjęta stawka, jego zdaniem, w żaden sposób nie narusza zasady niedyskryminacji. Wskazał, że niedyskryminujące jest stosowanie stawki zerowej, a także nieekonomicznym jest wprowadzenie stawki zmniejszonej do 1 grosza dla przewoźników mniejszych lub zwiększenie stawki dla przewoźników większych. Opłata w wysokości 1 grosza pokrywałaby głównie koszty jej poboru. Uzasadnionym i koniecznym było zatem zastosowanie równej stawki dla wszystkich przewoźników w wysokości 2 grosze w sytuacji, gdy w innych gminach stawka ta została ustalona w wysokości maksymalnej 5 groszy. Przez teren gminy nie przebiega wiele dróg, dlatego zasadnym jest stosowanie niskich stawek, które zachęcą przewoźników do wykonywania przewozów. Podwyższenie stawek może zniechęcić przewoźników i prowadzić do wykluczenia komunikacyjnego mieszkańców, którzy nie posiadają samochodów. Ustawodawca nie nakłada na gminę obowiązku ustanowienia stawek zróżnicowanych, stąd możliwe jest stosowanie jednej stawki, zwłaszcza, że oscyluje ona w okolicach dolnej ustawowej granicy.
- 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
4.2 Skarga Prokuratora Rejonowego w P. okazała się zasadna.
4.3 Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 3 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
4.4 Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny.
4.5 Przedmiotem skargi prokuratora jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Gminy B. z 5 marca 2012 r., nr (...) określająca warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych znajdujących się na terenie Gminy B. oraz ustalająca stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków. W § 3 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.
Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 u.p.t.z. Stosownie do przepsiu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
4.6 Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (zob. np. wyroki: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 303/20 i I GSK 496/20; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/20, czy z 23 października 2019 r., II SA/Ke 648/19 – te oraz pozostałe powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16).
4.7 W realiach niniejszej sprawy ani z postanowień uchwały, ani z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z obrad Sesji Rady Gminy B. odbytej w dniu 5 marca 2012 r. nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy B., rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące jedynie na delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie uchwały oraz wskazuje na zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. W protokole z obrad rady gminy z 5 marca 2012 r. brak jest natomiast zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia jej projektu (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. powołany już wyrok NSA w sprawie o sygn. II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 736/13).
Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
4.8 Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części postanowień § 3, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z kolei stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 ust. 2 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy.
4.9 Z powyższych przyczyn sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.