Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach postanowieniem z 3 października 2022 r. nr 2601-IEE.711.98.2022 utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Kielcach z 28 lipca 2022 r. nr 150000/71/2022-RED- P/213/Egz.2 w sprawie odmowy E. Ł. umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: TW1150012007858, TW1150012016897, TW1150012016898, TW1150012016902, TW1150012029824, TW1150012016899, TW4150012005893, TW1150012029825, TW1150012016900, TW4150012005894, TW1150012029826, TW1150012016901, TW4150012005895, TW1150012033728 TW1150012033729, TW1150012033730 wystawionych przez wierzyciela - ZUS, celem wyegzekwowania zaległości z tytułu nieopłaconych składek.
Organ ustalił, że Dyrektor Oddziału ZUS w Kielcach prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunki do majątku E. Ł. na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnych z rachunków bankowych w bankach: PKO BP na podstawie zawiadomień z 6 marca 2012 r., z 22 października 2012 r., z 21 grudnia 2012 r.; BRE Bank SA (obecnie mBank SA) na podstawie zawiadomień z 9 lipca 2012 r.; Eurobanku na podstawie zawiadomień z 25 stycznia 2016 r.; ING Banku Ś. S.A. na podstawie zawiadomień z 25 stycznia 2016 r. W związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnych do wierzytelności z rachunków bankowych w PKO BP i mBanku, tytuły wykonawcze objęte zajęciami, zostały 6 grudnia 2012 r. i 25 stycznia 2013 r. przekazane do realizacji, w ramach egzekucji łącznej, do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach. Z uwagi na ustalenia ww. organu, 31 stycznia 2014 r. tytuły wykonawcze zostały następnie przekazane do realizacji, do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Radomiu, zgodnie z właściwością miejscową.
Ten ostatni organ egzekucyjny zwrócił akta sprawy do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach, który ostatecznie zakończył 15 grudnia 2015 r. postępowania egzekucyjne prowadzone w ramach zbiegu egzekucji administracyjnych z ww. składników majątkowych, z uwagi na brak wpłat na tych rachunkach bankowych.
Zobowiązana 24 czerwca 2022 r. wniosła o umorzenie postępowań egzekucyjnych dotyczących należności składkowych za okres 2011 - 2012 r., ze względu na ich przedawnienie.
Organ wskazał, że z uwagi na fakt wszczęcia postępowań egzekucyjnych przed 30 lipca 2020 r., wniosek o umorzenie tych postępowań jest procedowany wg. stanu prawnego obowiązującego do 29 lipca 2020 r. Przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479)- dalej u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne może być również umorzone na podstawie art. 59 § 2 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zobowiązana, jako podstawę umorzenia prowadzonych postępowań egzekucyjnych powołała art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., wskazując na przedawnienie należności składkowych za lata 2011 i 2012. Pełnomocnik mylnie powołał się na treść ww. przepisu prawa w wersji obowiązującej od 30 lipca 2020 r. podczas, gdy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, o czym mowa na wstępie uzasadnienia niniejszego postanowienia. Brak wymagalności obowiązku objętego egzekucją administracyjną, w dotychczasowym stanie prawnym, stanowił podstawę do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Ogólne zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 24 ust. 4 - 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2022.1009) dalej "u.s.u.s.". Zgodnie z art. 24 ust. 4 ww. ustawy, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Powyższy przepis wprowadzony został art. 11 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji, niektórych obowiązków obywatelskich i przedsiębiorców (Dz.U.232.1378), której przepisy weszły w życie 1 stycznia 2012 r. Natomiast zgodnie z art. 27 ww. ustawy z 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek oraz nienależnie opłaconych składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 roku, stosuje się pięcioletni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami, nastąpiłoby wcześniej zgodnie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który obowiązywał do 31 grudnia 2011 r., należności z tytułu składek uległy przedawnieniu po dziesięciu latach, licząc od dnia w którym stały się wymagalne.
Powyższe zasady odnoszą się również do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2021.1285) oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2022.690).
W ocenie organu w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania w postaci przedawnienia dochodzonych obowiązków.
Obowiązki dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej wynikają z deklaracji złożonych przez zobowiązaną w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusz pracy za okres października 2011 r. do maja 2012 r. W myśl art. 24 ust. 5b u.p.e.a. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Z uwagi na niedopełnienie ustawowego obowiązku opłacenia składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wierzyciel - ZUS wysłał do strony upomnienia doręczone stronie 24 stycznia, 14 marca, 5 kwietnia, 4 czerwca, 3 września, 11 października 2012 r. W datach doręczenia upomnień, doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych w trybie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Stan ten trwa nadal, bowiem postępowania egzekucyjne w ww. sprawach nie zostały zakończone. Organ wskazał ponadto, że zobowiązanej zostały doręczone tytuły wykonawcze, co stanowi kolejną czynność zmierzającą do zastosowania środków egzekucyjnych. Uwierzytelnione kopie lub oryginały upomnień i tytułów wykonawczych oraz dowody ich doręczenia znajdują się bowiem w aktach sprawy.
Sugerowana przez stronę kwestia zaistnienia przesłanek do zakończenia egzekucji prowadzonych w rozpoznawanych sprawach, w związku z brakiem majątku podlegającego egzekucji administracyjnej (art. 59 § 2 u.p.e.a.), nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.
Na powyższe postanowienie E. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz w przypadku uznania przez sąd podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 4 oraz art. 61 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo przedawnienia egzekwowanego obowiązku, w sytuacji kiedy w sprawie doszło do faktycznego ponownego wszczęcia egzekucji na podstawie tych samych administracyjnych tytułów wykonawczych;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 4 w zw.
z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że należności składkowe objęte administracyjnymi tytułami wykonawczymi, na podstawie których organ egzekucyjny nie dokonał w okresie ponad 7 lat żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których skarżąca jako dłużnik została zawiadomiona, nie uległy przedawnieniu jedynie wskutek niewydania przez organ egzekucyjny w 2016 r. formalnego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na jego ówczesną całkowitą i definitywną bezskuteczność, co w swej istocie stanowi również naruszenie określonych w Konstytucji RP w/w zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że wbrew stanowisku organu II instancji, całkowita i niczym nieograniczona swoboda wyboru organu egzekucyjnego co do zastosowania art. 59 § 2 u.p.e.a. powinna podlegać szerszej wykładni niż zwykła wykładnia językowa ww. jednostki redakcyjnej, dokonana nadto w oderwaniu od innych przepisów prawa definiujących użyte w ustawie pojęcie dalszej bezskuteczności egzekucji, przez którą należy rozumieć sytuację, gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku dłużnika w wysokości przekraczającej koszty egzekucyjne i stan ten miał przez ponad 7 lat charakter definitywny. Strona wskazała przy tym na definicję bezskuteczności egzekucji z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podniosła, że inne określenie bezskuteczności egzekucji można odnaleźć w prawie egzekucyjnym.
Z przepisu art. 59 § 2 u.p.e.a. wynika również, że nie prowadzi się egzekucji należności pieniężnej, gdy organ egzekucyjny, badając stan majątkowy zobowiązanego, stwierdzi w toku postępowania, że uzyskana należność nie przewyższy kwoty wydatków egzekucyjnych, tzn. jeżeli w toku postępowania okazało się, że zobowiązany nie posiada żadnego majątku ruchomego, wierzytelności pieniężnych czy też praw majątkowych, w stosunku do których możliwa byłaby egzekucja przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Możliwe było zatem już przed nowelizacją art. 29 u.p.e.a. uznanie bezskuteczności egzekucji przed zastosowaniem środków egzekucyjnych, czyli przed podjęciem czynności wykonawczych.
W opinii skarżącej w sprawie doszło do zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek zaistnienia ustawowej przesłanki do jego umorzenia z powodu dalszej, ewidentnej, całkowitej i definitywnej bezskuteczności, zaś sam fakt niewydania przez organ egzekucyjny w tym zakresie formalnego postanowienia o stwierdzeniu jego umorzenia w okresie znacznie przekraczającym ustawowy okres przedawnienia egzekwowanego w ramach tego postępowania obowiązku, w sytuacji jednoczesnej, całkowitej bezczynności organu wykraczającej poza zakres przewlekłości, wykracza jednocześnie poza ustanowiony przez ustawodawcę uznaniowy zakres normy procesowej art. 59 § 2 u.p.e.a. Powyższe z kolei oznacza, że w sprawie doszło w 2022 r. do faktycznego wszczęcia ponownej egzekucji na podstawie tych samych tytułów wykonawczych obejmujących należności już przedawnione, co z kolei stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w jego aktualnym brzmieniu, tj. ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.
Stan całkowitej bezczynności organu w postępowaniu może hipotetycznie trwać w nieskończoność pomimo zaistnienia przesłanek do jego umorzenia, powodując z kolei całkowity brak możliwości przedawnienia egzekwowanych obowiązków, co w ocenie skarżącej byłoby absurdalne w świetle m.in. koncepcji racjonalnego prawodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2022.329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto, myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie w przedmiocie odmowy umorzenia postepowania egzekucyjnego, co na podstawie powołanego art. 119 pkt 3 p.p.s.a. pozwoliło na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącej o umorzenie postępowań egzekucyjnych dotyczących należności składkowych za okres 2011 - 2012 r., ze względu na ich przedawnienie.
W myśl art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Nie budzi wątpliwości sądu, że wygaśnięcie zobowiązania wskutek przedawnienia stanowi samoistną przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd stwierdza, że w związku z wnioskiem skarżącej organ prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia omówił szczegółowo ogólne zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które określone zostały w art. 24 ust. 4 - 6 u.s.u.s. i które maję zastosowanie do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz do należności z tytułu składek na Fundusz Pracy. Opierając się na przytoczonych regulacjach prawnych organ ustalił, że w kontrolowanych sprawach doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych w datach doręczenia zobowiązanej upomnień przed egzekucyjnych, szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ prawidłowo również wskazał, że kolejną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, było doręczenie zobowiązanej tytułów wykonawczych, co także szczegółowo opisane zostało w uzasadnieniu postanowienia.
Sąd stwierdza, że uwierzytelnione kopie lub oryginały upomnień i tytułów wykonawczych oraz dowody ich doręczenia znajdują się w aktach sprawy. Co istotne skarżąca nie kwestionuje opisanych przez organ okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia należności składkowych.
W konsekwencji stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzi, podnoszona we wniosku o umorzenie, podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego jaką jest przedawnienie dochodzonego obowiązku jest zdaniem sądu uzasadnione. Organ wykazał, że w związku z zaistnieniem okoliczności zawieszających bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek za lata 2011 i 2012 nie uległy przedawnieniu.
Skarżąca w istocie kwestionuje możliwość prowadzenia przez wiele lat postępowania egzekucyjnego. Rację należy jednak przyznać organowi, że pomimo upływu wielu lat od wszczęcia tego postępowania może ono być w dalszym ciągu prowadzone. Nie istnieje bowiem przepis, który nakazywałby umorzenie tego postępowania z uwagi na upływ czasu. Przyjęcie prezentowanego przez skarżącą stanowiska wyłączałoby w całości instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zawieszenie takie musiałoby się bowiem zakończyć w momencie upływu terminu przedawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2022 r. sygn. akt III FSK 100/22; CBOSA). W konsekwencji w sprawie nie doszło do wszczęcia ponownej egzekucji administracyjnej na podstawie tych samych tytułów wykonawczych, jak twierdzi skarżąca w skardze.
Odnosząc się do zarzutów skargi ponadto należy zgodzić się ze skarżącą, że podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego stanowi również art. 59 § 2 u.p.e.a. Stosownie do powołanej regulacji postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wymaga jednak wyjaśnienia, że rozstrzygnięcie na tej podstawie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego ma charakter uznaniowy. Organ egzekucyjny może umorzyć takie postępowanie, lecz nie musi. Nadto nie wynika z przepisów obowiązek organu egzekucyjnego działania w tym zakresie z urzędu.
W sprawie prawidłowo ustalono, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zawarto wyłącznie żądanie oparte na art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w nowym brzmieniu. We wniosku tym nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać, że podstawę wniosku skarżącej stanowi również art. 59 § 2 u.p.e.a. Wola strony wyrażona w podaniu nie budziła wątpliwości, które uzasadniłyby wezwanie przez organ do sprecyzowania żądania. Dopiero na etapie postępowania zażaleniowego skarżąca zasugerowała kwestie oceny przesłanki umorzeniowej z art. 59 § 2 u.p.e.a.
W tym stanie sąd stwierdza, że złożony przez skarżącą wniosek zakreślał ramy postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W wyroku z 25 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1490/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wszczęte na wniosek zobowiązanej, która powoływała się wyłącznie na okoliczności odpowiadające hipotezom norm prawnych ujętych w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., to organy egzekucyjne nie miały obowiązku badać, czy ziściła się przesłanka fakultatywnego umorzenia tego postępowania, określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.
Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ prawidłowo stwierdził, że kwestia zaistnienia przesłanek do zakończenia egzekucji prowadzonych w rozpoznawanych sprawach, w związku z brakiem majątku podlegającego egzekucji administracyjnej nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.
Tym samym sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że w sprawie doszło do nieformalnego zakończenia postępowań egzekucyjnych z powodu bezczynności organu egzekucyjnego w zakresie stwierdzenia zaistnienia przesłanek bezskuteczności egzekucji administracyjnej i wydania postanowień w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a.
Sąd podziela ponadto stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że bezczynność organu egzekucyjnego, jak również bezskuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych, mogły być podstawą do skorzystania z ochrony prawnej przewidzianej w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności egzekucji administracyjnej) złożonych we właściwym trybie.
Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.