Uzasadnienie
Rada Miejska w Radoszycach podjęła 5 maja 2022 r. uchwałę
NR LI/253/2022 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 maja 2022 r. pod poz. 1839. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1, 5, ust. 3, ust. 4a w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 888 ze zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Asesor Prokuratury Rejonowej w Końskich zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa – art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" i art. 2 Konstytucji RP poprzez rozbieżność pomiędzy treścią postanowienia § 10 skarżonej uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a § 1 skarżonej uchwały wskazującym rok 2021 jako początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną, co znalazło potwierdzenie w treści uzasadnienia tej uchwały w którym zawarto zapis, że uchwale tej nadaje się,,moc obowiązującą od 01 stycznia 2021 roku" co w konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie skarżącego wskazane powyżej sformułowanie § 1 i § 10 zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9 maja 2022 roku, oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 23 maja 2022 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2021 roku. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Miejską w Radoszycach jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 1 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Skarżący ponadto wskazał, że nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. Rada Miejska w Radoszycach w żaden sposób nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radoszycach wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że data obowiązywania przedmiotowej uchwały to 1 stycznia 2021 r. (data wejścia w życie), co jest zgodne z ww. przepisami, gdyż nie rodzi sytuacji mniej korzystnych dla jej podmiotów aniżeli dotychczasowe uregulowania zawarte w chwale, która utraciła moc na podstawie zapisu § 9.
Organ słusznie posłużył się w przepisach końcowych czyli § 10 uchwały, jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", bez wskazywania innej daty, co nie powoduje, że adresat może zrozumieć ten zapis jako niejasny i wprowadzający w błąd. A treść § 1 uchwały jest bardzo czytelna dla przeciętnego odbiorcy. Stąd nie nastąpiło naruszenie art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Sąd stwierdza, że w zaskarżonej uchwale istnieje rozbieżność pomiędzy treścią postanowienia § 10 tej uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a § 1 uchwały wskazującym rok 2021 jako początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną, co znalazło potwierdzenie w treści uzasadnienia tej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę
Zdaniem sądu takie sformułowania, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 maja 2022 r. oznaczają, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 23 maja 2022 r., czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Początek mocy obowiązującej uchwały oznacza bowiem jej wejście w życie. Zdaniem sądu zapisy uchwały są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym.
Natomiast art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Z tych względów sąd podziela argumentację skargi, że treść uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Organ wprawdzie nadał prawidłowe brzmienie § 10 uchwały to jednak z takim brzmieniem kłóci się sformułowanie zawarte w § 1 uchwały: "poczynając od 2021".
W jednym z wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Wyznaczając dwie różne daty uchwałodawca powoduje, że przepisy uchwały stają się niezrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy. Wbrew twierdzeniom organu adresat, który odczytuje takie normy, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie według § 10 uchwały, czy od daty określonej w § 1 uchwały. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet).
Wobec powyższego zaskarżoną uchwałę - jako sprzeczną z prawem – należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.