Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr VI/70/2019 Rady Gminy R. z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R..
Skarżący zarzucił, że następujące części uchwały: § 5 ust. 7, § 20 ust. 2 zostały podjęte z naruszeniem art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej "u.z.z.w.") w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym istotne naruszenie prawa.
Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w zakresie § 5 ust. 7, § 20 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że § 5 ust. 7 Regulaminu poprzez wskazanie, że umowa o zaopatrzenie w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Zdaniem Prokuratora rada gminy nie jest władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z obiorcami usług, w ramach aktu prawa miejscowego. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być umowa, a regulamin winien określać jedynie kwestie wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
Ponadto, w ocenie Prokuratora, przekroczeniem delegacji ustawowej jest też treść § 20 ust. 2 Regulaminu, ponieważ przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę. Z upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że przedmiotem regulacji ma być sytuacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa, gdy dojdzie do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został enumeratywnie wskazany w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wyraził pogląd, że skarga wywiedziona przez Prokuratora winna podlegać oddaleniu, ponieważ wskazane naruszenia nie należą do istotnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności. Zaznaczył, ze zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny co do zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd wziął pod uwagę stan prawny istniejący w dniu podjęcia uchwały.
Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), zwanej dalej "u.z.z.w." rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wedle art. 19 ust. 4 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne (tak D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kr. 2003, s. 32-34).
Akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze generalnym. Wynika to ze szczegółowego upoważnienia ustawowego.
Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu ani być z nimi sprzeczne (tak Prawo administracyjne. Część ogólna, ustrojowe prawo administracyjne, wybrane zagadnienia materialnego prawa administracyjnego pod red. M. Zdyba, J. Stelmasiaka, Warszawa 2020, s. 471-473; wyrok z 11.05.2011 r. WSA w Gdańsku, II SA/Gd 244/11; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 19 u.z.z.w. stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe i wyznacza granice materii, która ma być przedmiotem regulacji. Przedmiotem prawa miejscowego jest w niniejszym przypadku konkretyzacja regulacji ustawowej.
Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód zarzucił m.in., że zaskarżona uchwała, a w zasadzie Regulamin będący jej załącznikiem w § 5 ust. 7, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., poprzez przyjęcie, że "umowa może być zawarta na czas nieokreślony lub określony", normuje treść przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami. Zdaniem skarżącego jest to element czynności prawnej, który wedle art. 6 ust. 1 u.z.z.w. powinien być określony w ramach tej czynności, a nie aktu prawa miejscowego.
Art. 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ponadto umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:
- 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;
- 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;
- 3) praw i obowiązków stron umowy;
3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;
- 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
- 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;
- 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3).
Ustalenie powyższych elementów w umowie jest obligatoryjne.
Zdaniem Sądu konieczna jest w tej sytuacji ocena wzajemnej relacji przepisów art. 15 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. i art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Punktem wyjścia rozważań Sądu jest przyjęcie domniemania racjonalności prawodawcy, które wprowadza z kolei m. in. reguły: że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, że prawodawca nie stanowi norm zbędnych, że w przepisach prawnych nie ma luk.
Dokonując zatem "zestawienia" treści normatywnej wynikającej z obu przepisów, w sposób niewątpliwy należy uznać, że okres obowiązywania umowy powinien być treścią tylko pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a nie treścią aktu prawa miejscowego (por. WSA w Szczecinie w wyroku z 11.08.2021 r., II SA/Sz 683/21; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ stanowiący Gminy R. przekroczył granice ustawowego upoważnienia.
Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu – naruszenia § 20 ust. 2 Regulaminu (wprowadzającego regulację jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wstrzymania dostawy wody i odprowadzania ścieków), zasadnym wydaje się dokonanie kolejnego porównania przepisów art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Otóż, to przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. reguluje w sposób kompleksowy (wyczerpujący) sytuacje, w których może dojść do wstrzymania dostaw wody i odprowadzania ścieków. Działalność uchwałodawcza Rady Gminy R., polegająca na wprowadzeniu dodatkowych sytuacji jest w tej mierze przekroczeniem wyznaczonych przepisem art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. granic ustawowej delegacji (podobnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5.12.2019 r., II SA/Go 578/18; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmuje się, że do istotnych naruszeń przepisów (znaczących, wpływających na treść aktu) skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 95).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i rozważania prawne, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy w Rakowie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego załącznika do uchwały we wskazanej części.